我国中长期促进经济发展的财政政策研究
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我国中长期促进经济发展的财政政策研究
我国中长期促进经济发展的财政政策研究
　　内容提要
　　&&& 财政政策是国家宏观调控的必要手段，也是促进经济发展的重要工具。本文从理论和实践的结合上，就我国中长期促进经济发展的财政政策的若干问题进行了较为深入的研究。
　　&&& 本文第一部分侧重从理论角度，在界定经济发展内涵的基础上，深入探讨了财政政策与政府调控经济的关系，论述了我国财政政策在促进经济发展中的功能和作用。
　　&&& 第二部分主要从现实出发，揭示了当前我国经济发展面临的主要矛盾，这主要包括：国内有效需求不足的矛盾仍将制约着我国的经济发展；结构失衡的矛盾相当严重；经济发展面临日益增大的就业压力；国有经济的整体竞争力不强。
　　&&& 第三部分探讨和提出了今后一个时期运用财政政策支持经济发展的思路和建议，具体围绕财政赤字和债务政策取向、财政支出结构调整的政策取向、税制改革和税收政策取向及就业和社会保障政策取向等问题提出看法。
　　经济发展是一国政府宏观调控的基本目标，是推进结构转换、全面建设小康社会、实现现代化发展战略的根本途径，同时也是壮大国家财政实力、做大财政蛋糕的关键所在。因此，作为政府宏观调控重要手段的财政政策，在任何时候都要把支持和促进经济发展作为“重中之重”。本文主要是在一般理论和现实分析的基础上，侧重就今后中长期如何运用财政政策支持经济发展，提出若干看法和建议。
　　一、财政政策与经济发展的理论分析
　　（一）正确界定经济发展的内涵
　　关于经济发展的概念内涵，学术界有不同的理解。根据现代发展经济学理论，经济发展是指在经济增长的过程中，经济结构的优化演进，体制转换中的制度创新，以及经济条件、社会条件的改善。显然，经济增长不能等同于经济发展。
　　美国经济学家S?库兹涅茨运用不同国家的历史数据对经济增长进行了较早的、长期的研究，他将经济增长定义为：一个国家的经济增长是指给居民提供种种日益繁多的经济产品的能力长期上升，这种不断增长的能力是建立在先进技术基础上的。因此，通俗地说：经济增长意味着生产能力的扩大，是通过技术进步相应调整而实现的，是一国产出水平、社会物质装备及生活水平提高的源泉。但经济发展内容广泛，它包括经济增长，要求产出的增加，同时包括经济质量的提高、经济结构调整以及制度创新等。许多国家的经验证明，经济增长并不一定带来经济发展，甚至在经济增长速度很高的情况下，许多国家并没有取得社会经济的普遍进步，反而出现了“没有发展的经济增长”现象。因此，增长不等于发展，人均产值或收入的增长并不一定意味着发展，经济高速增长也不一定意味着发展，发展不是一个短期或轻易能够实现的目标。在这一点上是否认识清楚，对我国制定经济发展目标和宏观经济政策取向，具有重要意义。
　　（二）在当今世界范围内，财政政策日益成为政府调控经济的重要工具
　　&&& 在现代社会，财政从来就是政府的财政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务的。所以，财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一定条件下国家财政要干些什么，取决于这一时期政府职能的定位，或者说政府的作用。中外理论界经常争论的所谓“政府干预经济”与“政府不干预经济”、“最高纲领派政府”与“最低纲领派政府”以及“市场失灵”与“政府失灵”等问题，讨论的就是政府职能定位，实质上它们无不通过政府财政收支参数及其财政政策来反映。
　　&&& 西方工业国经济发展历史表明，随着市场经济的发展，政府职能作用不断扩大，同时，财政分配范围也不断拓展，财政政策在政府宏观调控中的地位愈加重要。在早期资本主义阶段，自由放任理论占其主导地位，经济运行完全或主要由市场这只“看不见的手”来调节，政府财政政策作用十分有限，它主要是维持国家机器的运转及兴建一些公共工程。资本主义进入垄断阶段后，传统的自由放任理论或市场自动均衡学说遇到了严峻挑战，严重的经济危机现实迫使资本主义国家政府寻找新的“药方”。正是在这一背景下，自20世纪三十年代以来，西方国家政府普遍接受了凯恩斯主义的主张，运用扩张性的财政政策作为政府干预经济的手段，改变了过去长期以来单纯的消费财政的狭小领域，将财政作为反经济周期的一个重要政策工具。这在一定程度上缓解了资本主义社会的经济矛盾，促进了生产力的发展。著名的美国罗斯福“新政”就是本世纪三十年代初运用财政手段启动经济的成功范例，其主要内容是兴办社会公共工程，增加社会需求，改善就业状况。这说明自本世纪30年代开始，西方国家政府通过财政政策来干预经济生活的力度显著增强，并取得明显成效。
　　二战后西方国家的政府调控经济职能和财政职能进一步扩大，据世界银行的专题研究，这主要是来自三个方面的原因：一是必须给那些遭受临时收入损失或其他损失的人提供福利收益；二是实行适当的公私混合经济，这种经济往往意味着要将许多战略性产业国有化；三是必须协调宏观经济政策，其原因是市场自身并不会带来与个人目标一致的稳定的宏观经济结果。于是国家承担了新的职能并将原有的职能加以扩展。从实际看，西方工业国在过去长时期的经济发展中，特别是近一个世纪以来，政府调控范围和财政职能大大拓宽，由此导致财政收支规模呈现出不断增长的趋势。据世界银行1997年专题研究报告提供的资料，在过去的一个世纪中，各国政府财政规模大幅度扩大，工业国尤其明显，如OECD国家政府总支出占GDP的百分比，1870年约为8％，1913年为10％，1937年为20％左右，1960年为18％，1980年为43％，到1995年已上升为48％。另外，从西方工业国的财政支出结构看，并不是纯粹的消费财政，经济建设投资占有相当的比重。以1986年为例，西方发达国家经济建设支出占财政支出的比重平均10％，其中美国为17％，英国为15％，法国为12％，加拿大为25％。进入90年代，一些西方国家的财政投资比重进一步提高。这标志着在现代经济条件下，西方政府及其财政干预经济的力度显著增强。总之，现代西方财政理论和财政调控日趋完善，它已否定了传统的“健全财政”、“消费财政”的理财方针，在强化政府作用的同时，强调财政在资源配置、收入分配和经济稳定这三个方面的基本职能。现在西方发达市场经济国家的实践，正是遵循建立在上述财政职能基础上的现代政府理财方针运作，以期达到实现政府调控经济的目标。
　　&&& 发展中国家在20世纪后半叶，其政府职能和财政职能亦迅速扩大。世界银行1997年发展报告分析了这方面的原因，指出它最初是来自于殖民主义崩溃之后的国家和民族建设，另外比这些因素更重要的，是在过去50年间关于政府作用的观念发生了变化。从殖民主义统治时期独立出来的亚洲、中东和北非的大多数发展中国家，对于国家主导型经济发展怀有强烈的信心，政府可以将资源和人民动员起来以实现快速的增长，并消除社会不公。因此，许多拉丁美洲、中东和非洲国家采用了国家主导的、进口替代型工业化的战后发展模式。正是在这种背景下，战后许多发展中国家的财政能力及其政府调控能力都有显著增强。资料表明，所有发展中国家中央政府总支出占GDP的百分点，1960－1964年约为17％，1970－1974年为20％，1980－1984年为28％，1990－1994年为27％。其中东亚和太平洋地区发展中国家的这一比重同期大约分别为16％、18％、26％、27％；南亚地区发展中国家（包括有关地区）分别为17％、15％、25％、30％。特别需注意的是发展中国家伴随着财政总规模的扩大，财政分配结构发生了较大变化，一个明显特征是有相当部分的财政资金用于经济建设，而且经济建设支出比重大大高于西方发达国家。这是发展中国家强化财政干预经济的一个显著标志，也是一些发展中国家实行政府主导型经济发展战略的必然结果。
　　&&& 通过以上分析，可以得出一个基本结论，即不论是工业化国家，还是发展中国家，从长期历史进程分析，财政宏观调控职能不断扩大，现代经济条件下的财政决不是吃饭财政，它具有显著的支持和调控经济的特征，而且发展中国家由于采纳了政府主导型经济模式，其财政的经济性特征更为明显。因此，从当今世界范围观察，随着现代市场经济的建立和发展，财政政策日益成为政府宏观经济调控的一个重要手段。这对于正确界定我国市场经济条件下财政政策调控的基本职能作用是有启发的。
　　&&& （三）我国财政政策在促进经济发展中的功能和作用
　　&&& 中国属于发展中国家，而且正处于体制转轨时期，政府面临着推进市场化、工业化的艰巨任务。政府的职能和任务就是财政的职能和任务，“政府应做的，就是财政要干的”，因此，未来中长期财政政策调控的目标就是依据国家宏观经济政策和远景发展纲要，正确处理财政分配关系，为政府实施有效的宏观经济调控提供财力保障和政策支持。从理论上分析，我国经济发展中财政政策调控的功能和作用可作如下界定：
　　1、优化资源配置，实现宏观调控目标。
　　对一个发展中国家来说，宏观调控首要的目标是保持尽可能快的经济增长，与此同时，实现经济结构的转换和升级。为此，如何把有限的资源进行最优的配置，就成为问题的关键。资源配置有两个基本手段：一是市场机制配置，二是政府财政配置。在社会主义市场经济条件下，政府财政是一个十分重要的资源配置机制，而不仅仅是跟在市场调节后面的“拾遗补缺”。对于社会共同需要的公共产品诸如国防、外交、文化、教育、卫生以及公共工程建设项目等，完全或主要由政府财政来提供，这也是财政最基本的职责所在。但在我国，财政配置资源的任务决不仅仅限于此。对我国整体产业布局的形成、宏观产业结构的调节、国家主导产业及其支柱产业的选择等，仅靠市场机制是不行的，需要依靠政府的力量，特别是通过政府财政的税收、投资、补贴、贴息等财政手段加以扶持。也就是说，在市场经济条件下，国家财政客观上具有经济建设职能，需要参与经济领域的调控，这是未来我国政府财政配置资源的一个重要政策取向，也是提高宏观经济效益、加速我国现代化建设进程的一个必要条件。
　　2、调节收入分配，处理好公平与效率的关系。
　　收入公平分配是一个重大的社会问题，也是一个世界性的难题。一般地讲，当经济发展水平达到一定程度之后，社会公平和经济效率就变成一种反向关系，即分配不公平会妨碍经济效率的提高。在当前我国的市场化改革中，分配不公主要有三种表现形式，一是收入差距过大；二是平均主义；三是缺乏有效的社会保障。这些问题不解决，经济运行就缺乏一个良好的社会环境，也大大降低了经济效率。特别应看到，在我国今后市场经济的发展中，随着收入差距的进一步扩大，以及养老人口增多和失业压力的加大，收入公平分配问题将会更加突出。如何建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会是政府收入分配制度调节面临的一项紧迫任务。财政是国家的一种集中性分配，在收入公平分配方面扮演着重要角色。它通过对高收入者的税收调节、对低收入者的生活补助以及其它较为完善的社会保障制度，可以从宏观上调节国民收入分配格局，缓解社会分配不公的矛盾，从而促进社会分配的相对公平，为经济社会的长期协调发展创造条件。
　　3、调节社会供需矛盾，实现社会经济的稳定。
　　美国财政学家穆斯格雷夫认为，在市场经济中，充分就业和物价稳定不能自动出现，而需要财政政策的指导。没有财政政策的指导，经济往往易于大幅度波动，或为长期的持续的失业与通货膨胀所苦。这就表明，财政在实现社会经济的稳定方面，即促进充分就业、物价稳定、抑制经济波动等方面，具有重要作用。那么，财政政策调控如何发挥这一“稳定”功能呢？关键是调节社会供需矛盾，促进社会供需平衡。社会供需平衡是宏观经济运行的一个重大比例关系，如果社会总供求保持了平衡，物价水平总是基本稳定的，经济增长率也是适度的，而充分就业也是不难实现的。所以，运用财政手段促进社会经济的稳定，首要的是调节总需求与总供给的平衡。通过财政来调节总供给和总需求的平衡，就是通过有目的有计划的集中性的财政收支分配，来矫正无数微观经济主体的分散的收支活动所形成的不利结果，或者说是一种着眼于宏观经济的收支活动来调节无数着眼于微观经济的收支活动。为此，就要求摆脱单纯财政观点，不是就财政平衡来搞平衡，而应着眼于全社会的总量平衡。当总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收或二者同时并举，通过减少政府需求和减少非政府部门需求来压缩总需求。一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以增加支出和减少税收或二者同时并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支不平衡是可能的而且是允许的。针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收，被西方学者称为“相机抉择”的财政政策。应该说这是现代经济条件下政府理财和实施财政宏观调控的一个重要政策思想，对我们是有启发的。以上分析表明，社会总供给与社会总需求的平衡是促进社会经济稳定的一个前提条件，而财政政策是维持社会供需总量平衡的重要手段。
　　二、当前我国经济发展面临的主要矛盾
　　正确认识当前我国经济发展面临的矛盾和问题，这是确立未来财政政策取向的重要前提。对此，我们作出如下分析和判断：
　　（一）国内有效需求不足的矛盾仍将制约着我国的经济发展
　　关于当前宏观经济形势的走势存在着较大的争议，争论的焦点在于内需不足的矛盾是否仍然存在，当前或未来经济发展是否会出现过热的趋势。我们认为有效需求不足至少在未来一个时期仍是我们面临的主要矛盾，当前出现的经济过热迹象只是在某些产业或某些地区局部出现的，而从总体上看，政府投资的拉动作用依然较强，民间投资并没有真正跟上，而且消费需求的增长速度也较慢，有效需求的增长机制并没有形成，经济还没有进入一种良性循环的态势。所谓经济的良性循环应该是不过分依赖政府的投资就能实现社会总需求和社会总供给的基本平衡，从而达到促进经济增长的目的。而我们现在所面对的现实是：&&&
　　1、投资需求快速增长的同时消费需求没有同步增长。
　　2000－2002年，我国全社会固定资产投资增长分别为10.3%、13%和16.1%，而同期社会消费品零售额分别只增长了9.7%、10.1%和8.8%，增长差距逐渐扩大（见图表1）。2003年上半年全社会固定资产投资增长高达31.3%，高于社会消费品零售额的增长幅度23.1个百分点。与世界其它国家相比，我国的消费率也长期处于偏低状态。1990－2002年期间我国平均消费率不足60%，而上世纪世界平均消费率约在80%左右。
　　图表1：投资与消费的变化趋势
　　资料来源：中国统计年鉴2002年
　　投资需求作为一种“既为当期需求又为下期供给”的中间需求，其投资所形成的新生产能力如果是无市场需求的供给，那么较高的投资只能拉动短期的增长速度。也就是说投资如果不能与扩大最终消费相结合，就不能实现经济的良性循环。而消费作为最终需求，对经济增长的拉动作用更为直接和相对稳定，更能真实地反映经济发展的态势。当前虽然投资需求快速增长，但消费与投资的增长幅度之间差距越来越大，使国内有效需求的不足最明显地反映在消费需求的相对不足。所以消费率偏低、消费与投资之间不能达到协调发展，也是国内有效需求不足的一个重要原因。
　　2、政府投资快速增长而民间投资自主增长的机制尚未形成。
　　实行积极财政政策以来，投资对经济增长的带动作用是明显的，与此同时，连续多年的积极财政政策对民间投资的带动作用正越来越明显地表现出来，2002年集体和个体经济的投资增长率已接近15%，但民间投资的自主增长机制尚未有效形成，制约民间投资增长的内外部环境还依然存在。我们认为制约民间投资增长最主要的因素是体制和制度的束缚，如果不从根本上打破垄断、引入有效的竞争机制，建立一个包括发达的信用体系、有序的市场秩序在内的市场环境，民间投资的实质性增长就难以实现。所以说民间投资的较快增长仍需要较长一段时间，这是有效需求不足仍将在“十五”后期存在的一个理由。
　　综上分析，国内有效需求不足是制约经济发展的直接表现，而有效需求不足的原因在于中国长期以来经济高速发展过程中积累起来的经济结构失衡。
　　（二）结构失衡的矛盾相当严重
　　经济结构优化是经济增长的重要条件，又是经济进一步发展的动力。现代经济的发展史表明，经济社会的发展就是经济结构的不断调整、优化的过程，而当前中国的经济结构调整已是大势所趋，这是因为经济发展中存在的结构失衡已成为我国下一步经济发展的掣肘。中国经济结构失衡突出表现在：
　　1、产业结构失衡。
　　从我国三大产业结构看，当前的突出问题是第三产业发展滞后。据世界银行1996年《世界发展报告》公布的数据，一、二、三产业产值占国内生产总值的比重大体是：低收入国家平均为28%、34%、36%，中等收入国家平均为10%、36%、52%，而高收入国家的英国为2%、32%、66%，法国为2%、28%、70%。中国2002年三次产业的产值比重分别为15.1%、51.1%、33.5%，即我国第三产业所占的比重仍然低于低收入国家的水平。这说明我国工业品较快增长的同时并没有有效地带动需求的增长，其结果是当前工业品的相对过剩和生产能力的严重闲置，这将加剧全社会供大于求的矛盾。第三产业的发展滞后不仅影响了整体经济增长，而且也限制了就业市场的进一步扩大。
　　另一方面，我国传统产业技术升级与改造的压力较大。改革开放以来，中国经济的增长主要靠粗放型的传统产业来推动。国内发展的现状和国际经验表明，传统产业发展到一定阶段后，它已难以成为经济持续增长的主力。尽管我国在促进高新技术发展方面已做出了较大的努力，但传统产业技术升级与改造的压力依然较大。目前我国传统产业技术含量低，低水平生产能力严重过剩，据统计，我国主要工业品中，80%以上的产品生产能力利用不足或严重不足，而高水平、技术含量高的产品生产能力却严重短缺。如作为钢铁大国每年却需要大量进口国内不能生产而市场又急需的高附加值的钢材品种。此外，传统产业生产的专业化、协作化程度不高，无论是上游产业还是下游产业，大多数企业都各自追求低水平的自我配套、自我延伸和自我循环，无法形成推进产业结构升级的优势产业群。再一点，我国大多数企业规模小、资金和技术投入分散，在生产、市场、研究与开发方面难以形成规模经济。再就是传统企业资源利用率低，有关资料表明，我国能源综合利用率仅为32%，比国外先进水平低10多个百分点，每万元国民生产总值能耗比发达国家高4倍多。
　　我国产业结构失衡还表现在地区间产业结构趋同。多年来受计划体制的影响，跨区域的产业协作、地区间的横向联合较少，不同地区间不顾各自的实际情况，各自为政、盲目攀比、相互封锁，盲目上项目。汽车、钢铁、电子工业等重点行业被大约80%的省份确定为其省内的主导产业，这直接导致了地区间产业趋同化严重。这对未来的产业结构调整制造了极大的障碍。
　　2、地区发展差距趋于扩大。
　　地区差距普遍存在于世界各国，在发展中大国尤为突出。从我国的情况看，改革开放以来，虽然各地区经济增长水平都有较大的提高，但是从横向比较看，地区发展差距仍呈扩大的趋势。通过对地区人均GDP的相对差异系数的测算表明，1978－2002年全国各省（自治区、直辖市）相对差异系数曲线走势分为两个阶段，即：1978—1990年各省相对差异系数呈下降趋势，1990—2002年各省相对差异系数则呈逐渐上升趋势。考虑到地域划分单元的特殊性(由于三大直辖市的城市化程度高且其在经济总量中的占比相对较大)，我们又测算了除去三个直辖市后的相对差异系数，结果表明：除了1978—1982年出现过短暂的缩小外，其余年份地区差异系数的发展趋势基本上是逐年扩大的。从一定程度上说，这更符合人们对我国地区差距的主观感受。
　　图表2:1978年-2002年全国各省(自治区、直辖市)相对差异系数
　　&& 资料来源：根据中国统计年鉴的数据整理
　　图表3:1978年－2002年全国各省相对差异系数(不包括京、沪、津)
　　资料来源：根据中国统计年鉴的数据整理
　　中国的地区发展差距具有多种表现形式，它不仅表现于东、中、西部三大地带间，而且还表现于南北地区间、省际间、县际间。受资源枯竭、结构调整和技术升级的影响，９０年代以来地区差距又有了新的特点，突出表现在东北老工业基地与发达地区的差距也越来越大。地区差距过大将会带来严重的后果，它不仅影响一国的整体经济增长，而且还有可能影响一国的宏观经济稳定。
　　3、城乡结构失衡更为突出。
　　由于我国的国情制约和国家长期以来推行的 “城市偏向”发展战略，当前，我国城乡发展严重失衡。
　　城乡居民收入差距趋于扩大。城乡居民收入逐渐拉大始自于1985年，到2002年城市居民家庭人均收入是农村的3.1倍。但世界银行估计我国城乡居民人均可支配收入相对差距大约在4倍以上，远远大于其他国家工业化过程中的差距。
　　受城乡收入差距等因素的影响，我国城乡间的消费水平差距也很大，1978年城乡消费水平为2.9：1，到2002年已扩大为3.5：1。另据统计，农村居民消费额占社会消费总额的比例持续下降，从“六五”期间的64%下降到“九五”期间47.8%。2001年农村人口为城镇人口的1.65倍，而农村居民人均消费则只相当于城镇居民的32.8%。从消费结构看，我国城镇居民消费的恩格尔系数已从1990年的54.2%下降至2002年的37.7%，而农村地区1990年为58.8%，2002年仍高达46.2%。与此同时，基尼系数也呈快速增长的态势，从1980年的0.33攀升至2001年的0.4，这表明收入分配的不均等程度呈上升趋势。
　　此外，城乡居民在就业、教育、社会保障等诸多方面都存在较大的差别。从受教育水平看，据中国社会科学院经济研究所赵人伟等人的调查，在其它条件相同的情况下，城镇居民比农村居民平均多接受4.5年教育。从社会保障看，城市居民有包括退休、养老、失业在内的相对较为完善的社会保障体系，而农民除了享有承包集体土地权利外再无其它任何社会保障措施，虽然近年来在一些发达地区的农村开始着手建立一些农村社会保障措施，但涵盖范围非常小。据统计，目前我国参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6%。而从医疗卫生水平看，农村的合作医疗制度仅占15%，而且农村的医疗条件及各项服务设施比城市也要差得多。
　　(三)经济发展面临日益增大的就业压力
　　当前我国已经进入劳动力增长高峰，农村富余劳动力转移加快，与此同时，国有企业改革的深化和经济结构的调整造成下岗失业人员居高不下，就业已成为影响经济持续增长和社会稳定的重大问题。
　　1、我国劳动力供需矛盾尖锐，就业总量压力增大。
　　2001年底就业人口7.3亿，城镇登记失业率上到3.6％。2002年这一比率已上升到4.5％，比上年高出近一个百分点。2001年登记失业人数与国企下岗职工1400万人，加上非国有企业下岗职工600万人，全国有2000万左右的下岗和失业人员。今后随着国有企业和事业单位的改革继续推进，还将向社会释放1／3以上的冗员。
　　由于中国的人口基数较大，而“十五”期间又是劳动适龄人口增长高峰期，今后每年还将会有1000万新增劳动力。特别要看到，我国农村剩余劳动力转移面临巨大压力。现在我国农村劳动力大约4.7亿人，若按每个劳动力耕种10亩地计算,农业共计需要劳动力1.9亿人,再加上在乡镇企业就业的劳动力1.3亿人,可以说还有1.5亿农村劳动力需要转移，而目前农村劳动力的转移规模大概为每年1000万人左右。
　　此外，加入WTO对中国的就业数量与结构都将产生深远的影响，总体来说，应该是挑战大于机遇。劳动密集型产业、服务业就业总量将增加，而垄断性行业、农业的就业将大大减少。
　　通过上述粗略测算，我国每年大约有2000－3000万的就业需求，而依据目前的生产力水平，如果按7－8%的增长速度计算，每年可能提供的非农就业岗位约在800－1000万之间，由此决定就业的供需矛盾缺口非常大。
　　2、我国劳动力整体素质较低，就业市场还存在着诸多结构性矛盾。
　　从地区看，大量高素质人才存在“孔雀东南飞”的现象，他们大都向沿海地区和大中城市集中，这直接导致落后地区的人才较为短缺。此外，在城镇劳动力中，还存在着较严重的结构性失业，中年职工劳动力知识老化，技能单一，再就业适应能力弱。由此看来，我国在未来较长一段时间内，劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾将十分突出。
　　（四）国有经济的整体竞争力不强
　　多年来，国有企业一直是我国国民经济发展的支柱，国有企业改革也是整个经济体制改革的中心环节。随着国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）的成立，国有企业的体制转换和结构调整进入了一个新的改革阶段。国资委的成立虽然明确了国有资产的所有权，确定了国资委享有国有资产的收益权、重大事项决策权和选择管理者的权力等，初步建立了国有资产的监管、运营体系，但是制约国有企业发展的一些深层次的矛盾和问题依然存在。国有经济的战略性重组与结构调整还尚等时日，有关专家预测，国有经济的战略性调整和国有企业体制转轨时期可能是15－20年。
　　当前国有企业面临的主要问题包括：第一，国有企业的布局问题。当前国有企业数量众多、国有经济的战线过长、过散的情况仍没有从根本上得到解决。据统计，到2001年底，国有企业户数为17.4万户，而资产规模为16.6亿元，平均每户资产规模不足1亿元。另据不完全统计，在608个工业小类行业中，国有企业涉足的行业600个左右，基本涵盖了所有工业类型。国有资产的广泛分布，表面上看加强了国有经济的地位，但它削弱了国有企业的竞争力，限制了国有经济优势的发挥。第二，国有企业资产不实、债务负担严重、效益低下。多年来受多种原因的影响，国有企业的损失较大、不良资产比重也非常高，到目前为止，很多企业的损失和挂账仍反映在账面上，造成国有企业资产不实。近年来，不良资产权益比重仍呈上升趋势，2001年达到31.2％(见图表4)。在国有企业资产总量不实的情况下，债务负担仍然比较严重。1999年国家为了减轻企业债务负担，曾确定将580户企业的4050亿元债务转成股权，但国有企业的资产负债率仍然较高，1999年以来一直保持在65％左右。第三，国有企业的法人治理结构方面仍存在较多的问题。从企业的产权制度建设看，尽管在政企分开、公司制改造、法人治理结构等方面取得了一定的进展，但是在产权关系上，仍存在国有独资公司偏多，即使是多元化投资主体，国有股比重偏高的问题也比较突出，这样不可避免地出现出资人不到位、内部人控制问题，所有者权益受到不同程度的侵蚀。此外，国有企业还存在经营机制不活、技术创新能力不强、社会负担沉重、富余人员过多、生产经营艰难等诸多问题。
　　资料来源：中国财政统计年鉴2002
　　所有这些矛盾和问题既有体制上的原因，也有国有企业自身的原因，但归根结底，这些矛盾和问题在未来仍将影响我国的整体经济发展。
　　综上所述，当前经济社会协调发展的矛盾越来越突出，已成为今后一个时期可能引发对中国经济形成冲击的潜在因素。但是我们也应正确看待所面临的矛盾，在WTO的全面推动下，通过一系列的制度建设和政策支持，加强产业结构、城乡结构调整的力度，会不断提高中国经济内生性的增长能力，这必将带来中国经济的一个新的增长期。
　　三、我国今后一个时期运用财政政策
　　支持经济发展的思路和建议
　　&&& 目前中国正处于新的转型期，这种转型期最突出的表现就是我国经济发展面临着结构调整和体制的根本转型两大任务。为此，针对当前经济发展中的现实矛盾，遵循中央提出的全面、协调、可持续的发展观，这里侧重就今后一个时期促进经济发展的财政政策取向提出若干建议。
　　&&& （一）财政赤字和债务政策取向
　　&&& 在现代市场经济条件下，推动经济发展，优化资源配置，仅靠市场的力量已远远不够，适度的赤字和债务政策仍是政府调节经济运行、促进经济发展的必要手段。
　　1、以财政赤字和债务政策为主要内容的积极财政政策不应选择淡出，而应根据经济运行环境的变化及时转型。
　　首先，从国内宏观经济环境看，还不具备积极财政政策完全退出的条件。我国经济进入一个较长时间内需求不足、就业压力较大的特殊发展时期，扩大内需仍需财政的积极支持。从个人消费需求看，居民住房、医疗、养老保险、教育支出等预期很高，而企业效益不佳、市场竞争激烈，企业亏损面扩大，下岗人员增多，农民收入增幅近几年呈下降态势，启动居民个人消费存在较大难度，在一定程度上还仰仗政府财政通过转移支付增加居民个人有关的消费支出。从社会公共消费看，基础设施、科教文卫、社会保障等支出虽然近几年有了较大幅度的增长，但仍滞后于国家经济发展。因此，扩大政府财政对公共产品消费的供应仍是今后较长时期扩张消费需求的重点。从投资需求看，2003年上半年，全社会固定资产投资增长31.1%，而财政基本建设支出仅增长12.7%，说明社会投资需求增长明显加速，但是在全社会固定资产投资中，国有经济投资增长32.8%，集体投资增长37.8%，个体投资仅增长14.1%，说明国有投资仍是带动全社会投资增长的重要力量。可见，扩大全社会的投资和消费需求，很大程度上仍然依靠扩大政府的财政支出规模。其次，全面建设小康社会，推动各项改革深化，实施重大经济发展战略，均需政府财政的鼎力支持。可以说，现阶段，完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和西部大开发战略，振兴东北工业基地，改善农村生产生活条件，扩大就业与再就业，完善社会保障制度和保证国家安全等，都需要进一步加大财政的支持力度。况且前几年在建国债投资项目要竣工仍需增加一定的投入。因此，保持适度的财政赤字和债务规模与结构性减税、以及调整国债的使用方向结合起来，是比较现实可行的选择。
　　2、赤字和债务规模需要适当缩小，不宜过大。
　　国内外的经济理论和实践表明，扩张性的财政政策不能长期过度使用，财政赤字和债务规模需控制在一个合理的规模内，否则会影响财政的可持续性和国民经济的长期稳定发展。1998年以来我国积极财政政策的实施，虽然客观上起到了促进经济增长、调整经济结构等方面的作用，但长时期国债投资规模过大，不利于市场资源配置基础性作用的发挥，不仅国债投资中产生了一定的低效投资和盲目投资问题，而且在一定程度上形成了对其他社会主体投资的排挤；同时，累积的财政风险也在不断加大。2002年财政赤字率为3.03%，债务率为18.2%，这对未来财政的发展均构成一定的压力。我国是一个发展中国家，目前正处于经济转型时期，要实现城乡协调发展和经济社会协调发展以及人与自然的可持续发展，作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策，必须兼顾当前和长远的利益，把握和控制财政赤字和债务的规模，使之与国家财政和宏观经济的承受能力相适应。从近期看，由于连续6年增发国债，已使我国财政承担的偿债负担迅速增加，要降低国家财政的风险，理应选择稳定或适度缩减财政赤字和债务发行规模。从中长期来看，可以按国际经验数据和我国的基本国情，将财政赤字占GDP的比重控制在不超过3%、国债依存度不超过30%、债务余额占GDP的比重不超过30%为宜。
　　&&& 3、积极财政政策转型要在适当缩减国债规模的基础上，与结构性减税、国债使用方向的调整结合起来。
　　&&& 积极财政政策转型，就是政策、目标从以经济增长为中心转向以经济发展为中心；政策着力点从刺激总需求为主，转向刺激需求与支持结构调整和产业升级并重；政策实施方式以财政直接投资为主，转向以财政引导社会投资为主。
　　&&& 首先，积极财政政策要与税制改革结合起来，以结构性税制调整作为积极财政政策的一个重要内容。扩大内需是我国经济发展的出发点，财政政策的调控方式既可以选择扩大国债发行，也可以选择适度减税，或者二者兼有。如果单纯选择其中一种，都会带来财政偿债负担和风险过大、或影响财政收入的增长等负面效应。我们认为，近期选择在适当控制财政赤字和债务发行规模的基础上，相机出台结构性税制调整措施，如增值税转型、内外资企业所得税并轨、清理各种收费和推进税费改革等，这是财政政策支持扩大总需求的较优选择。通过以上结构性减税措施及税费改革，增强企业自主投资和自我发展能力，比单纯政府发债搞项目带动投资的效果会更加明显。
　　&&& 其次，优化国债结构，调整国债使用方向。从近期看，在积极财政政策仍然持续一定时期的情况下，应把调整国债使用方向，与国家经济发展战略实施和经济结构的优化结合起来考虑。一是增发国债应首先保证在建国债项目的如期竣工投产，尽快使国债项目发挥经济效益。二是增发国债配合西部大开发战略的实施，向西部倾斜。用增发国债建设好西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、西部退耕还林等重大基础设施建设项目，使西部的资源优势转化为经济优势，改善西部地区交通、生态环境、基础设施落后状况。三是增发国债要向农村倾斜，缩小城乡在公共产品供应上的差距。继续增加国债对农村电网、交通方面的投入，同时增加农村公共卫生、基础教育、农村水利、农业科技等方面的投入，改善农村生产、生活条件，为农民增收、农村城镇化创造良好的外部环境。四是配合振兴东北老工业基地战略的实施，增加国债对国有企业技术改造投资的贴息规模，加大对科技发展的支持，尤其增加对机电装备工业的技术改造和具有国际竞争力的新产品研究开发投入，促进我国产业结构优化和出口产品竞争力增强，提高我国经济增长质量。
　　&&& （二）财政支出结构调整的政策取向
　　&&& 财政支出政策是国家调控社会经济发展和优化经济结构的重要杠杆。按照市场经济发展要求，今后财政支出政策的核心是本着支出结构优化、效率提高的思路，着力解决财政支出的“越位”和“缺位”问题，这对于我国未来社会经济的协调发展至关重要。
　　&&& 1、合理确定财政支出范围，改变国家财政包揽过多的分配局面。
　　&&& 1994年以来，随着公共财政为基础框架的财政改革的推进，我国财政在退出竞争性领域的方面进行了大力的改革，市场在资源配置过程中发挥了越来越重要的作用，效果显著，但是财政在“越位”的问题上尚未彻底解决，还有许多方面有待完善。合理确定财政的支出范围，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去，这是在市场经济条件下正确界定财政支出范围、强化财政支出管理需要解决的主要问题，也是优化财政分配结构、强化重点建设事业发展、改善财政运行状况的重要条件。这方面主要解决如下问题：
　　&&& ——国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向必须是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出竞争性领域的投资，以集中财力确保国家的投资重点。关于竞争性领域的财政投资，这是一个十分复杂的政策理论问题，在不同的国家及不同的发展阶段具有不同的界定。中国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般性竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及财政投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级。
　　——对国有企业的补贴政策应适时调整。长期以来国有企业的亏损补贴，一直由财政承担，不仅加重了财政负担，而且影响国有经济的效率。今后对一些特殊行业（如属于社会公共领域的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需要由国家进行管理，还有一部分企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍由财政予以补贴，其他大多数属于竞争性领域的国有企业，其亏损补贴则应该随着国有企业的改革逐步取消。
　　&&& ——进一步推进政府机构改革和职能转换，控制和压缩行政性财政支出。确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责，但是由于政府机器隶属于上层建筑，纯粹属于非生产领域和消费领域，因此，无论是政府机器本身还是经费的供给，都必须进行严格的总量控制。一是正确处理政府与市场的关系，发挥市场“看不见的手”的作用。凡是能由市场调节的事务坚决让位于市场，政府的职责主要是维护市场公平竞争的秩序。二是进一步转变政府职能，精简机构，提高效率。特别要在简化政府层次上寻找突破。三是通过推进财政支出管理改革，控制政府行政经费支出。
　　&&& ——规范事业单位的财政经费供给范围。按照公共财政理论，在市场经济条件下，原计划经济条件下形成并发展起来的事业单位并不都具有公共需要的性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，而应针对不同类型的事业单位采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质可以分为公益性的、准公益性的和经营性的三大类。今后财政应主要为公益性的事业单位和部分准公益性的事业单位提供经费，而对于大部分准公益性的事业单位和经营性的事业单位，财政不再提供经费，至少不再全额提供经费，使其成为市场中自主经营、自负盈亏的独立经营主体。这样，不仅有利于规范事业单位的财政供给范围，也有利于压缩财政的一般性支出，以确保重点支出。
　　&&& 2、随着市场经济的推进，财政需要着力强化社会公共性开支。
　　&&& 社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。从当今世界范围看，随着经济发展和国家财力的增长，西方工业国普遍强化了社会公共性的开支，政府总支出中社会公共性支出的比重出现了日益上升的趋势，这对于调节社会经济运行、推动经济发展起到了十分重要的作用。而我国过去长期以来财政预算安排中属于社会公共性的支出预算不尽人意。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠账较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。当然，应该看到，我国作为一个发展中国家，和西方工业国相比处于不同的发展阶段，在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距，因此，未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题，不能超过国力的承受能力。
　　&&& 3、注重发挥财政投资作用，增强国民经济发展后劲。
　　&&& 我国未来财政支出政策，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。一方面是中国现代化建设的起点低，负担重，另一方面是当今世界科学技术改革的飞速发展。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。国际经验表明，在现代市场经济体系中，政府干预经济的力度日渐增强，而财政投资是实现国家政策意图和宏观经济调控的重要手段，这是银行信贷政策所不能代替的。因此，今后国家的宏观调控必须保持必要的财政投资力度，充分发挥财政投资政策在经济发展和结构调整中的重要作用。
　　&&& 今后的财政投资应改变过去“撒糊椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。
　　&&& 要继续重视基础设施建设的投资。基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力。从我国实践看，国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造较多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。因此，借鉴国际经验，特别是考虑到中国当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政采取措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合国情的正确选择。
　　&&& 国家财力分配政策要切实有效地向“三农”倾斜。在全面建设小康社会的过程中，解决“三农”问题至关重要。为此，应该从其结构性矛盾的根源入手，通过调整和完善现行财政支农政策，确保国家财力能够真正地向“三农”倾斜。可以考虑对农民的粮食流通环节的间接补贴，改为按人口或土地对农民进行直接补贴；要解决好财政资金的投入范围和投入程度的问题，同时处理好中央财政和地方财政在支农方面的权责关系；要根据确保重点、兼顾一般的原则，进一步调整优化支农资金结构，重点增加对农业基础设施和农业科技的支持力度；要以市场和资源为基点，优化农产品区域布局，充分发挥各地农业的比较优势，不断提高农业产业化经营水平，发展优质、高产、高效农业；要借鉴国外经验，通过公共投资、转移支付、经济刺激、政府采购等多种形式援助农业；此外，为了促进农业和农村发展，还应当根据财力的可能，逐步建立起日益完善的农业救助性支持体系，包括农业灾害补助体系，农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，这也是政府支持农业发展不可忽视的重要措施。
　　&&& 充分发挥财政政策在国有经济改革和发展中的作用。国有经济不仅是社会主义经济的重要基础，而且是实现我国结构调整和升级、提高中国经济国际竞争能力的主要力量，因此支持国有经济发展是国家财政义不容辞的职责。过去几年中国家运用财政贴息政策支持国有企业的技术改造，效果相当明显。因此，在今后一个时期，要继续坚持这一做法，这对于提高国有经济的技术水平和竞争能力，具有重要作用。此外，财政还应支持国有经济进行企业组织结构调整，实施大公司、大集团战略，这同样有利于提高国有经济的整体竞争实力。
　　&&& （三）税制改革和税收政策取向
　　&&& 税收是政府筹集收入的重要工具，同时它直接关系到纳税主体的经济利益，税负水平的变化对社会总需求和总供给具有刺激或抑制的作用，从而影响经济发展。在市场经济条件下，税收政策应该保持税收中性、公平税负，尽量减少税收对市场机制的干扰；同时有必要根据经济发展目标及市场运行情况选择适当的税收调控政策，调节收入分配、推动欠发达地区发展、支持科技进步、熨平经济波动、促进经济稳定协调发展。因此，今后一个时期，针对当前的现实矛盾和问题，我国税收政策的基本取向应包括下述要点：
　　&&& 1、促进经济结构调整，进一步扩大需求的税收政策选择。
　　&&& 推动经济结构的战略性调整，是当前经济建设和改革的主要任务之一，也是今后我国经济发展的一条主线。税收政策在经济结构的战略性调整中可以发挥其应有的作用，这就要求对现行的税收政策进行有增有减的结构调整，使税收政策体现国家经济发展的战略决策，引导投资和消费沿着符合产业政策及城乡、区域协调发展的方向进行。
　　——合理提高宏观税负，规范和降低非税负担。
　　从我国宏观税负来看，存在着名义税负偏低，企业实际负担过重的问题。从1994年到1998年，我国的名义宏观税负水平（即税收总额占GDP的比重）只有11%左右，从1999年到2002年逐步回升到17%左右，大体相当于我国20世纪80年代后期的水平，不仅远远低于美国、日本、英国等发达国家，也低于韩国、巴西、俄罗斯等许多发展中国家。但是，由于存在着大量的非税财政负担，包括各级政府及其所属职能部门收取的各种基金、收费以及企业摊派等，据测算一些纳税人的这部分负担已经接近或者超过了税收负担，由此导致纳税人的综合税费负担仍然很沉重。因此，今后应通过加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构，完善税制，加强税收征管等措施，力争在第十个五年计划期间将税收占GDP的比重逐步提高到20%以上。同时，要将纳税人的非税财政负担降至最低限度，实现这个目标的关键在于加快推进税费改革。
　　&&& ——完善以增值税为主体的流转税体系。
　　&&& 要逐步实现生产型增值税向消费型增值税的转型。对购进固定资产设备的税款允许抵扣，避免重复征税，降低企业税负，支持企业进行设备更新、技术创造，提高企业向资本密集和技术密集型产业及基础产业投资的积极性。这对于促进技术进步和经济结构的优化升级具有至关重要的作用。同时，要扩大增值税的征收范围。我国目前应该大力发展第三产业，这是调整产业结构所必需的，但第三产业中的很多行业主要征收营业税，存在重复征税等问题，所以有必要研究将交通运输、邮电通讯、建筑安装、文化体育、社会服务等行业纳入增值税的征收范围。另外，要适当降低一般纳税人的认定标准，促进中小企业在公平的税收环境下开展生产经营活动。
　　&&& 要调整现行消费税政策。为实现环境和资源保护的目标，对有害环境的消费品及使用无法回收利用的原材料制成的消费品等开征消费税，引导企业合理开发和节约使用各种资源、减少环境污染；将消费税中属于生产资料的税目取消，减轻企业负担，带动产业结构转换。随着经济的发展，技术的进步，市场消费结构也发生了变化，过去的不少“高档消费品”现已成为日常普通消费品进入寻常百姓家，对这部门消费品（如护肤护发品、普通化妆器等）应适当降低税率。在降低上述消费品的同时，应将一些真正的高档消费行为和消费品，如高尔夫球、保龄球、高级美容、桑拿和按摩等，纳入消费税的征收范围或提高税率。
　　&&& ——尽快统一和规范内外资企业所得税。
　　&&& 90年代中期出台的税制改革使内外资企业的流转税得以统一，但企业所得税至今仍为配套税制，这既不利于企业公平竞争，又使国家税收大量流失。据有关调查表明，目前我国内资企业的实际税负约为22%，而外资企业仅为10%左右。因此，尽快统一和规范内外资企业所得税利势在必行。一是要按照公平税负原则，合并内外资企业所得税，调整和统一税前列支项目，统一所得税率，取消内外资企业不同的税收待遇，缩小所得税实际税负和名义税负之间的过大差距；二是调整所得税优惠政策，以产业优惠为主、区域优势为辅，并体现可持续发展原则。对于投资基础设施建设、高新技术产业及有利于环保的，不分区域、不分内外资给予优惠，直接减免、税前扣除等多种方式并用。对不同类型的内资企业应一视同仁，逐步取消不符合产业政策、科技进步要求的专项性、特定性税收优惠。同时对中西部不发达地区及“老、少、边、穷”地区，也可考虑给予必要的税收优惠，以促进区域经济协调发展；三是降低税率，拓宽税基。考虑到我国企业的负担能力、政策的连续性及周边国家的税负水平，新的企业所得税税率可以适当下调。从我国的实际需要和可能出发，所得税税率从33%降到25%为宜。同时适当减少税前扣除项目，严格限制费用扣除，将资本利得纳入征税范围，拓宽所得税税基。
　　&&& ——改革农业税政策，减轻农民负担，带动农村经济全面发展。
　　&&& 为了降低农民负担、积极开拓农村市场、充分挖掘消费潜力，首先应进一步积极推动农村税费改革、严格规范农村收费制度，并在取消农业特产税的基础上，逐步降低农业税税率，这是减轻农民税负、增加农民收入、调动农民生产积极性的重大措施；其次，对农产品加工业实行低税率，以促进农产品加工业发展和农业结构调整，并创造新的消费需求；最后，从长远来看，应消除城乡有别的二元税制结构，建立与市场经济体制相适应的城乡统一税制，这是从制度上保证减轻农民负担、促进农业和农村经济健康发展的关键性措施。
　　&&& 2、适度调节个人收入分配的税收政策选择。
　　&&& 当前我国居民个人收入分配差距已成为社会经济发展面临的一个突出矛盾，而且随着经济市场化和国际化进程的加快，个人收入差距还有可能趋于扩大。这是关系到社会稳定和国民经济长期可持续发展的重大问题，也是国家宏观政策调控面临的新课题。在市场经济下，政府调节个人收入分配，主要靠两手，一手是对社会弱势群体加强社会保障，另一手是正确运用税收政策加以调节。这里侧重就后者提出一些看法。
　　&&& 要合理规范个人所得税。我国的个人所得税政策与现在的经济状况表现出诸多的不适应性，主要是分类税制模式和费用扣除制度的不合理问题。分类税制分别针对不同征税项目确定税率、扣除标准和减免优惠，不能核实纳税人的整体分担能力。有的纳税人不同所得分别有不同的扣除，很大地减轻了税负，而单一工薪收入的一般纳税人则不能根据支出结构的变化和个人负担的增加合理地扣除费用，更显得个人所得税的不规范、不公平。因此，应改分类税制模式为综合税制模式并合理设计扣除费用，同时以家庭为纳税单位也是改革的方向。当前最重要的是应就分类税制的费用扣除标准进行更好的设计，不能以一个简单的免征额来解决问题，应充分考虑纳税人赡养人口、医疗费用、养老、住房、教育等因素。
　　&&& 此外，对于开征社会保障税、财产税、遗产税等新税的问题也应抓紧研究，并尽快付诸实施。这也是从税收方面调节个人收入分配的重大措施。
　　&&& 3、加强税收法制化建设和信息化建设，严格税收征管。
　　&&& 加快税收立法的步伐，尽快将一些成熟的税收条例通过人大立法上升为国家的税收法律，把一些零散的规定系统化、规范化，建立健全透明、公开的税收法律制度，有效贯彻依法治税的原则。严格税收征管有利于确保合理税制的实施和税收政策目标的实现，为此，要尽快形成以计算机网络为依托的现代化征管手段，以提高征管质量和效率。
　　&&& （四）就业与社会保障政策取向
　　&&& 就业和社会保障问题是我国经济结构调整和经济转型中遇到的突出矛盾，财政部门应制订和落实扩大就业和完善社会保障体系的一系列财政政策，为经济发展创造稳定的社会环境。
　　1、当前政府宏观调控的重要任务是扩大就业和完善社会保障体系。
　　随着我国企业改革的不断深化，经济结构调整步伐的加快，以及人口和劳动力的自然增长因素的影响，我国的就业形势将在今后长时期变得十分严峻。（1）人口和劳动力增长的压力。我国是一个拥有13亿人口的发展中国家，2005—2015年劳动适龄人口增长速度约为1.3%，平均每年新增的劳动力规模达1000万左右。（2）来自国有企业改革和农村改革的压力。近几年随着国有企业减员增效和建立现代企业制度改革的加快，企业的下岗分流职工日益增多，据统计，目前我国下岗职工和失业人员总量达到1460万人。在农村，由于家庭联产承包制的推行，农村土地相对集中于种地专业能手中，农村剩余劳动力日益增多，目前约有1.3亿剩余劳动力在寻找出路，其中当年流动的“农民工”在8000万左右，构成对城市就业的巨大压力。（3）科技进步的压力。科技革命的日新月异和国际国内市场竞争的日益激烈，依靠先进的机器设备和自动化操作取代人口操作，提高劳动生产率，取得竞争优势成为国与国之间、企业与企业之间竞争的重要手段，形成了“机器对人的排挤”，大量的产业与产品的竞争，依靠科技进步取得竞争优势日益成为重要手段，甚至劳动密集型产业的竞争也不排除运用科技进步的手段取得竞争主动权方式，同样形成了竞争对产业工人的排挤，加大了国内就业压力。正因为如此，现阶段我国面临的就业压力是前所未有的，需要政府采取综合治理的措施解决就业问题，把扩大就业放到政府宏观调控的首要位置，这既是推动经济增长的需要，也是稳定社会的需要。
　　&&& 2、切实加大财政对就业的支持力度。
　　&&& 党的十六届三中全会决定实施积极的就业政策，要求就业工作的重点从保障下岗失业人员的基本生活转到扩大就业上来，财政部门安排的就业资金和优惠政策要重点支持扩大就业。《财政部、劳动社会保障部、国家税务总局关于促进下岗失业人员再就业税收优惠及其相关政策的补充通知》已下发执行，规定服务型企业、商业零售企业、劳动服务企业中的加工型企业及街道社区具有加工性质的小型企业，在2005年底，吸纳下岗失业人员达到企业职工总数30%以上的，给予3年免征营业税、城市维护建设税、教育附加和企业所得税的优惠；对吸纳比例不足30%的，按吸纳下岗失业人员占企业职工总数的比例的倍数（每吸纳1%减免2%的企业所得税）给予减免企业所得税的优惠。下一步关键是落实上述税收优惠政策，大力发展服务业、中小企业、非公有制经济，促进劳动力密集型企业发展，提倡灵活多样的就业形式，发挥税收扩大就业的调控作用。此外，财政部门要加大对扩大就业的政策和财力支持力度。首先，落实下岗职工再就业的各项收费优惠政策。取消涉及下岗职工从事个体经营、工商行政管理部门收取的个体工商户管理费、集市贸易管理费、个体工商户登记费及各种证书费等6项收费，使广大下岗职工轻松投入到再就业工作中。其次，加大对就业介绍、职业培训、职业指导等方面的政策和财力支持力度。劳动社会保障部决定组织100万以上下岗失业人员的再就业培训，目的是培养他们再就业所需的就业技能和基本知识，使他们更好地适应市场就业竞争。财政部门从每年安排的再就业资金中安排一定比例用于增加对就业介绍、职业培训和就业指导等方面的财力支持，帮助劳动社保部门解决这方面所需的资金困难。同时，要从每年的教育经费支出拿出一定比例，用于增加对职业教育机构的经费开支，发挥职业教育在再就业培训工作中的作用。要对失业保险基金的开支范围作出调整，增加失业保险金对就业介绍、就业培训方面的支出，缓解再就业资金紧张的矛盾。再次，财政部门运用财政贴息等政策措施，支持困难下岗职工再就业，确保下岗职工不因生活困难而影响再就业。
　　&&& 3、充分发挥财政在社会保障中的职能作用。
　　&&& 财政与社会保障关系密切，社会保障发展离不开财政支持。政府具有社会保障的职能，承担社会保障制度的建立、组织和管理职责。国家财政是政府唯一分管社会再生产分配环节的宏观管理部门，社会保障作为其中的一个分配范畴自然是财政管理的对象和基本内容。而且社会保障基金运营的每一环节都离不开国家财政的参与和管理。从世界各国社会保障制度的发展过程看，政府财政始终是参与社会保障基金管理的。通常政府财政通过税收优惠、收支管理、预算管理、财政补助、财务会计制度、结余资金管理等手段对社会保障基金实施全过程管理。税收优惠是对履行社会保障缴税（费）义务的单位和个人给予税收照顾；政府财政直接或间接地参与社会保障收支管理；预算管理方式三种类型：或将社会保险收支纳入政府经常性预算，或将社会保障收支纳入政府专项预算，也有的国家将其作为预算外科目管理；几乎所有建立社会保障制度的国家，政府财政定期或不定期对社会保障收支进行补助，弥补社会保障收入的不足；对社会保障收支过程规定了系统而详细社会保障财务会计制度；社会保障结余资金的投资管理作了专门的法律规定，允许其投入到国债、银行存款、基金、股票、不动产等领域，目的是实现保值、增值。
　　&&& 要大力调整财政分配结构，为社会保障制度的建立和完善提供必要的财力保障。政府提供的社会保障主要满足全体公民的基本生活需要，基本需要之外的其他需要通过市场和社会去获得。但是，对于满足基本生活需要部分的社会保障资金，一旦发生不足或赤字时，就需政府财政兜底。在许多西方发达国家，社会保障支出占到政府财政支出的1/4至1/3。目前我国已建立了包括养老保险、失业保险、医疗保险、城市居民最低生活保障制度为主要内容的社会保障制度基本框架。但是，目前面临上述几项主要社会保障资金供不应求的突出矛盾。基本养老保险基金因“老人”和“中人”在新制度建立前未缴费而需领取金额养老金所形成的资金缺口，加上近几年提前退休职工也在新制度中领取养老金，构成养老保险巨额的隐性债务，据有关部门测算其规模在4—10万亿之间。失业保险基金在面临严峻的就业形势下，有限的资金不能满足大量下岗失业职工所需巨额失业救济金、就业介绍和培训费等支出的需要，不得不依靠各级财政从财政支出中安排再就业资金。而完全依靠财政支出安排的城市居民最低生活保障资金近几年因城市贫困人口的激增而出现较大幅度的增长，仅2002年全面安排2030万人的城市低保资金，今后还会呈增长态势。如何解决当前面临的社会保障资金供给矛盾？一方面要从完善社会保障制度入手，广覆盖、低标准，保证基本生活需要为限；另一方面依靠各级政府调整财政分配结构，增加对社会保障的支出。要将每年的新增财力和清理财政“越位”腾出的资金，更多的用于弥补养老保险、失业保险、城市居民最低生活保障等方面的资金不足上。但是，增加社会保障支出要根据国家财政可提供的财力，量力而行，不能一步到位，要分步实施，即由目前社会保障支出占财政支出的11-13%逐步提高到15—20%。要防止陷入西方福利国家已经出现的“高福利、高税收、高赤字、高债务”怪圈。
　　&&& 4、明确划分中央和地方以及地方各级政府之间的社会保障事权，建立规范的责权利相统一的社会保障管理体制。
　　&&& 我国人口众多，幅员辽阔，地区之间存在很大差别，加上长期以来实行“统一领导、分级管理”的行政管理体制，客观上要求对社会保障事务不能由中央大包大揽，关键是如何划分各级政府间的事权。在社会保障事权上，中央政府的主要职责：全国社会保障体系的总体规划，重大社会保障改革方案和政策的研究制定，全国社会保障制度的颁布、组织实施和监管，全国社会保障基金投资营运管理方案的拟订和实施，社会保障具体项目中由中央政府直接管理项目的全面管理，对地方政府管理的社会保障项目的政策指导和法律监管，通过专项转移支付对社会保障项目的补助，实现地区间社会保障资源的调剂和服务的均等化。地方政府承担的事权：全国社会保障规划的实施、重大社会保障改革方案和政策的贯彻落实，对地方社会保障体系的领导、组织和管理，对中央颁布的社会保障法律法规的制订实施细则，地方管理的社会保障项目实施全面的管理，并承担相应的补偿责任，对中央安排社会保障专项转移支付依照有关法律法规落实到社会保障受益对象，对地方承担的社会保障项目结余资金依照国家的有关法律法规进行投资营运，并承担营运风险。
　　&&& 5、尽快编制社会保障预算，将一切游离于预算之外的社会保障资金纳入预算管理，提高基金的安全性。
　　&&& 按照完善复式预算制度的要求，各级政府预算将由公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算组成。将各项社会保障资金纳入政府预算，有利于强化征缴部门和用款单位的责任，有利于社会保障资金的专款专用，有利于加强对社会保障资金的监管和提高资金的安全性。从当前实际情况看，由于种种原因一直未编制社会保障预算，财政部门难以对社会保障基金收支实施全面的监管。目前学术界比较倾向于编制“一揽子”社会保障预算。将政府公共预算中用一般性税收收入安排的各项社会保障支出和各项社会保险基金收支作为一个有机整体，容易掌握我国社会保障的规模。但是应保持各社会保障项目收支之间的一一对应关系，不能相互串用，确保专款专用。
　　&&& 6、支持农村社会保障制度改革试点，重点支持农村养老保险、合作医疗、最低生活保障制度的建立。
　　&&& 建立农村养老保险制度是农村家庭联产承包责任制推行、农村计划生育政策落实、农村人口老龄化上升的要求，但是农村养老保险制度的建立要符合农村人口多，生产力发展不平衡的现实情况，经济发达地区可先行一步，摸索经验，逐步扩大范围。同时农村养老保险制度应坚持低标准起步、社会养老与家庭养老相结合、个人缴费为主与集体补助为辅和国家政策扶持、采取储蓄积累形式的原则，使农村养老保险制度更符合农村实际。坚持走家庭保险、基本保险、补充保险、储蓄保险、商业人寿保险相结合的道路。改革和完善农村合作医疗制度。不仅要进一步健全农村合作医疗资金筹集机制，既考虑各地经济发展水平和农民承受能力，又要满足合作医疗实际资金需求。农民缴费自愿并不低于各级财政对合作医疗的补助标准，各级财政尽力增加对合作医疗的补助。并且按照“以收定支”原则确定农村合作医疗实际资金需求。农民缴费自愿并不低于各级财政对合作医疗的补助标准，各级财政尽力增加对合作医疗的补助。并且按照“以收支定”原则确定农村合作医疗支出方法和水平。坚持“农民缴费为主，上级补助为辅”的现收现付原则，根据各乡镇合作医疗基金规模和农民医疗费用正常需求综合考虑，制定控制合格医疗基金的支出方法和合理确定农民看病的报销范围与比例。还要因地制宜采取“村办乡管”、“乡镇统筹”等合作医疗管理体制，在“方便群众、加强监管、收支基本平衡”的原则下加以完善，提高合作医疗基金的管理水平。各级财政部门不仅要增加对合作医疗的补助，还要加强对合格医疗基金财务会计及其有关监管制度的建设，确保合作医疗基金的合理筹集和有效使用。在有条件的地方率先建立农村居民最低生活保障制度，总结经验，逐步推广，从制度上解决农民贫困问题。财政部门多渠道筹集农村居民最低生活保障资金，并保证资金真正救助贫困农民的基本生活。
　　&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 财政部财政科学研究所课题组
　　&&&&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &苏&明&杨良初&杨舜娥
　　&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 韩凤芹&赵福昌&高小萍
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