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农村集体土地确权登记发证存在的问题有哪些？
发布时间：
15:27:48 & 作者：陈 进 & 来源： 安徽省农经学会 & 浏览次数：
　　一、当前农村集体土地确权登记发证中存在的主要问题
　　1、农村土地确权登记分属不同部门，确权的主体和性质尚不明晰
　　一是土地所有权和承包经营权确权发证分属国土和农业两个部门。根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体登记工作的通知》（国土资发[2011]60号）和国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定，农村集体土地所有权、集体建设用使用权和宅基地使用确权的登记发证属于各级国土资源部门负责。根据农业部等六部委办局下发的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见（农经发[2011]2号）规定。农村土地承包经营权确权登记颁证工作属各级农业经营管理部门负责。目前，国土资源部门&三权登证发证&工作已基本结束，而农业部门的土地经营权确权登记试点工作，点上已取得了初步经验，面上正在扩试点，而且需要经五年时间才能完成此项工作，由于分属两个部门管理，工作中存在交叉和不协调现象。如金安区马头镇在土地承包经营权登记中，实测面积为45690.22亩，比二轮承包登记面积31150亩多出了14540.22亩，多出比例达46.7%。这样就和土地所有权确权登记有较大差别。又如埇桥区灰古镇小童村民组，经营承包数量是确权到村民组，就与国土部门所有确权到村有很不一致。
　　二是农村集体土地所有权发证主体不明确。根据《土地管理法》和国土资发[号文件要求，&属于村民小组集体所有的土地应由其集体经济组织或村民小组依法登记并持有土地权利证书&。但目前，国土部门土地所有权全部确权到村。由于缺少集体经济组织代表，均由村委会代为申请登记、保管土地权利证书。
　　三是农村集体土地和宅基地权属尚不明晰。宿州市埇桥区因四邻里纠纷不清而不发宅基地使用证的有16809宗，而且宅基地仅仅是使用权，既无法流转，也无法退出。农村集体建设用地如村委会、学校、医疗室等因无建设用地指标而无法发证，该区不符合发证条件计有18宗。这样，就离今年中央一号文件要求的&归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格&农村集体产权制度相差甚远。
　　2、确权登记认识尚不统一、基层推动此项工作的积极性不高
　　一种认识是多此一举。我们在调查中发现，不少同志认为，土地承包经营权确权发证意义不大，作用不明显。这次承包经营权发证，主要是解决承包地块，面积、合同证书没有落实到户和四至不清的问题，而有些问题在二轮承包中已经解决，特别是2004年实行的中华人民共和国《农村土地承包经营权证管理办法》中，对承包经营权证书的内容、条件及换发、补发等都作了明确规定，只要认真检查落实这个管理办法就可以了，再花费很大的物力、财力搞确权颁证工作，实在是多此一举，起不到多大作用。
　　另一种认识是目前土地所有权确权到村，产权仍然是虚置，不如一次确权到户，即土地所有权私有化。目前的确权到村委会，产权仍然不明晰，没有财权主体代表。如果按市场经济原则，不如一次将所有权确权到户。但这样做又与目前的中国的政治制度和宪法相违背，而且也无法避免土地兼并、农民破产等问题发生。
　　再一种认识是怕影响农村稳定。按照这次承包经营确权登记要求，要全面丈量土地，明确地块四至不清等问题，就会引发很多矛盾。农民以为农村也要重新调整土地了，纷纷提出要求分地的要求。由于农民承包土地有国家补贴等利益的驱使，再加上对确权登记的预期，农民更看重土地，很多原有的矛盾突发，就很影响农村稳定，影响农村干部的政绩。因此，地方政府和基层干部都认为这项工作难度大，吃力不讨好，影响农村稳定，积极性普遍不高。再加上中央要求此项工作五年内完成，都在等待观望，走一步、看一步，工作推动的力度不大。
　　3、确权登记中遇到的政策性矛盾突出，工作力量和投入经费严重不足
　　一方面，在确权登记过程中一些深层次矛盾开始突显。如，土地二轮承包后，中央明确承包土地&三十年不变&。1996年以后出生的人口基本没有分到承包地，确权中不少农民提要求新分承包地，再如出嫁女，娶媳妇、分家等因素，造成有地无证、有证无地、一地多证、一证多地的情况，不少农民要求重新调整承包地；又如一些地方擅自作出的土地&小调整&，给这次确权工作也带来一定的困难，农民要求解决利益不均衡的问题。再如，目前实施的土地整理项目，改变了原先的沟、渠、路、坝，打破村组之间的范围，地界也发生了新变化。少数农民仍要自己原来的承包地，造成新的矛盾需要协调解决。此外，由于大量农民工外出务工，承包地权属确认，找不到人签字，造成了一定工作难度。还有些历史原因造成的土地承包权属问题，因二轮承包时期没有解决，这一次则要彻底解决这些问题、难度不大。
　　另一方面，确权登记工作量大，也需要大量的经费投入。国家资源部门从到下都有管理机构和工作人员，乡镇有土地所和在编干部，再加上目前的&三权&发证只到行政村，确权登记的问题还不是很大。而土地承包经营权确权就不一样了，面对千家万户，就需要一大批工作人员和专门工作机构来运作，农村这方面的机构和人员非常欠缺。宿州市农村综合改革后，除埇桥区、泗县乡镇有经营站外，其它县、乡镇都没有经营站机构和工作人员。埇桥、泗县的经管站，也只有一、二个人，而且主要任务是搞中心工作，也没有把力量用在经管工作上，这种情况，在安徽全省普遍存在，如不健全工作机构，加强力量，确权登记工作任务是很难完成的。
　　农村土地承包经营权确权登记，需要经过一系列程序和流程规范。如要经过调查摸底、影像解释、制作宗地图、信息录入等14步工作流程。解决四至不清问题，就需要航拍彩图，要有不低于1∶2000的正影像图，还要有人到现场勘测。这一些程序和规范，都需要开支大量费用。据金安区马头镇实际工作计算，不算村、组干部和实测人员的工资，确权登记每亩需经费40元左右。安徽省全省8845万亩耕地，完成确权登记就需要30-40亿元。这样，平均每个县要投入4000万元左右。而且，这项费用和资金都属于各级地方财政支出。中央规定的确权登记补助经费仍未兑现，各级政府的确权费用也一时无法落实。
　　4、确权登记发证的后续工作亟待加强，相关政策调整尚未及时跟上
　　一是土地颁证和土地流转中尚有一些政策需要明确。我们所调查的市县中，除土地所有权证书已发到村外，集体建设用地和宅基地使用证有些还未颁发。如集体建设用地指标尚未落实、宅基地因为有些政策不明确也未发证。农村土地承包经营权证目前尚未颁发。主要是多出的土地面积如何登记问题尚未有明确的政策界定。另外，由于土地确权后，实际面积大于二轮承包地面积，有些农民要求确权给他，同时要求国家按实际面积发给补贴。对于已流转出去的土地，要求承租土地流转的大户，按多出的面积补给承包费，从而又引发了是否调整承包合同的法律问题。
　　二是土地确权后的相关改革以及与之相适应的新型合作组织尚待培育。江浙一些发达地区土地确权后，土地股份制合作社、集体社区合作社相继成立。安徽这方面合作组织虽然有一些，但尚未形成气候。我们在小岗村调研时，曾探讨能否用土地入股成立股份合作社问题时，县、乡、村干部都摇头、摆手，认为很难。
　　三是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。随着土地承包权确权发证，就应当强化承包权的物权功能。一方面，对整家迁出的农户可有偿退出土地承包权，获得财产收益。另一方面，农户已取得经营承包权也可以向其它经营主体自由流转，获得经营方面的收益。因此，探索建立土地所有权、承包权和经营权三权分离的农地制度亟待研究解决。
　　二、解决农村土地确权登记与颁证工作中存在问题的意见和建议
　　1、要进一步加大宣传动员力度，形成全社会对农村集体土地确权登记发证重要性的共识
　　一是提高对确权登记颁证的重要意义的认识。对农村土地进行确权登记颁证，就是为了改革农村集体产权制度，有效地保障农民的财产权利。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求，也是依法保证农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的客观要求。只有确权登记颁证，才能做到农村集体土地权能完整、流转顺畅，从而才能保证农民合法的财产权利，这也是建立社会主义市场的必要措施。
　　二是提高对农村集体土地产权制度改革方向的认识。中国土地制度的改革的不在所有制，更不是要推行土地私有化。改革农村集体产权制度，就是要将土地确权到农民集体经济组织，通过集体组织成员资格的界定，把农村集体土地的成员权和财产权利结合起来，从而解决农村集体土地&人人有份也人人无份&的产权虚置问题，更加激发农业农村发展的活力，调动农民生产经营的积极性。
　　三是要提高对农村土地承包权确权登记概念和内容的认识。农村土地承包经营权确权登记就是妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题，通过确权颁证从而将土地承包经营权物化，允许承包经营权转让、入股、抵押，从而推动生产要素的流动。使承包权和经营权进一步分离。农民就可以有偿退出土地承包权，土地经营权也可以同样自由流转。从而实现农民土地承包权、经营权的财产化。
　　土地确权、登证颁证是一件事关九亿农民的头等大事。建议中央和地方要加大宣传、教育力度，理论界要编写相关读物、使人们弄清楚确权登记的理论依据从而在全社会形成共识，推动这项事关三农改革的大事顺利进行。
　　2、要以国务院名义，统一出台政策，指导全国的农村集体土地确权登记发证工作
　　一是建议中央抓紧研究制定相关配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，农民对确权登记实测新增土地面积与惠政策补贴挂钩的诉求，农民宅基地流转和&小产权&房政策等。
　　二是协调好有关政策。如农村宅基地国土资源部门颁发的是使用权证。而2013年中央一号文件则提出&加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调整&，两者权属性质不一致需要统一政策口径。
　　三是要认真总结各地经验，以国务院名义出台具体指导意见。如四川成都、重庆市都相继出台了有关土地确权登记的政策，广东省出台城镇发展规划，则&允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益&。建议对实践已经证明是比较好做法和经验基础上，提出全国性的指导意见。又如关于用五年时间基本完成农村土地承包权确权登记工作，时间拉得太长，不利于集中解决问题，建议有条件的地方，可以缩短年限，提前完成。
　　3、要切实加强组织领导，解决农村土地确权登记力量和经费不足问题
　　建议中央要加强农村集体土地确权登记发证的领导工作，成立领导小组和专门办公室，负责指导和协全国的这方面工作。建议中央加大确权登记颁证财政补助额度，特别对中西部地区给予适当倾斜。
　　建议安徽省委要成立土地确权工作领导小组，统一指导全省工作。要在总结全省确权登记试点工作基础上召开一次全省工作会议。以省委、省政府名义出台指导性工作文件，争取下半年全面启动全省农村土地承包经营的确权登记工作。要加强基层农经站工作，解决人力不足问题。建议省委省政府进一步明确土地确权登记工作省、市、县财政投入比例，也可以把此项工作列入民生工程，由省财政承担大头，市、县财政配套要解决所需经费问题，以保证确权登记工作能顺利进行，任务能得到落实。
　　三、要切实抓好确权登记相关配套和后续工作
　　国土资源部门要进一步做好确权到村民组的工作，并与有关部门配合，出台集体经济组织成员资格界定的具体办法，确保所有权确权真正做到农户受益。
　　农业部门要试点已经结束的乡、镇、村，进一步做好集体产权界定和农民股份制社区性合作组织组建的试点工作，以实现农村产权制度明晰，更好地促进农村经济发展，有效地促进农民增收，保障农民的财产权利。
　　安徽省农经学会会长&陈&进
　　二0一三年七月十四日
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相邻土地使用权界址不明如何处理
作者：王淑瑾
&&发布时间： 19:32:41
&&&&（一）案情
&&&&&黄后廷与马万礼、马万顺、马晓磨、王桂华系固镇县原瓦疃乡大王村马油坊生产队毗邻居住的村民，该村组后因行政区划调整，改为固镇县湖沟镇旗王村马油坊组。马晓磨、王桂华系马万顺的儿子、儿媳，为同一家庭联产承包经营户，户主为马万顺。黄后廷的丈夫马万军与马万礼、马万顺系叔伯兄弟关系。1980年该村实行土地联产承包到户后，黄后廷、马万礼、马万顺三户各自承包的土地中均有一块地名为“路北”的相邻承包土地，黄后廷的“路北”承包地居中。位居黄后廷该块承包地的东邻开始为马万顺的哥哥马万好，后调整为马万顺，西邻为马万礼。颁发给上述三户的承包经营权证的顺序号及承包土地亩数分别为：马万顺证号为固字第号，承包土地4.8亩；黄后廷证号为固字第号，承包土地4.8亩；马万礼与其子马士锋的证号为固字第号、第号，承包土地9亩、2.4亩。1981年春，黄后廷、马万礼、马万顺三户先后在各自承包的“路北”地块土地中间偏南部建造住宅。黄后廷于1982年取得了所占用土地的宅基地使用证，该证记载宅基地东西宽15.25米，南北长5米，建筑面积76.25平方米；四至为东至马万好、西至马万礼（理）、南至沟、北至地；该证平面位置图还记载马万好搭黄后廷东山墙，使用黄后廷宅基地1.2米，马万好东山墙东丢1.45米巷道，有黄后廷1.2米土地；黄后廷山墙西丢0.6米宅基地，因马万礼与其关山用，马万礼西山墙西有黄后廷0.6米宅基地。1990年4月，黄后廷又取得了该宗土地集体土地建设用地使用证，该证记载其使用土地的东西宽、南北长度与该户宅基地使用证上记载的一致，但上述两个使用证对该户与相邻东西两户的界址，即与相邻土地的具体使用范围标注不明确，只表述了东至马万好、西至马万礼。马万礼对自己建造在承包的“路北”土地上的房屋，至今未办理宅基地使用证、集体土地建设用地使用证。马万礼于1994年翻建该处房屋时，后于1995年8月取得了由固镇县瓦疃村镇建设土地管理所颁发的村镇建设工程规划许可证，该证记载其使用土地东西宽30米，南北长7.5米，建筑面积225平方米，东邻马万军、西邻马万杰、北至空地、南至何处未标注。马万顺对自己建造在承包的“路北”地块土地上的房屋，于1990年4月取得了该宗土地集体土地建设用地使用证，该证记载其使用土地东西宽11.25米，南北长14.6米，用地面积164.25平方米，其中建筑占地76.4平方米，四至为东至马友坤、西至黄后廷、南至道路、北至空地，但马万顺至今未取得该宗土地宅基地使用证。1994年，马万顺在翻建该处房屋时，在所建房屋的东、西两侧各留下一巷道。
&&&&另查，黄后廷因其宅基地使用权、土地承包经营权与马万礼、马万顺两户多次发生纠纷，三方所在的村委会、镇政府相关部门也多次对此调解未果。黄后廷于2007年4月曾以争议的土地使用权四至不明确等为由向固镇县湖沟镇人民政府申请确权，但未得到支持。&&&&
&&&&（二）审判
&&&&固镇县人民法院经再审认为：黄后廷陈述其宅基地东西宽度为15.5米，但其持有的宅基地使用证、集体土地建设用地使用证均登记准许其使用宅基地的东西宽度为15.25米，故本院以登记准许其使用的宅基地东西宽度15.25米予以认定。由于黄后廷与马万礼、马万顺三户的住宅均建造在各自承包的“路北”地块土地范围内，每户的承包经营权证上只记载了各自承包土地的亩数、四邻名称，未具体标明该户承包土地的东西宽度，且三户均陈述该宗土地南北两头宽度不一，每户在“路北”地块的承包地又不止本案诉争的这一块土地，由此本院可以认定，黄后廷与马万礼、马万顺三户发生争议的“路北”地块承包土地各自使用的界址不明确。综上，本案属土地使用权发生争议，而非侵权纠纷。根据《土地管理法》第十六条第一款的规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”现黄后廷与其东西相邻两方因土地使用权发生争议，在多次协商不成的情况下，应由人民政府处理，该案已不属于人民法院受理民事诉讼的范围。固镇县人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、第一百八十六条第一款的规定，作出如下裁定：驳回原审原告黄后廷的起诉。
&&&&（三）评析
&&&&本案系典型的相邻三户因宅基地使用权、土地承包经营权界址不明引发的纠纷，这在以农业为主的当地较为普遍。本案经法院四次审理，在案件主要事实基本相同的情况下，为何原一、二审及再审会作出三种不同的定案结论呢？
&&&&作为再审一审的主审法官，笔者以为这主要源于不同的法官对涉及农村土地承包方面的法律、行政法规及相关司法解释的理解与适用不同造成的。结合我国农村的历史现状和目前实行的案结事了的民事审判方针，笔者认为对涉及农村土地问题只有从根本上解决纠纷，才能使当事人息诉服判。就本案而言，作为原审原告的黄后廷与作为原审被告的西邻马万礼、东邻马万顺、马晓磨、王桂华在均各自持有土地承包经营权证书的情况下，由于每户的承包经营权证上只记载了各自承包土地的亩数、四邻名称，并未具体标明各户承包土地的东西宽度和界限，且三户均陈述该宗土地的南北两头宽度不一，每户在“路北”的承包地又不止本案诉争的这一块土地，尽管黄后廷于1982年就取得了其所占用土地建房的宅基地使用证，后又取得了集体土地建设用地使用证，法院据此可以就三户争议的宅基地使用权作出判决，但由于本案诉争的宅基地使用权座落在各自承包的东西宽度和界限均不明确的土地范围之内，事实证明原一审法院就宅基地使用权纠纷先作出判决，并未能从根本上解决三户的纠纷。本案只有经过人民政府确权，才能从根本上解决三户的土地纠纷。综上，本案属各方土地使用权发生争议，而非侵权纠纷，在三户多次协商不成的情况下，应根据《土地管理法》第十六条第一款的规定，由人民政府处理，该案已不属于人民法院受理民事诉讼的范围。&
（文章来源：固镇法院网）
责任编辑：龙江&&&&&&&&正文
政策解读——农村土地确权之后
&&&&&& 土地制度改革是农村改革的核心。作为激活农村土地这一重要发展要素的基础性工作，近年来土地确权被寄予了最大关注和期望，甚至被称为&二次土改&。
&&&&& &2008年10月，中国共产党十七届三中全会发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出&健全严格规范的农村土地管理制度&，要求&搞好农村土地确权、登记、颁证工作。
&& &&& 日发布的&十二五&规划纲要提出，&搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营&，并要求&坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，落实耕地占补平衡，实行先补后占，确保耕地保有量不减少。&
&&&&&& 2011年2月，农经发2011[2]号文件《关于开展农村承包经营权登记试点工作意见》中，明确指出承包经营权登记的主要任务是&查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记薄，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记薄不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权&。
&&&& & 2013年中央一号文件，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。
&&&& & 2014年一号文件强调&抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作&，&2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作& 。
&&&&&& 备受关注的土地承包经营权确权登记颁证试点2015年将再度扩容。根据部署，湖南、湖北、江西、江苏、甘肃、宁夏、吉林、河南、贵州等9省区今年将被纳入土地确权登记颁证试点范围。
一、土地确权能否彻底落实土地权属？
二、土地确权到底能解决什么问题？
三、确权后的土地管理与权利享有如何实现？
首先了解几个重要概念
1.什么是土地确权?
&&& 土地确权是指每宗地的土地权需要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。确权的狭义含义是指在土地登记过程中的权属审核阶段对土地权属的来源、权属性质的确认。根据中国《土地管理法》的有关规定和当前土地管理实践的要求，确权也是各级人民政府的重要职责之一，包括制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，处理土地权属争议和办理土地权属的登记造册、核发证书等。土地权属确定的原则有依法原则、充分考虑历史背景的原则、土地所有权的单向流动原则。
2.确权的机关是哪里?
&确权机关是指依法有权确定土地所有权和使用权归属的行政机关。依照我国《土地管理法》第十六条的规定，确权的权利主体为乡级或县级以上人民政府，也就是说只有乡级或县级以上人民政府才具有确认所有权和使用权的权力。
&&主管是指确定土地所有权和使用权的具体承办部门。土地管理部门做为人民政府的职能部门，具体承办确权工作，对确权的意见和建议，要报同级人民政府作出决定。
3.确权的基本方法有哪些？
&集体所有土地一般为内部使用。
&重复征用或划拨，以后者为准。
&界线与面积不吻合的，以界线为准。在土地确权时，要处理好土地所有权和使用权与行政管辖权的关系、与特殊区域内部门管理权的关系、土地权属与规划区的关系。土地权属确认的基本方法是调查、申报登记、核发证书，因此，确权主要是通过权属调查和申请土地登记、核发证书实现的。
4.土地确权的依据?
&土地详查形成的土地权属协议书、认定书、人民政府下达的土地权属争议处理决定;
&城镇地籍调查资料;
&人民政府关于建设用地的批准文件;
&土地出让合同;
&土地利用现状调查资料;
&人民政府颁发的房产证明;
&新中国成立之后双方签订的土地、山林等权属或界线的协议;
&危改、安居计划的联建房合同和公证书;
&法院判决：使用土地的事实情况，是合法占有还是非法侵占，是善意的还是恶意的，是长期的还是暂时的等。
&一、土地确权能否彻底落实土地权属？
&必须清醒认识的是，当前推开的土地确权，既不是土地所有制度的变革，也不是承包关系的重新调整，只是对现有承包关系的稳定。2009年中央一号文件就明确提出，&严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为&， 这个要求在之后的政策中都得到贯彻。可见确权是对现有土地承包关系的&拨乱反正&，是对集体土地所有权和农民土地承包经营权的再明确。在此，就出现了三个矛盾：
&一是确权的主体问题。
确权是产权的厘清，这是市场体制的基础。土地确权有三个主要内容：一是所有权的确定，即集体经济组织，主要是以行政村、自然村、生产队的集体土地与国有土地产权的明晰，以及相关集体经济组织之间集体土地的界限确定；二是农民与集体土地的承包关系的明确；在某种程度上，也包含第三个内容，也就是农民对集体土地承包权的重新确认。实施确权的主体是县级政府，如果按照市场理论来说，政府与集体经济组织，甚至农民个体来说，都是平等主体，只不过是具有权威性和强制力的主体。如果说在明确集体土地所有权限和农民承包权力、承包关系上，可以充当无直接利益的公正第三方，或者说是权威主持人的话，那么在国有土地与集体土地的确权上，县级政府是县域国有土地的实际拥有人，是利益相关方，至少从理论上，存在着利已可能，或者说有利已的嫌疑。
&二是确权的时限问题。
&确权后的土地承包时限，已经由之前的&长期&修改为&长久&，但长久到底比长期长多少？以前&承包关系长期不变&，至少可以理解为比《土地承包法》规定的&三十年&要长，长久比长期是长十年、二十年，甚至五十年、一百年，很少有人说得清。这就类似借贷合同没有写还款时限，在借贷中出现此类事件，出借方是可以随时要求借款方履行还款义务的。在现有政策框架下，当然几乎不可能出现集体中止与农民承包合同的现象。但给农民的信心仍然是不确定的，因为&长久&的具体时限，取决于决策者对其的理解，作为出包人的集体与承包人的农民完全没有决定权。时限的模糊，势必影响农民的投资信心，和承包权财产属性的实现。
&三是确权实质不确权的问题。
&确权中最基本、难度最大的是承包权确权，事实上是确认土地承包关系而不是确认承包权力。当前明确土地承包权有两种形式，就是&确权确股不确地&和&确权确地&，似乎能很好地解决当前承包中的问题。但二轮土地承包初期，因为税费较重，存在农民放弃承包权没有承包土地的现象，这在欠发达地区表现得比较突出，在部分村没有承包土地的人口甚至接近或者超过一半。当时由于客观原因放弃承包权不代表他们不享有承包权，而且按照当时法律政策，承包期限是三十年，即使在三十年内无法享有承包权，但三十年后总该享受承包权。但确权显然会固化这种现象，当初没承包的可能&长久&享受不到土地承包权。况且从二轮承包之后，村内、队内人口发生了相当大的变化，人口出生死亡、迁入迁出，新增人口的土地承包权利能不能实现，退出人口土地承包权利该不该收回，显然以二轮土地承包为依据，甚至以八十年代联产承包为起点，都难以解决。在荒山荒坡荒地承包权方面，基本上是有偿承包，只有当时有远见、有资金的部分农民参与了承包，承包面积还都比较大，少则几十亩、多的成百上千亩，期限短则15、30年，长则50、70年，确权后村民享有的土地承包权的大小，差距悬殊。
&二、土地确权到底能解决什么问题
二轮土地承包到现在已经将近二十年，承包经营权没有能明确到户，证书也没有完全发放到位，这是确权工作启动的动因。《民法》、《物权法》、《土地法》，都对农民宅基地、房产权利进行了规定，到现在还需要确权，本身就是一种重复运作。确证由于各地的情况不同，难度千差万别。对于二轮土地承包不存在遗留问题的地区，可能只是重新丈量后换证，未颁证的则是重新丈量后颁证，而对遗留问题较多、新出问题也不少的地区来说，通过确权来理清土地承包关系，困难重重，或者说在现有法律政策框架下，根本无法解决，比如未承包地的农民伸张承包权，比如宅基地的一户多宅而父子多户一宅等问题。确权在某些程度上不是把复杂的问题变得更为简单，而使原来看起来简单的事真正暴露出了它的复杂性。确权颁证成本高昂，据南方某县的实际操作成本来看，确权每亩的支出约为四十元，就以全国耕地18亩亿亩底数和农村建设性用地5万平方公里计算，总体成本相当巨大，而且人力成本也相当惊人，在目前完成或者正在确权的地区，人员紧张、甚至短缺相当普遍。这其中还没有包括农民参与的成本，最保守的估计，当前也有3亿多农民在外地打工，确权颁证就要停下手头工作，千里回乡参与丈量，相信总体支出也不会小。相对投入来说，权利的实现则更加复杂。
在土地所有权上，人民公社时期&三级所有，队为基础&，农村生产资料分别属于人民公社、生产大队和生产队所有。联产承包责任制后，人民公社被乡镇代替，生产队已经消失，生产大队被行政村村委会取代。虽然职能并不相同，但最有资格代表农民行使集体土地所有权的还是村委会。但明显存在&所有权缺失&的问题，即村委会在行使集体所有权并不能真正代表村民意愿，在土地承包、流转、征用上，经常出现少数人剥夺多数人权利的问题，甚至引发了象广东乌坎那样的群体事件。随着新型城镇化的推进，大批农民向城镇外移是必然趋势，部分村庄消失也会是必然现象，将来的行政村面临着新一轮撤并，除了原来的行政村村委会决策不能代表村民意愿的&所有权主体缺失&问题，还会更多地出现因行政村撤消合并后土地集体所有权主体消失的问题。
在土地流转租赁权上，土地承包权的财产属性，其实早就已经体现。土地承包经营权的流转、租赁，至迟在二轮土地承包之后就自发出现，在十七届三中全会后形成比较集中的高潮。流转、租赁就要有租金，租金就是土地经营权的价格，有的分年计算，有的打包计算，低的一年几十、上百元，多的甚至上千元。确权使土地承包关系更加明确，显然对适度规模流转、规范租赁承包有促进作用，但因此说可以有效提高农民的财产性收入则有点夸大。租赁流转在原有的承包关系下，就可以实现，不是确了权才可以流转租赁的，而价格也显然不会因为确权而有所提高。如果说可以增加农民收入，可能来自确权丈量后增加的土地面积，据一些地区的经验，在确权丈量后耕地面积平均增加20%左右，原因是二轮承包时的低质地折算、承包后的田埂开垦和地头耕作。
土地的抵押、担保权上，相对于城镇居民，从事种养的农民几乎都是经营者，更需要资金支持。但农民由于个人财产较少，获得贷款的难度较大、额户较小。据西南财经大学中国家庭金融调查研究中心（CHFS）与中国农业银行战略规划部联合发布的 《中国农村金融发展报告2014》显示，农村有民间借款的家庭比例为43．8％，远高于全国34．7％的平均水平，但农村有正规贷款的家庭比例为14．1％，低于全国15．1％的平均水平，而农村家庭债务总额中有64．6％都来自民间借款，远远高于全国32．0％的比例，其中40％是民间有息贷款，利率约为36．6％。报告还显示，农村债务中有9．6％属于风险债务，高于全国6．5％的风险债务比例。确权后，承包土地及农民宅基地房产进行抵押贷款更为便利。但担保抵押权之所以难以实现，障碍不在于农民的土地承包权的明确与否，而在于土地产出价值。土地承包权的明确，似乎为农民贷款提供了抵押物，但贷款总量不能高于抵押物价值总额，这是任何人都明白的道理。例如：某县试点推行承包权抵押贷款，以5年经营权为担保，每亩可以贷款1500元，基本上是耕地的5年出租总收入。银行在接受抵押时要考虑回收风险，必须严控贷款额度。因此，承包权的担保、抵押对农民的资金需求有一定满足，但完全实现还需要解决很多问题。
三、确权后的土地管理与权利享有如何实现
土地权利能不能享有，前提当然是对权利的明确，但更关键是对权利的保护。土地确权后，农民会具有三权三证，农民承包土地的承包经营权、农民宅基地的使用权、宅基地上自建住房的房产权，和农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、自建住房的房产证。这三种权利和三个证件是受法律保护的。但是从城市及以往经验来看，这种保护也不是十分可靠，城市居民一般没有经营性土地，就以宅基证和房产证而言，近年来之所以频频出现出现强征强拆现象，并引发群体事件和恶性事件，显然是政府官员忽视了居民的这两权两证，法律也显然没有保护到位。土地承包权比宅基地使用权、房产权显然更为复杂，保护起来也难度更大。
一是土地所有权的实现问题。
&集体土地所有权，既存在着主体缺失困境，也面临着主体消失的问题，还存在着难以实现的问题。当然，在土地所有权上，所有人，不管是集体、还是个人，也不管中外，都是有限所有权，所有人绝对都不可以把土地出卖给它国，但拥有一定限度的处置权。确权后，承包权被进一步强化，承包土地和宅基地几乎成为农民自己的私产，土地所有方集体的权利如何体现。土地、包括宅基地，承包人、使用人有出租、流转的收益，甚至将来可有上市交易的可能，但作为所有方的集体在这一过程中，既不能参与管理，也不能从中获得收益，甚至缺乏话语权，即使是承包期限延期也是政策给定的，这是否也是另外一种形式的政府干预市场。从长期来看，忽视土地承包权、损害农民利益肯定是不对的，但忽视集体所有权、造成集体成员利益差距拉大，肯定也是不行的。
二是用地规划需要提高层次。
有的专家将农地问题归结为城乡二元制，其实也并没有看到问题的实质。虽然城乡二元阻隔，是制约我国改革发展的重要问题。但是没有看到，规划用途和管制是高于所有制的，土地开发利用在任何国家都是严格控制的，都要受规划与法律的管控。目前我国土地使用存在双重浪费，农村宅基地5亿亩，外来打工人员在家乡的宅基地上建起新房，却不去居住，浪费数量惊人。另一方面，土地城镇化的速度始终快于人口城镇化。据国土资源部副部长胡存智2012年3月披露，1990年到2000年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍； 2000年到2010年的10年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。当前我国的土地规划权力在政府，用地审批权力也在政府，各级自己给自己制定规划，自己给自己当裁判，规划执行缺乏监督和强制力，往往是领导一拍板就能更改，给随意更改规划创造了条件。规划体系也不完整，基本上是有总规，缺详规。确权只是增加了农民与政府、市场议价的权力，但不能从根本上防止土地征占乱象。我国土地规划应该上升为法，或者由人大制定，明确规划的法律本质，真正做到规划即法，才能减少土地的滥用和随意征占。
三是加强土地用途管制监督监控。
&确权给了农民较大的自主权和财产权益，给土地流转提供了良好的条件，会有力释放农村改革红利，推动农业发展、农村繁荣、农民富裕。但可能伴随更多的企业囤地、转变用途等不正常现象，出现更多的类似小产权房的管理难题，必须从源头、从开始就扎紧红线，强化用途管制。当前，技术手段已经能够做到适时监控，必须加大监督执法力度，发现问题必须及时纠正，才能使土地使用真正进入理性轨道。
农村土地确权法规政策问答
&&&&& 近年来，党和国家高度重视农村土地确权工作，先后出台了多个政策文件，对加快农村土地确权登记颁证工作作出部署。农村土地确权，关系着我国现代农业的发展，也关系着亿万农民的切身利益。近年来，各地在农村土地确权登记颁证上也出台了一些政策措施，积极推进确权登记工作。&&尽管如此，仍然有很多农民朋友对于土地确权登记颁证的政策法规不甚了解，产生了很多疑惑。为此，我们为大家梳理《农村土地确权法规政策问答
》，供广大农民朋友们参考。
一问：农村土地承包经营权确权登记颁证的法律法规和政策依据有哪些？
&&&&& 答：法律法规依据有：《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》等。
&&&& 文件政策依据有：日党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》；2009年《中共中央、国务院关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》；2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》；2012年《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》；2013年《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》；2014年《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》；2011年农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》。
二问：什么是农村土地承包经营权确权登记颁证?
&&& 答：农村土地承包经营权确权登记颁证，是指对家庭承包土地确权登记颁证和其他承包方式承包的土地确权登记颁证。
&&& 家庭承包土地的确权登记颁证，是依据《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定，由县（市、区）农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由县级以上地方人民政府确权颁发土地承包经营权证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。这是此次家庭土地承包经营权确权登记颁证工作的重点。
&&& 其他承包方式承包的土地确权登记颁证，是指根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，对家庭承包以外的其他承包经营土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，经县（市、区）农村土地承包管理部门审核，由县级人民政府颁发土地承包经营权证书予以确认土地承包的权益。
三问：为什么要进行承包地确权登记颁证？
&&&& 答：农村土地承包经营权确权登记颁证是中央关于&三农&工作的重大部署，是依法维护农民的土地承包经营权的重要举措，是推动土地规范流转，促进土地适度规模经营，发展现代农业的客观需要，是加快城乡发展一体化、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、形成新型工农、城乡关系的基础性工程，是深化农村产权制度改革、征地制度改革，增加农民财产性收入的有效途径。
&&& 做好农村土地承包经营权确权登记工作，有利于建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，为健全农村市场经济体制提供强有力的物权保障；有利于强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障；有利于明确土地承包经营权归属，为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。
四问：承包地确权登记颁证工作的目标任务是什么？
&&&& 答：根据2011年农业部等6部门发布的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，农村土地承包经营权确权工作的主要任务是：严格执行农村土地承包法律政策，在农村集体土地所有权登记发证的基础上，进一步完善耕地和&四荒地&等农村土地承包确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
五问：我区农村土地承包经营权确权开展情况？
&&&& 答：今年我区被农业部列入全国9个农村土地承包经营权确权登记颁证&整省推进&试点省之一。2015年，全区计划完成确权面积800万亩以上，累计达到1800万亩以上，占应确权总面积的90%以上，力争在全国率先基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。
&&& 按照分类指导的原则要求，耕地面积在50万亩以下的兴庆区、西夏区、金凤区、灵武市、大武口区、惠农区、利通区、永宁县、泾源县和平罗县，要在今年6月前基本完成确权登记颁证任务；耕地面积在50~100万亩的贺兰县、青铜峡市、红寺堡区、沙坡头区、中宁县、隆德县，要在今年9月前基本完成确权登记颁证任务；耕地面积在100万亩以上的盐池县、同心县、海原县、原州区、西吉县、彭阳县，要在今年底前基本完成确权登记颁证任务。
六问：集体土地所有权发证到村还是到组？
&&&&& 答：对这个地方反映强烈的问题，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔号）文件中，没有作出&一刀切&规定，而是遵循了&是谁的就发给谁&的原则。
&&&&& 权威机构的负责人解释，集体土地确权登记发证，是对土地权利归属的确认而不是调整。任何&一刀切&规定集体土地所有权确权发证到村或到组的做法，都是与法律政策不相符的。考虑到历史原因、村民小组机构不健全等现实情况，上述《意见》规定以中央1号文件&把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织&为原则要求，同时允许对于属于村民小组集体所有的土地，而村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书，给地方留了空间。
&&&& 对于&撤村建居&后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。
七问：宅基地使用权主体如何确定？
&&&&& 答：非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。
&&&&&& 已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记&该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人&。
&&& 非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记&该权利人为非本农民集体成员&
&&& 对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。
八问：宅基地&超占面积&的如何处理？
&&&&& 答： 1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记。
&&&&& 1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记。
&&& 1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。
&九问：&小产权房&能不能登记发证？
&&&&& 答：对于借户籍管理制度改革等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或&不产权房&等违法用地，不得登记发证。
&&&& 但是对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。
&&&& 而针对大家普遍关注的 &撤村建居&把握&三个环节& ，一是如果集体土地全部依法征收为国有的，其农民集体成员全部转为城镇居民；二是集体土地转为国有土地，只能通过征收这一合法渠道；三是集体土地所有权只能确权登记给农民集体，不能给城镇居民委员会。
&&&&&& 总之，确权是土地制度改革的序幕，不可能解决涉及土地的所有问题，但作为基础性、起始性工程，必须要跟紧配套措施，各项改革要有序启动，否则，单单确权，不仅收不到预定效果，还可能使农村改革局面更加复杂艰难。
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