文字设计和视觉文化
本文刊载于《艺术与设计》2010年2月期。发表时有少量改动。本文感谢金虎的帮助。相关题目我们已谈及多次，近期可参考方宏章的。
交通部更换高速公路命名办法出台，全国的高速公路路牌开始大面积更换， 引起了一场轰轰烈烈的关于费用的争议。鲜有人注意到的是，路牌的设计也作了大幅修改。新设计包括新的中英文字体、箭头和其他元素的设计，旧标准英文字体 Helvetica 被 FHWA 体（又称 Highway Gothic）代替。对美国视觉文化熟悉的朋友而言，FHWA 应该不陌生，作为美国的旧高速公路标准字体，FHWA 的设计充满了美国味道。它的名字源于美国联邦公路局（Federal Highway Administration），诞生于艾森豪威尔（Eisenhower）执政的1940年代。这款字体的字型设计最初根据民间手工制路牌而来，设计粗糙，完成后也从未进行过路面测试。「它（FHWA）轻率、粗放，缺乏对细节的关注。」字体设计师 Tobias Frere-Jones 评论到。
尽管这样的设计在文化上充满了早年美国的色彩，但作为重要的公共设计却缺陷不断，使得公路局每二十年都要将 FHWA 进行一次修改。Frere-Jones 本人也参与过修改，并发布了自己的改进版 Interstate 体。FHWA 采用后的几十年来，高速公路路牌字体设计从诞生到成熟，已经逐渐形成一套科学完整的设计准则和程序，而个性十足的 FHWA 虽然识别度很高，是很多平面设计师的钟爱，但字型本身的种种硬伤还是免不了它作为路标字体被淘汰的命运。
欧洲的探索
严谨的德国人早在二十世纪初就开始了交通用字的标准化。皇家普鲁士铁路（K?nigliche Preussische Eisenbahn）最早为德国铁路设计了一套标准字体。这款后来被称做 DIN 1451 的字体今天仍是德国的公共设计标准用字。
DIN 1451 作为德国高速公路用字体
DIN 的意思是德国标准协会（Deutsches Institut für Normung ），它规范了德国工业、生活领域方方面面的标准。而这套字体正是作为公共用字标准得到推广。DIN 1451 的设计追求简练和标准化，基于一个十分基础的网格系统。使用尺规，甚至手绘都能够完成绘制基本字型。字体有 Mittelschrift 和 Engschrift 两款，后者是窄体。两者都具有很高的区分度和易读性。1936年开始，DIN 1451 成为德国路标和公路的标准用字。战后的德国为了追求重建速度和成本，更是大面积使用 DIN 1451，几乎所有标牌都使用了这个字体。尽管 DIN 1451 在高速公路的使用中有诸多不足，包括字距太近导致的易读性降低，但它在早期的公共字体标准化的建立上仍然深深影响了其他国家。
1950 年代，英国建立了第一条高速公路。认识到旧路标系统的不足，1957年英国政府组织了一个顾问委员会来研究针对时速70英里（约113公里）的新高速公路重新设计路标系统。切尔西艺术学校的平面设计师 Jock Kinneir 被指派进行设计。Kinneir 和他的学生 Margaret Calvert 研究了当时欧洲（包括荷兰、比利时、德国等）和美国的路标字体，但都无法令人满意。他们的理想字体要字怀（counter）大、字型清晰，但当时市场上的字体都无法满足要求，于是两人决定自己操刀设计字体。设计在 Aksidenz Grotesk 体基础上，结合了人文感和功能性，针对路牌将「风格」降到最低。完成的字体简单朴素，但比充满工业气息的 DIN 1451 增加了几分优雅，又少了当时流行的 Haas Grotesk （Helvetica 前身）的僵硬感，新的字体取名为「Transport」。
Transport 作为英国高速公路用字体
当时欧美已经进行了两次重要的实验，分别在加利福尼亚（1950年）和德国（1957年），证明大小写混排比全部大写的路标更加容易识别。这种混排建立的词型更清晰，与司机的直觉印象吻合，于是增强了辨认度，缩短了辨认时间。于是 Kinneir 和 Calvert 的新设计采用了这样大小写混排的设计。其后，使用了 Transport 的新路牌在位于英格兰东南城市斯劳（Slough）的道路研究实验室（Road Research Laboratory）进行了十八个月的测试，然后又在新的高速公路 M1 上进行了十二个月的实地测试。1962年，顾问委员会出版报告，正式确定了这款字体和新路标作为国家标准。1963年，英国交通部门决定将 Transport 从高速公路标准推广到普通路牌标准，他们加入了另一个笔画稍细的版本，以在浅色背景的普通路牌上使用。报告中，英国交通部门明确指出了路牌字体的设计要点：「（它）应该包含最必须的信息，而且信息必须在驾驶员的扫视下就可以清晰明了，避免使驾驶员分心。」。
后来有设计师质疑非衬线字体的易读性，去信《泰晤士报》批评现有标准。但随后进行的一系列使用衬线字体的官方测试均宣告不成功，易读性和美观上都无法胜过 Transport。至此 Transport 成为英国最成功也是最具影响力的公共用字。Transport 的成功延伸到其他国家，包括沙特、希腊、爱尔兰都将它作为路标标准用字。此外意大利和丹麦的用字也从 Transport 修改而来。
欧洲的路标字体设计上的探索并没有由此中断，各国仍然不断在易读性上进行不断的改进和实验。以瑞士为例，瑞士高速公路使用的字体 SNV 和 Transport 一样，同样始于1960年代，但却问题诸多，尤其是易读性上有很多不足。于是交通部门1993年开始向瑞士字体设计师 Adrian Frutiger 求助，试图改进 SNV 字体。Frutiger 尝试改进字型来修正 SNV 的问题。但这项工作最终由于种种原因没有继续。
Frutiger Astra 作为瑞士高速公路用字体
几年后，Adrain Frutiger 本人的代表作之一 Frutiger 体走进了瑞士相关部门的事视野。Frutiger 由 Adrain Frutiger 在1970年代为巴黎戴高乐机场的导航系统设计。它的设计初衷就强调了易读性。不同于其他字体设计时的考虑，Fruitger 的每个字型尽管有联系，但都是独立设计，以将易读性最大化。设计尤其强调了上升（ascender）和下延（descender）部分。这样 Frutiger 既保留了 Univers（Adrain Frutiger 另一款字体）严谨和干净，又具有动感和有机的形态，使 Frutiger 成为具有高度识别性和易读性的字体，广受欢迎。
1999年，瑞士道路专业协会（VSS）决意取代 SNV，直接根据 Frutiger 作为蓝本进行新的道路字体设计。完成的新字体 Astra Frutiger，比重上在 Frutiger 窄体 57 Condensed 和 67 Condensed 之间，以便运动中和远距离的识别。在用于高速公路的版本上（Autobahn），字距又在普通公路版本的基础上得到了进一步增加。2003年，瑞士道路专业协会宣布了使用 Astra Frutiger 的新路标系统。
美国的改进
回到美国，有感于欧洲路牌字体的科学和有效，美国一个开发团队在1990年代中期开始研究新的替换 FHWA 的方案。设计团队由来自商业公司、德州运输协会（TTI）和宾州运输协会（PTI）的专家组成，耗时长达十年。开发团队组织了大量比欧洲还要详尽的实地试验，根据驾驶员的年龄、视力、反应，机动车的速度，路况、天气、光线，等等条件设计和完善新字体「Clearview」。（详情参见我们）
字形上，Clearview 的设计比 FHWA 的设计更中性、易读度更强。它的 x 高度（从小写 x 的基线到顶端的高度）更高，较高的字母比如 b、d、f、h、i、j、k 的高度都超过了大写字母的高度，加强了字母间的区分度。字母的内部的空间都被放大，以考虑到高光材料和弱视司机的识别（美国截至2005年年龄在65岁以上的司机3600万人，占总人数的五分之一）。FHWA 到2004年才添加了小写字母部，而 Clearview 的设计直接鼓励使用大小写混排。试验表明，Clearview 增强的识别性使时速每小时72公里的车辆识别度增多24米，或多出1.2秒的反应时间。对于年长司机和夜间开车的研究中，大小写混排的 Clearview 的识别性比全部大写的 FHWA 提高了16％。
Clearview 和 FHWA 的字型区别
同时，Clearview 的六种字形分别配有 W（用于浅色背景）和 B（用于深色背景）的两种版本，B 型版本针对深色背景的识别进行了调整，比 W 型笔画较粗，字距较小。设计团队在宾夕法尼亚州进行了实验，「参加测试的司机年龄至少为65岁，所有人均分别在白天和夜间驾车。在第一个试验中，标志包括三组七个字母的地名，一组字母叠在另一组字母的上面，各自形成不同的「脚印」。给驾驶员一个地名。模拟寻找一个他们并不熟悉的地方的过程，然后报告此地名在标志上的位置和找到的时间。」实验发现，Clearview 比 FHWA 易读程度在夜间高16％，白天高14％。 2004年，美国联邦公路局批准了新字体 Clearview，并准备在未来几十年里，由各州自主决定，逐渐取代旧标准 FHWA。
亚洲的启示
亚洲的公路字体使用发展较晚，却有着有趣的政治影响。台湾和韩国使用的是美国的旧标准 FHWA，香港使用的则是英国的标准字体 Transport。近年来，香港和韩国在新路牌中越来越多地使用 Helvetica，似乎表达了一种走向自我的文化取向。中文用字方面，港台似乎都和中国内地一样，选择了商用印刷字体。尽管欧美的实验方法并不完全适用于亚洲文字，但通用的标准如字距、笔画粗细、内部空间和笔画设计应该都有值得借鉴的地方。这方面，日本的高速公路用字体就经过了针对道路功能的细致考量，尤其值得思考。
「日本道路公団標準文字」与一般黑体的区别
日本道路公团标准文字（日本道路公団標準文字，或公団ゴシック）由前日本道路公团设计，使用了革新的设计。这款字体设计初衷是「时速100公里，距离140米，判断所需时间在5－6秒」，设计强调了与驾驶员心中字型印象吻合，而不追求笔画细节。使文字「呈现」在驾驶员面前，而不需要驾驶员「阅读」。设计舍弃了传统的汉字笔画的美学，并不按照日本的汉字标准设计。为了突出识别性，大量省掉细节、简化笔画、将笔画尽量归纳为厚重的横、竖、45度斜线。尽管近看不符合常规，甚至感觉实用让位给装饰，但这种设计在高速运动中的实验效果极好，在日本高速公路被广泛使用。遗憾的是，道路公团标准文字体并不包含完整的字库，缺少的字型要随时补充，而2005年的道路公团私有化导致的分拆也降低了这款字体的使用度。但毋庸置疑的是它的实验方法和对文字的探索，对亚洲地区有启示性的意义。
「日本道路公団標準文字」作为日本高速公路用字体
看过了诸多道路字体的发展，回到中国的新标准，我们不禁产生了疑问。 纵观各地，经过认真设计和严格考证过的道路用字比比皆是，FHWA 由于自己的种种硬伤，已经在几十年的路牌设计和实验的发展中被否决。除了美国，荷兰也早已将使用多年的 FHWA 替换为本土字体设计师 Gerard Unger
设计的新字体。这种情况下，FHWA 成为中国的新标准着实是一个匪夷所思的决定。 考虑到新路牌设计的其他美国标准的元素（比如箭头设计），对于新标准，一种「不假思索后的拿来主义」的推测不难浮现。
一方面说，路牌设计是公共设计素质和一个国家文化形象的重要标志；另一方面，路牌设计的质量，尤其是高速公路路牌设计，极大地影响着交通效率甚至交通安全。而令人遗憾的是，从设计中性、易读性尚可的 Helvetica，到美国化十足、功能上已遭淘汰字体 FHWA， 新的国家标准字体无论在风格还是从功能上都是一个倒退，是一个没有经过文化和科学上的深思熟虑的错误。交通部门原本可以利用这次难得的契机提升公共服务质量，建立中国自己的公共设计形象，但这些重要的细节被再次忽略，使一个昂贵的机会被浪费了。
http://www.clearviewhwy.com/
http://en.wikipedia.org/
http://www.trafficsign.us/
http://study.ad-ren.com/fonts/h000/h95/d95846.html
http://www.nytimes.com//magazine/12fonts-t.html?pagewanted=3 The Road to Clarity, New York Times
http://www.forest.impress.co.jp/article//gdhighway.html 道路標識の「公団ゴシック」を再現したフォント「GD-高速道路ゴシックJA」
Eye 34 A Design (to sign roads by),
by Phil Baines
Signs: Lettering in the Environment, by Phil Baines & Catherine Dixon
http://www.linotype.co.jp/P2/frutigenext%20broschuere.pdf
http://opentype.info/
Adrain Fruitger Typeface: The Complete Works
http://yipzichau.blogbus.com/logs/.html
Encore magazine, 13, 14, 15, 17, 18
Typeisbeautiful.com, colorphilosophy
http://designmuseum.org/design/jock-kinneir-margaret-calvert
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感谢以下捐助商浙江大学公共管理学院 硕士学位论文 土地发展权中国化的路径选择 姓名：沈子龙 申请学位级别：硕士 专业：土地资源管理 指导教师：靳相木
浙江大学硕士学位论文土地发展权中国化的路径选择摘要土地发展权是国外尤其是美国为应对城市化快速发展背景下的土地分区管 制造成的效率损失而产生的一项政策工具．无节制的私人土地开发通常会造成外 部性，对开放空间、历史遗迹、农地和环境敏感区等公共物品带来损失，为此， 政府通过分区管制抑制私人对土地的过度利用行为。但是，这一措施又给私人土 地财产造成损失而未进行公正补偿。为此，在产权学派的理论基础上，形成了设 置发展权并允许这一权利交易来实现保护目标，同时使管制造成的效率损失最小 的思想．通过发展权转让，接受区土地所有者获得了额外的开发权利，而发送区 土地所有者则获得了补偿。 本文正是试图借鉴和应用这一思想，对我国的总量限制下的建设用地资源配 置提出改进措施。 文章首先分析了我国城市化快速发展与耕地保护的冲突和困境，同时指出现 阶段对建设用地总量进行控制的必要性和局限。在此基础上提出借鉴美国发展权 转让计划对刚性的建设用地控制指标的配置方式进行修正。 随后，文章深入研究了发展权转让的内涵和起源、市场结构和运行、优势与 不足，以及成功实施的影响因素。接着以马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县、Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县以 及新泽西州Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ地区发展权转让计划为例，详细论述了发展权转让计划的 设计和实施过程，在此基础上，作者总结出美国发展权转让的一般模式． 接下来，文章分析了国内发展权研究现状和理论困境，指出在当前法律中创 设发展权将无法回避土地公有制的制度安排，同时也会引起现行权利体系的混 乱。作者随之提出，新增建设用地指标在我国实际上扮演了类似发展权的角色。 我们需要将这一类似发展权视为一项政策工具并用以改进当前土地利用，而不是 把它当作一项具体权利来完善征收补偿。为此，作者以浙江、重庆的新增建设用 地指标流转为例，总结出中国化发展权的特征，同时提出对当前流转方式进行符 合规范的改进，以形成在我国公有制语境下的发展权转让模式。关键词：分区管制，发展权转让，发送区，接受区，新增建设用地指标，预算内 指标，预算外指标ＩＩＩ浙江大学硕士学位论文土地发展权中国化的路径选择ＡｂｓｔｒａｃｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｉｇｈｔ ｉｓａｐｏｌｉｃｙｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔ ｗｈｉｃｈ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｕｓｅｄｔｏ ｍｉｔｉｇａｔｅｔｈｅｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎ ｏｆ ｚｏｎｉｎｇ ｄｕｒｉｎｇ 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ｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔ ｉｎｓｔｅａｄ ｏｆ ａ ｎｅｗ ｒｉｇｈｔ ｗｈｉｃｈ ＷａＳａｅｘｐｅｃｔｅｄ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｌａｎｄ―ｒｅｑｕｉｓｉｔｉｏｎ ｐｒｏｂｌｅｍ．Ｆｉｎａｌｌｙｎｅｗ ｋｉｎｄ ｏｆ ＴＤＲ ｍｏｄｅｌ ＷａＳｐｒｏｐｏｓｅｄ ｉｎ ｔｈｅ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ―ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｗａｙ ｏｆ １ａｎｄｕｓｅａｆｔｅｒ ｔｈｅｃａｓｅｓｓｔｕｄｉｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｉｎｃｒｅｍｅｎｔａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄｑｕｏｔａｓ ｉｎＺｈｅｊｉａｎｇｐｒｏｖｉｎｃｅ ａｎｄ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ｍｕｎｉｃｉｐａｌｉｔｙ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｚｏｎｉｎｇ，ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ，ｓｅｎｄｉｎｇ ａｒｅａ，ｒｅｃｅｉｖｉｎｇａｒｅａ，ｉｎｃｒｅｍｅｎｔａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｑｕｏｔａ，ｂｕｄｇｅｔ ｑｕｏｔａ，ｅｘｔｒａ－ｂｕｄｇｅｔａｒｙ ｑｕｏｔａＶ浙江大学硕士学位论文ｌ绪论图表目录表１．１ １９９８．２００７年中国城镇人口比率、城市房屋建筑及住房建成区及征收土地面积变化情况……………………………………………………………ｌ 表２．１发展权转让的设计特征…………………………………………………１ ０ 表３．１马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县分区最大允许开发密度…………………………．２１ 表３．２马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县新分划子区使用ＴＤＲ比率（％）………………。２２ 表３．３ Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县分区图表………………………………………………２４ 表４．１浙江省地市建设用地对经济增长贡献率、实际分配建设占用耕地指标比率对照表………………………………………………………………．．３５图１．１我国２０００年－２００７耕地净减少面积、建设占用耕地面积变化趋势…．２ 图１．２土地资源的两部门配置示意图…………………………………………．４图３．１发送区收紧分区限制示意图……………………………………………２９图３．２土地发展权转让的一般模式……………………………………………。３０ 图４．１浙江省基本农田易地代保示意图………………………………………３７ 图４．２重庆市城乡建设用地增建挂钩指标（地票）产生示意图……………４１ 图５．１指标交易价格管制造成的损失…………………………………………４７ 图５．２中国化发展权转让的一般模式…………………………………………５５Ｖｌ浙江大学硕士学位论文土地发展权中国化的路径选择浙江大学研究生学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝鎏盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。……繇潞于龙蝴呦。７年ｆ月毋学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解逝姿盘堂有权保留并向国家有关部门或机构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权澎鎏盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书）学位论文作者签名：乡‘船予蓐导师签名：黼帆。７年歹月加蝴砌广歹月斫浙江大学硕士学位论文土地发展权中国化的路径选择致谢写完论文最后一个字，我离开座椅，长嘘了一口气。我明白，与其说我已经 完成了一项任务，倒不如说我完成了一种表达方式。这种表达，一方面是观点的 阐述，另一方面，是二十多年来在我不停地吸收知识、吸取我身边人的支持和关 怀之后，对于这种慷慨的一种回报。 首先，我必须感谢我的导师靳相木先生．两年来我的研究生生活时常处于某 种看似宁静实则焦虑的状态，一方面，我需要为应对研究生的课程和毕业要求劳 心，另一方面，还得为工作和不可预知的未来劳神。在这种情况下，我已经没有 多少时间去思考，去回味生活本身。靳老师刚好在这方面给了我无私的帮助，是 的，他首先是我思想上的导师。如果没有他几次谈话对我的影响，我也许不能坚 持到毕业，更不用说完成这样一篇冗长的表述。他以他自身的不凡经历和他对生 活的理解，给了我耐心和勇气，使我回归对生活的热爱和对某些隐密理想的本来追求。其次，我有必要感谢对我的论文有过帮助，对我的写作施以援手的老师们。 ＡＩＣＰ的Ｒｉｃｋ Ｐｒｕｅｔｚ先生慷慨地从大洋彼岸寄来了他的关于发展权转让的专著， 还为我推荐了许多有益的材料，使我有机会对国外发展权作全景式的扫描与细致 入微的透视。０８年暑假随中科院农业政策研究中心陶然老师和本系汪晖老师的 调研让我对社会、对学术研究有了更深层次的理解。此外，与张蔚文老师的几次 讨论使我对文中几个外文名词有更准确的把握。在此谨借方寸空间表达我微薄的谢意。再次，我还要感谢为我的生活提供过愉悦、思考和启示素材的同窗和朋友们。 ９舍４１３的楼振华、谭韧骠和陈鑫使我摆脱了沉闷单调的生活方式。东大楼３４４ 的张恒义师兄，已经毕业的段洲鸿师兄和金晓云师姐，同一级的彭毅、叶晓敏、 黄文贵、朱佳敏、黄璐、吕月珍、贝涵璐、姜钦杰、施秧秧以及徐肖和等，在找 工作和论文写作过程中给了我许多鼓励，和李学文同学的交流也使我受益良多．浙江大学硕士学位论文土地发展权中国化的路径选择我的同门夏琪、师弟周志刚和李通，以及师妹王施益、蒋悦悦、陈洁等，也给过 我许多有益帮助，此外，还有许多关心和支持我的朋友们，请一并接受我的谢意。 最后，我要感谢我远在大别山区的父母，２０多年来我一味地从他们身上索 取，终于等到了我可以回报的时刻，这篇论文，算是我这种喜悦心情的表达和向 他们交上的答卷。这答卷虽然不尽完美，但我将一如既往地努力。沈子龙２００９年４月于杭州华家池浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状１绪论１．１选题背景１．１．１城市化进程与农地非农化的加快 中国经济的持续高速增长伴随着城市化进程的快速推进。国家统计局统计资 料显示，２００７年我国城镇人１２比重已经达到４４．９％，远远高于１９９８年的３３．４％， 绝对数量则从１９９８年的４１６０８万人增大到２００７年的５９３７９万人。城市化速度的 加快和城镇人口的急剧膨胀，推动了对城市住宅，商服用地和工业建设用地的需 求。从１９９８年到２００７年１０年间，我国城市房屋建筑及住房建成区面积从 ２１３７９．５６平方公里增长到３５４６９．７平方公里，土地征收面积则从５１５．５４平方公里 增长到１２１６．０平方公里（表１．１）．表１．１ １９９８．２００７年中国城镇人口比率、城市房屋建筑及住房建成区及征收土地面积变化情况对城市建设用地的需求推动了城市郊区和周边地区农用地尤其耕地的非农 化转用．从２０００年到２００７年间，我国的耕地总量已经从１９２３６５万公顷减少到 １２１７３．５２万公顷。其中非农建设占用耕地平均每年达到１８．５５万公顷。尽管国家 近年来对农地转用的控制力度加强，例如１９９９年调整划定基本农田保护区、２００４ 年全国土地市场治理整顿等一系列措施的出台，使得耕地净减少面积有较大幅度 下降，然而，非农建设占用耕地数量仍然维持在平均每年约１８万公顷左右的高 位状态（图１．１）。浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状图１．１我国２０００年．２００７耕地净减少面积，建设占用耕地面积变化趋势 资料来源：中国国土资源公报１．１．２农地保护与建设用地总量控制 农用地尤其是耕地的快速非农化容易引发粮食安全、社会安全以及生态安全 等一系列问题。粮食安全问题很早就成为人们关注的焦点，莱斯特?布朗（１９９４） 在一篇题为“谁来养活中国”的文章中，提出未来将没有一个国家能为中国提供其 人口增长所需的粮食．这篇文章引起学术界和政府部门旷日持久的讨论。耕地非 农化过程中的农地征收则导致许多农民失去土地而未能得到妥善安置，据国务院 发展研究中心估计，目前每年大约有２５０万到３００万农民因土地被征收而变成失 地农民（韩俊，２００５）。这些农民失去土地后的生活、就业和社会保障等问题如 未能得到妥善处理，很容易成为社会动荡不安的源泉．而农地非农化后，一方面 导致土地原有的涵养水源、保护植被、维持生态平衡等功能消失，另一方面，非 农开发后的污染废弃物又对生态环境本身造成破坏，因此，农地非农化对生态环 境的负面影响也不容忽视． 鉴于农地过快非农化潜在的种种问题，中国政府提出要实行最严格的耕地保 护制度，在此基础上提出坚守１８亿亩耕地红线的政策目标①。具体来说，就是全 国耕地保有量到２０１０年和２０２０年分别保持在１２１２０万公顷（１８．１８亿亩）和 １２０３３．３３万公顷（１８．０５亿亩）。规划期内，确保１０４００万公顷（１５．６亿亩）基本ｏ１８亿亩耕地红线是否应该坚守的问题，已经引发诸多争议。茅于轼（２００８）先生对此进行过尖锐地批评，并引起了激烈的争论。茅的观点可见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ－ｒｅｖｉｅｗ．ｃｏｍ／ｓａｏ．ａｓｐ？ｉｄ＝２０６７３。当然，更深入的讨论超 出了本文的范围，这里不再展开。浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状农田数量不减少、质量有提高。为实现这一目标，《全国土地利用总体规划纲要 （２００６―２０２０年）》提出，要严格控制非农建设占用耕地，严格执行建设占用耕 地补偿制度，同时加强基本农田建设。其中建设用地控制的总体目标为，到２０１０ 年和２０２０年将建设用地总面积分别控制在３３７４万公顷（５０６１０万亩）和３７２４ 万公顷（５５８６０万亩）以内．在国家层面上，通过土地利用总体规划设定规划期 内建设用地的总体规模，而通过土地利用年度计划明确建设用地年度指标。各省 市则编制相应的总体规划与土地利用年度计划来与全国土地利用总体规划和年 度计划衔接，同时将建设用地指标分解下达到市、县，乡等更低行政层级。这样 通过“总量控制、层层分解、统一分配”的方式实现建设用地指标的分配与管理。 １．１．３问题与困境 土地非农化是一个全球性现象。日本、中国台湾等国家和地区在经济高速发 展时期的经验表明，经济的起飞总是伴随着城市化进程的加快，而快速的城市化 则需要大量的建设用地投入．日本在１９５５．１９７３年经历了经济复苏和高速增长期， 有统计显示，在这一时期其经济年平均增长率达到９．７％（尹小平，２００７）．经济 的增长伴随着城市化进程的不断推进，从１９５０年到１９７５年，日本城市化水平从 ３７．３％上升为７５．９％（吕斌，２００８）。而这一时期，日本的农地非农化面积从１９５６ 年的５．５８万公顷猛增到１ ９７３年的６７．７２万公顷（曲福田等，２００７）．我国台湾地 区的经验也证明了这一结论。目前公认为１９６２．１９９０年为台湾地区经济的高速增 长期，资料显示，１９６１―１９８８年台湾的ＧＤＰ年均增长率达到９．７３％（Ｃｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒ Ｈｏｗｅ，２００１），而这一时期台湾城市化水平也在加速，从１９６０年到１９８０年，台 湾城镇人口比重从５７．６９％上升到６６．６７％（夏怡然，２００４）。曲福田等（２００１， ２００７）以水田非农转用的数据研究了台湾农地非农化的趋势，结果表明，台湾的 农地非农化在２０世纪７０年代保持着较高的水平，而在２０世纪８０年代有所趋缓。 前一时期水田的非农化率达到了０．３４％，而后一时期年均水田非农化率也达到０．２４％。从日本和台湾的经验我们不难看出，对于高速发展的经济体而言，城市化， 农地非农化是不可避免的过程，可以说，农地非农化形成建设用地投入是经济增 长的必要条件。中国目前正处于这样一个阶段，经济高速增长而发展水平并不平浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状衡，东、南部沿海地区已经处于工业化中后期，中西部地区工业化和城市化还将 持续较长一段时间。因此，我国城市化进程对建设用地的需求仍将持续居高不下， 城市周边农地非农化转用也将继续处于高位状态，并且各地对建设用地的需求量 分布不均。不论从学理还是实务上说，相同面积和质量的土地，用于农业生产和 用于工业建设，两者的产出都存在天壤之别。边际产出的不对等，可以从微观上 解释农用地向非农建设转用的巨大动力。我们假设土地资源总量为Ｌ，只存在农 业和非农业两大用途。设农用和非农用地数量分别为乞和乙，二者的净收益分别 为Ｒｏ与Ｒ，边际净收益则为朋兄和朋咒．进一步地，我们假设土地可以在农业 和非农行业之间自由流动．那么，我们不难得出土地资源的两部门配置模型（图１．２）。农 业非 农 业Ｏ（Ｌ）之乙三（ｏ）图１．２土地资源的两部门配置示意图很显然，土地总供应量受约束于Ｌ，如果土地可以在两部门之间自由流转， 其最优配置条件为（钱忠好，２００４）：ＭａｘＳ＝Ｒ＋兄ＭＲｏ＝ＭＲ．ｓ．ｔ乞＋‘≤Ｌ 见＝ＡＣｔ．），兄＝石（厶） 其中，彳和五分别是农业和非农部门相对于土地的生产函数。很显然，均衡时 （Ｅ点）的土地资源配置的条件是农业的边际产出和非农部门的边际产出相等。 只要这一条件不满足，农用地的非农转用就将持续下去． 然而，对于我国这样一个人口众多、耕地资源稀缺的国家来说，农地过快非４浙江大学硕上学位论文２国内外研究现状农化除带来前述粮食、社会．生态等三类安全问题之外，还可能导致城乡经济状 况和收入差距的进一步扩大。迫于这些方面的考虑，对建设用地总量进行控制， 同时对土地用途实行严格的管制似乎就成为我国现阶段的唯一出路。用地管制造 成的结果是，通常非农建设用地供应远不能满足需求，土地在农业和非农部门的 配置只能实现在图１．２中乙的水平，此时，建设用地的边际产出远远高于农地的边际收益，农地保护面临巨大的压力．虽然农地快速减少的可能后果迫使我们作出上述政策选择，但总量控制、指 标分解的建设用地资源配置方式仍有其固有的缺陷。首先，建设用地供应总量是 根据粮食、社会和生态安全状态下所必须维持的耕地数量来决定的，而对建设用 地的需求则因各地区的发展水平和发展速度的不同而存在差异，因而指标供应方 式与需求状态之间存在明显的不一致，并且各地区土地需求并不平均。其次，建 设用地指标的分配方式通常根据土地利用年度计划由中央按自上而下的方式下 达至各省，各省再逐级进行指标分解，最后一直下达到乡镇。这一过程通常没有 也不可能对地方的资源禀赋、实际建设用地需求量以及地区经济之闻的土地边际 产出等条件详细地考虑。因而，总起来看，这一建设用地指标配置方式一方面表 现为指标的供不应求，另一方面，对地方政府的建设用地供应未能体现出地区经 济水平差异对土地需求的差别来。其结果是最需要建设用地资源的地方供应严重 不足，而经济相对落后的地区用地则较为宽松，导致建设用地低价出让、集约程 度低，土地的价值未能得到充分显现。再次，耕地的保护是以控制农地的转用、 牺牲农地的价值增值来实现的，那么这一惠及全民的耕地保护政策，其成本是否 应该仅由耕地、基本农田保护区所有者和用益物权人来承担？强行限制耕地和基 本农田保护区的开发，是否符合公平公正的社会价值观。？这一系列问题，值得 我们深入研究。１．２选题的意义以上我们阐述了我国当前总量控制、指标分解的建设用地资源配置的现状、 特点和问题。很显然土地资源总量的稀缺和配置方式的不完善是我们当前制定土。事实上，四Ｊｌ｜省在划分基本农田保护区时，已经有对基本农田保护区内的农民进行补偿的尝试。５浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状地政策不得不面对的两大问题，而土地的私人利用与其承载的社会功能之间又时 常发生冲突。本文的目的，就是试图寻找解决这一问题的出路，即参照国外土地 发展权转让计划的研究和实践，同时结合我国浙江省出现的建设用地折抵指标有 偿调剂、基本农田异地代保，以及重庆市试行的建设用地指标（地票）交易等， 归纳出我国独特的土地发展权交易的一般模式，同时形成可行的政策建议，以实 现有限的建设用地资源的最优配置。具体来说，本文的选题意义体现在以下几点： 首先，直面我国经济发展、城市扩张过程中农地非农化的问题。我国是人口， 农业大国，人均耕地面积稀少是我们的基本国情．与此同时，在经历了改革开放 以来的多年高速增长之后，我国的城市化远远落后于工业化程度，并且地区发展 极不平衡。城市化过程中的突出问题是建没用地投入不足，同时又存在部分地区 用地浪费或者集约程度不高的现象。因此，农地向非农建设用地转化和建设用地 资源的配置方式，是我国土地管理领域需要深入研究的问题。 其次，针对我国当前建设用地总量控制，指标指令性分解方式的弊端，试图 给出一个改进措施。这一措施即引入国外发展权转让思想，对刚性的建设用地配 置方式进行修正．然而，本文要讨论的中国化的发展权，不是因循学界发展权研 究已有的思路，在现行法律体系中创设发展权，而是将它视为一个政策工具，借 以对当前建设用地资源配置方式进行改迸。中国化发展权的目的，不在于也不能 承担征地补偿功能，而是实现现行制度下土地资源的更合理利用．１．３研究方法（１）个案研究。本文拟对浙江省土地整理折抵建设用地指标市场化交易、重 庆市地票交易等典型案例进行剖析，从实证角度探索和揭示新增建设用地指标市 场化交易的组织结构及实现机制。 （２）参与式调查。拟对浙江省部分国土资源部门进行调查，参与浙江省土地 整理折抵建设用地指标市场化交易的政策制定和评价工作，为本文研究提供第一 手数据和经验。 （３）对比分析法。参照在美国实施已臻成熟的可转让的让发展权以及另一环 境政策工具排污权交易制度，与中国新增建设用地配额市场化流转进行对比研 究，以此来寻找二者的相同特征与差异，并寻求适合中国的发展权转让模式。６浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状１．４研究的技术路线和内容１．４．１研究的技术路线：７浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状１．４．２研究的主要内容 文章主要研究国外发展权的定义与起源，市场结构和运行，优势与不足，实 施成功的影响要素等，在此基础上，深入介绍了美国马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县， Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县以及新泽西州Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ地区的土地发展权转让案例，并由此归纳 出国外发展权转让的一般模式。之后文章论述了在我国现行法律中创设发展权的 理论困境，随之从我国建设用地总量控制和土地用途管制的现状出发，分析了总 量控制、指标分解方式的必要性和缺陷。然后以浙江省建设用地折抵指标有偿调 剂和重庆市地票交易为例，提出了中国化发展权的可能方向．通过国外发展权转 让与国内建设用地指标交易的对比分析，文章最后提出了中国化发展权的一般模式。８浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状２国内外研究现状２．１国外土地发展权转让研究１９４７年，英国在（（城乡规划法》中首次提出发展权①的概念。２０世纪６０年 代早期，土地发展权作为一种规划手段被引入美国；１９６８年，纽约市首次在其 标志性建筑保护法案中引入密度转让机制（Ｒｉｃｈａｒｄｓ，Ｄａｖｉｄ Ａ．，１９７２）；７０年代， 对可转让的发展权（ＴＤＲ，ｔｒａｎｓｆｅｒａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｒｉｇｈｔｓ）的研究转热；７０年代末到８０年代初，美国部分州开始启动ＴＤＲ计划；到２００７年，约有１８１个ＴＤＲ 计划在３３个州实施，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达３００，０００ 英亩（Ｒｉｃｋ Ｐｒｕｔｚ等，２００７）。近年来，欧洲部分国家也开始研究和试图引入这 一政策手段（Ａｎｔ６ｎｉｏＴａｖａｒｅｓ，２００３；ＲａｌｐｈＨｅｎｇｅｒ等，２００８）。无论从理论还是实践上说，这一政策手段已臻成熟。本部分拟对国外尤其是美国在可转让的发展 权方面的研究进行梳理与总结，以便理清这一政策或规划工具的起源、特征、运 行机制和成功要素，为我国的土地规划利用提供参考。 ２．１．１发展权的内涵及产生背景 “发展”在土地利用规划意义上通常指土地用途的变更或利用强度的加深。英 国１９９０年（（城乡规划法》修正案将“发展”定义为在地里、地面、地上或地下进 行建筑、工程、采矿或其他操作，或者在任何建筑或者其他土地用途上进行任何 物理变更。。发展权作为单独的权利得以出现，源于私人财产上的权利束的概念。 最初，人们将发展权定义为：从土地产权权力束中分离出来的，可以在市场上转 让的权利（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｌ．Ｂａｒｒｏｗｓ等，１９７５）。土地发展权可以转让，也可以由政 府或其他非政府组织购买，前者被称为可转让的发展权或发展权转让（ｔｈｅｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆｒｉｇｈｔｓ），而后者则称为发展权购买（ＰＤＲ，ｔｈｅｐｕｒｃｈａｓｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｒｉｇｈｔｓ）。随着土地发展权实施和应用程度的加深，人们对可转让的。关于这个名称的译法，目前学界尚无定则，按照郑振源（２００５），Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｉｇｈｔｓ应当译作开发权。 当然，本文遵照习惯，统一称作发展权。。Ｔｏｗｎ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｒｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ａｃｔ，１ ９９０，ｐａｒｔＩＩＩ，５５（１），ｐｐ．７３ ９浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状发展权的认识从单一的产权角度转变到操作层面。Ｊｏｈｎ Ｃ．Ｄａｎｎｅｒ（１９９７）将ＴＤＲ 重新定义为：ＴＤＲ是一种财产利用权力，在ＴＤＲ计划中，它可以从被设计为发 送区的地块上分离出来，并转移到被定义为接受区的另一地块上以获得更大的开 发强度，发送区在出售或转让ＴＤＲ之后，通常会受到严格的开发限制。 具体来说，一个完整的ＴＤＲ计划应当包含如下设计特征（ｄｅｓｉｇｎｅｄｆｅａｔｕｒｅｓ）：发送区，接受区，ＴＤＲ分配比率（ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｒａｔｅ），接受区密度奖励（ｄｅｎｓｉｔｙ ｂｏｎｕｓ）， 接受区ＴＤＲ需求（ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｉｎ ｒｅｃｅｉｖｉｎｇａｒｅａｓ）等，见表２．１（ＭａｒｇａｒｅｔＷａｌｌｓ等，２００７）．根据特定的农地或环境保护目标，发送区和接受区通常有明确的地 类限制．以新泽西州Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ县为例，其ＴＤＲ计划中规定可作为发送区的土地 类型包括：农地，环境敏感区，开发空间／休闲区，历史标志／适合再利用区以及 荒地整治区（Ｂｒｏｗｎｆｉｅｌｄ ｒｅｍｅｄｉａｔｉｏｎ）；适合作为接受区的土地类型有：城市外围 尚未开发土地，新城市中心，再开发区，填充开发区（ｉｎｆｉｌｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ），正在 进行建设的地区（ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｕｐ）等（Ｃｏｕｒｔｅｎａｙ Ｄ．Ｍｅｒｃｅｒ）．表２．１发展权转让的设计特征 发送区 接受区 ＴＤＲ分配比率 接受区密度奖励 接受区ＴＤＲ需求 可转出发展权的土地 可转入发展权以获得额外开发密度的土地发送反土地所有者单位面积获准出卖的ＴＤＲ数量，通常以膜亩来表示利用ＴＤＲ可突破开发限制的额外开发密度，通常以住宅单元／英亩表示 每一个额外的住宅单元所需的ＴＤＲ数量ｏｆＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ来源：Ｍａｒｇａｒｅｔ Ｗａｌｌｓ＆Ｖｉｒｇｉｎｉａ ＭｃＣｏｒｍｅｉｌ，Ｔｒａｎｓｆｅｒｔｈｅ Ｆｕｔｕｒｅ Ｒｅｐｏｒｔ，２００７Ｕ．Ｓ．Ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ，Ｒｅｓｏｕｒｃｅ ｆｏｒ发展权是在严格的分区管制的背景下产生的。出于环境、农地、历史标志性 建筑保护等目的，政府通过分区管制政策将辖区内的土地规划为不同的利用类 型，同时对特定类型的土地进行开发限制．然而，许多学者指出，这一政策在实 现特定目标的同时，导致了一种被称为意外收入一出局的困境（ｗｉｎｄｆａｌｌ．ｗｉｐｅｏｕｔ ｄｉｌｅｍｍａ），即被规划为开发区内的土地所有者获得了非个人努力所带来的收益， 而规划区外的所有者或开发受限的所有者则面临着潜在的损失（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｌ．Ｂａｒｒｏｗｓ等，１９７５；Ｊａｍｅｓ Ｔ．Ｂａｒｒｅｓｅ，１９８３），而依据美国法律，分区管制带 来的不动产价值的减小不能获得补偿（ＷｉｌｌｉａｍＡ．Ｆｉｓｃｈｅｌ，１９７８）。ＤａｖｉｄＥ．Ｍｉｌｌｓ（１９８９）认为，分区管制带来了两个结果：其一，导致地租的不均衡分配；其二，１０浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状开发形成的附加地租更多地来源于寻租行为。为此，他通过建立两阶段需求模型 证明存在一个比例旯，当超过五的地租被浪费后，不分区将比分区带来更好的结 果，此时分区管制可以认为是一种负和博弈。关于管制对土地所有者权利的妨害， 则存在两种理解。一些法学者认为，严格的土地用途管制深入到一定程度，会导 致土地价值的减少，此时可认为对所有者的土地构成征收（Ｊｏｈｎ Ｊ．Ｃｏｓｔｏｎｉｓ，１９７３；ＤｏｎａｌｄＩ．Ｂｅｒｇｅｒ，２００３）或准征收。（Ｗｉｌｌｉａｍ Ｋ．Ｓｗａｎｋ，１９７６）；进一步的观点则认为，土地的价值不仅包含当前的利用价值，还包括未来期的利用价值（Ａｎｄｒｅｗ Ｊ．Ｐｌａｎｔｉｎｇａ等，２００２）；而按照资产定价理论，农地价格应当包含两部分：一部 分是未来期农业回报的折现，另一部分则是转为非农用地的选择权（ｏｐｔｉｏｎ）价 值，管制则正是对这一选择权的剥夺（Ｃｙｎｔｈｉａ Ｊ．Ｎｉｃｋｅｒｓｏｎ等，２００１）。 正因为单一的分区管制一方面被认为对私人土地财产构成侵害，而另一方面 又因其强制性和缺乏弹性广受诟病，因此，寻求更具弹性并且更公平的土地政策， 就成为学界和政府规划部门共同努力的方向，可转让的发展权便在此背景下产生．。２．１．２发展权转让的市场结构和运行 对ＴＤＲ市场的研究主要涉及ＴＤＲ的供应与需求，价格问题，市场均衡条件， 中介机构及政府在交易过程中的作用等。 早期对ＴＤＲ供应的研究，主要探讨影响供应价格的因素。Ｂａｒｒｙ Ｃ．Ｆｉｅｌｄ等 （１９７５）提出，开发受限的土地所有者出售发展权的保留价格取决于接收区内开 发密度的限制和突破限制为开发商带来的收益预期。Ｊｏｎ Ｍ．Ｃｏｎｒａｄ等（１９７９） 通过对马萨诸塞州Ｈａｄｌｅｙ地区进行调查后分析了影响发展权供应价格的因素， 包括农地升值预期、市价方差、土地所有者年龄、农地用途的继承等。他们通过 建立线性回归模型进行回归分析后提出：（１）发展权保留供应价格与农地的升值 预期之间存在密切的一对一的关系。（２）土地的市场价值方差系数越大，风险就 越大，土地所有者对发展权供应的保留价格就越高。（３）从事农业的土地所有者。准征收（ｉｎｖｅｒｓｅ ｔａｋｉｎｇ或ｉｎｖｅｒｓｅ ｃｏｎｄｅｍｎａｔｉｏｎ）指政府行使警察权（包括分区管制等）对公民私产限制 到一定程度，造成私产价值减少，依据美国法律，准征收无法获得赔偿。典型的用地管制准征收案件如Ｆｒｅｄ Ｆ．Ｆｒｅｎｃｈ Ｉｎｖｅｓｔｉｎｇ．ｖ．Ｃｉｔｙ ｏｆＮｅｗ Ｙｏｒｋ。纽约最高法院拒绝了这～准征收案件的赔偿请求?参见３５０ Ｎ．Ｅ．２ｄ３８ｌ（Ｎ．Ｙ．１９７６）浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状年龄越大，其发展权的保留价格就越高，这一关系被称为退休效应；而土地利用 方式的可继承，将导致该保留价格偏低。（４）如果以指数方程来描述发展权供应 价格函数与土地价格函数，就会发现二者之间存在非常接近的关系，因此，如果 发展权价格占地价的比例较大时，ＴＤＲ的作用就值得考虑．ＢａｒｒｙＣ．Ｆｉｅｌｄ（１９７５）等最早注意到发展权需求问题，他们提出，要实现充分有效的需求，需要考虑两个因素，其一是收紧分区管制（ｄｏｗｎｚｏｎｉｎｇ。）的程 度，其二是发展权单元与开发密度单元的比率．Ｌｅｓｌｉｅ Ｅ．Ｓｍａｌｌ等（１９８０）通过 对新泽西州Ｍｉｄｄｌｅｓｅｘ县南Ｂｒｕｎｓｗｉｃｋ镇的经验研究发现，规划为高开发密度的 地区对ＴＤＲ的需求远非ＴＤＲ计划的倡导者所设想的那样高。ＶｉｒｇｉｎｉａＭｃＣｏｎｎｅｌｌ 等（２００５）则探讨了引入ＴＤＲ后土地利用方式的变化，他们通过经验研究后发 现，开发商倾向于购买ＴＤＲ来增大开发密度较小的农村地区而不是城镇中心区、 居民区等开发密度较高地区的开发密度，这与设立ＴＤＲ计划的最初目标是相左 的．Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｋｏｐｉｔｓ等（２００６）则指出，发展权需求的不足是ＴＤＲ计划面临的 最主要困难之一。他们以Ｍａｒｙｌａｎｄ州Ｃａｌｖｅｒｔ县的发展权转让计划的数据为基础， 对开发商的ＴＤＲ利用决策模型进行回归后得出结论：基准分区（ｂａｓｅｌｉｎｅｚｏｎｉｎｇ）是ＴＤＲ需求的决定性因素。在一些ＴＤＲ计划中，规划为低开发密度的地区ＴＤＲ 需求远大于规划为高密度的地区，这一现状导致ＴＤＲ需求不足。此外，基础设 施如排水系统的完善与否以及ＴＤＲ价格的高低也是影响需求的重要因素。 在发展权市场均衡条件的研究上，一般以邻地效应为基础构建相应的模型。 邻地效应指对Ａ地块的土地开发利用将影响到Ｂ地的土地价值．ＤａｖｉｄＥ．Ｍｉｌｌｓ（１９８０）提出，在开发不受限制的情况下，土地市场与发展权市场的竞争均衡条件为ｏ：∞ＪａｓｏｎａＨａｎｌｙ―Ｆｏｒｄｅ等将ｄｏｗｎｚｏｎｉｎｇ解释为：Ｔｈｅ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｆｒｅｄｕｃｉｎｇＵＳｅ（ｅ．ｇ．ｆｒｏｍ ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌｔｏｔｈｅ ｚｏｎｉｎｇ ｏｆａ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｆｒｏｍｔＯａｍｏｒｃＩｏａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ．），即降低不动产的分区 密度限制使其利用价值从较高变为较低（例如，从商业用地变为居住用地或者从居住用地变为农用地）。参 见Ｊａｓｏｎ Ｈａｎｌｙ－Ｆｏｒｄｅ等，注１．ｌｅｓｓ ｖａｌｕａｂｌｅ ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌｏｒｆｒｏｍｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ冒参数解释：玉为开发单元数，磁为第ｉ个开发单元的用地量，Ｌ是社区内周质土地的总量，Ｉ：／＇Ｘ≤Ｌ。尸（ｊｃｌ）为价格，ｃ．为维持原土地导致的成本。Ｒ为定期内的农地净租。第ｉ单位的开发利用需要屈单位发展权，其竞争均衡价格为兄，≯为开发所带来单位土地的地租，矽≥０，取０的条件是存在未开发土地。１２浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状（‘）亟盟王丝幽；０优（１） （２） （３）（≯）?＠?Ｘ－－￡）＝０ （ｙ）?（∥?Ｘ－－￡）＝０当社区受到总量为三（上≤上）的开发限制时，ＴＤＲ市场的均衡条件将发生 变化，（２）式变为（矽）．位．ｘ―Ｚ）＝０。Ｄａｖｉｄ Ｅ．Ｍｉｌｌｓ认为，均衡时对开发的需求 会突破￡的限制。解决的一个可能途径是，设定足够小的发展权补偿价值（或者 设定的数量足够少）以抑制或减少发展权的供应，最终导致总开发量小于分区规 划的限制开发量工。此时的最优条件为：屈≥ｔｚ，ＬＩＬ。Ｄａｖｉｄ认为，要控制邻地 效应，可以用ＴＤＲ计划代替直接的开发控制；而在规划特定位置的公共物品（如 开放空间等）的供应时，可以将ＴＤＲ与分区管制结合使用。ＪａｍｅｓＴ．Ｂａｒｒｅｓｅ（１９８３）分析了ＴＤＲ实施过程中两种分区情况下有效的条件．令ＬＴ表示接受区因规划导致的损失，ＬＰ表示保护区的损失，而ＧＴ则是接 受区土地所有者因开发带来的收益。第一种情况下，只对保护区进行分区开发限 制，Ｌ１ｒ＝Ｏ，ＬＰ，ＧＴ＞０，要求ＬＰ≤ＧＴ，在第二类分区下，对保护区和接受区均 进行开发限制时，要满足ＬＴ＋ＬＰ≤ＧＴ，ＬＰ，ＬＴ，ＧＴ＞０。在这两种情况下，只 有当接受区因开发产生的潜在收益不小于发送区和接受区因规划导致的总损失， ＴＤＲ的实施才算是有效的． ２．１．３发展权转让的优势和不足２．１．３．１发展权转让的优势 早期对发展权转让优势的判断，是通过与单一的分区管制政策比较分析而得 出的。这一时期代表性的观点认为，ＴＤＲ能有效解决意外收，入一出局的困境（ＪｏｈｎＪ．Ｃｏｓｔｏｎｉｓ，１ ９７３；ＲｉｃｈａｒｄＬ．Ｂａｒｒｏｗｓ等，１ ９７５；ＪａｍｅｓＴ．Ｂａｒｒｅｓｅ，１ ９８３）．６ａｒｙＷｏｌｆｒａｍ（１９８１）提出，为保护作为公共物品的开放空间，允许这类土地上的发 展权出售可以实现林达尔均衡。通过发展权转让，非个人努力导致的土地增值部 分被扣除，另一方面，开发受限的土地所有者则获得了补偿。由此，分区管制下 的非个人努力因素导致的收入与成本在不同的土地所有者之间公平分配（Ｐａｕｌ Ｔｈｏｒｓｎｅｓ等，１９９９）。从法学的角度来看，ＴＤＲ是对过度的分区管制引发的“征浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状收”的一种补偿（Ｄｏｎａｌｄ Ｉ．Ｂｅｒｇｅｒ，２００３）。因而，这一政策手段相对单一的管制 而言更为公平。发展权转让的另一优势体现在成本上．农地、开放空闻、历史遗迹、环境敏 感区等类型的土地保护往往耗费巨大，这些成本很大程度上依赖政府的财政支出 并最终来自税收．而通过发展权转让，发送区的土地得到了保护，保护的成本则 直接来自接受区土地所有者为获得额外开发而支付的发展权价款。这样一来， ＴＤＲ实现了特定的保护日标而不必发行债券、花费政府税收或者动用其它基金 （ＲｉｃｋＰｒｕｅｔｚ，２００３）．Ａｎｔ６ｎｉｏ（２００３）则认为，作为一种市场方式，ＴＤＲ的管理成本比分区管制低。此外，发展权转让政策能促进城市的理性增长．Ａｒｉｋ Ｌｅｖｉｎｓｏｎ（１９９７）从两 类发展权转让的实践――纽约市分区区块的合并（ｚｏｎｉｎｇ ｌｏｔ ｍｅｒｇｅｒ）和马里兰州 蒙哥马利市的区域范围内发展权的转移出发，建立模型证明了ＴＤＲ计划能促进 城市整体的发展。Ｖｉｒｇｉｎｉａ ＭｃＣｏｎｎｅｌｌ（２００６）等以Ｃａｌｖｅｒｔ县的发展权转让为例， 确定子区大小、子区的自然舒适度，邻地利用、分区规划最大可开发地块、ＴＤＲ 价格等指标，通过实证研究后提出，分区规划会导致开发密度减小，也即间接证 明了分区会导致蔓延。而ＴＤＲ的存在能抑制分区规划的这一效应。２．１．３．２发展权转让的不足与挑战发展权转让同样面临理论和实施上的困境。首先，这一政策可能遭受公众的 反对与质疑。反对ＴＤＲ的观点之一认为，发展权作为私人土地产权权力束的一 部分，应当属于全体公民，而不应该赋予开发商（Ａｒｉｋ Ｌｅｖｉｎｓｏｎ，１９９７）。一些 学者则试图将土地发展权与排污权交易政策进行类比研究（Ｏａｔｅｓ等，１９８９；Ｍａｒｉａｎ Ｗｅｂｅｒ等，２００２），排污权交易可能导致部分地区污染物浓度的增大，类似地，他们也担心发展权交易后部分地区会出现过度开发。Ａｎｔ６ｎｉｏ（２００３）则 指出，如果对发展权定价过高，会导致开发成本上升，形成部分地区房价和开发 密度双高的局面，这些地方居民将会承受交通拥挤、污染严重等问题；并且，高 发展权价格还可能引发投机。 其次，ＴＤＲ的实施依赖于外部条件的配合，这些条件包括对权利的明确界定， 分区规划政策和对公众的宣传和教育等．Ｐａｕｌ Ｔｈｏｒｓｎｅｓ等（１９９９）指出，ＴＤＲ 实施过程中易出现产权定义不清的问题。发展权如果不能清晰定义，从土地上分１４浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状离后与该权利对应的真实价值往往难以明确显现，导致交易减少，从而可能无法 起到特定土地保护的目的。此外，发展权转让的实施有赖于分区规划政策的配合 以及对公众进行ＴＤＲ知识的普及（Ｊａｓｏｎ Ｈａｒｄｙ―Ｆｏｒｄｅ等）。而在计划实施过程中， 需要政府部门对ＴＤＲ市场进行监管，以保证特定的保护目标得以实现。 ２．１．４影响发展权转让政策成功的因素 尽管发展权转让政策存在上述各种优势，但是其实施是否成功，受到多种因 素影响。从一开始就有许多学者试图寻找这些因素。Ｒｉｃｋ Ｐｒｕｅｔｚ（２００７）提出， ＴＤＲ的成功要素可分为发送区、接受区和激励因素三类。 其一，发送区因素对ＴＤＲ计划成功的影响。ＴＤＲ计划的成功要求发送区的 设计能抑制土地所有者的开发行为并将其持有的ＴＤＲ售出。ＲｉｃｋＰｒｕｅｔｚ（２００３）总结了抑制发送区开发的四种因素：即物理限制、密度限制、开发管制以及区外 需求。物理限制（ｐｈｙｓｉｃａｌ ｅｏｎｓｔｒａｉｎｓ）指发送区土地所有者的土地面临的包括地 形，土壤、距基础设施的远近等各种物理条件上的限制；分区规划对发送区的密 度限制（Ｄｅｎｓｉｔｙ ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎｓ）则能有效地激励发送区土地所有者出卖ＴＤＲ；开发 管制（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）指发送区的开发活动所必须遵从的分区规划和环 境方面的规定；区外要求（ｏｆｆ－ｓｉｔｅ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ）是指发送区未经分区规划而进 行开发时，可能带来地下水污染、公园拥挤、道路狭窄等问题，土地所有者将为 此付出成本，在被规划为发送区并将发展权转让给区外土地所有者后，发送区外 将对区内的地下水、公园、道路等进行改善或付费，这一方式能有效抑制发送区 土地所有者的开发行为。 其二，接受区因素对成功的影响主要表现在对发展权的需求上。Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｋｏｐｉｔｓ（２００６）等通过建立开发商ＴＤＲ利用的决策模型，并以马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ 县的数据进行实证研究，其结论是基准分区规则（ｂａｓｅｌｉｎｅｚｏｎｉｎｇｒｕｌｅｓ）与其他经济因素是影响接受区发展权需求的最关键的因素。实证表明，在既定的基准分 区规则下，规划为高开发密度的地区对发展权的需求远小于规划为低开发密度地 区；而影响需求的最重要的经济因素包括基础设施条件（如排水系统）和发展权 价格等．Ｍｉｃｈｅｌ Ｄ．Ｋａｐｌｏｗｉｔｚ等（２００８）则通过对专业规划人员进行邮件调查来 探寻影响ＴＤＲ需求的条件，结果表明，对房屋的需求是唯一与ＴＤＲ计划的成功浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状显著相关的开发需求类型。 其三，ＴＤＲ计划中的激励或促进因素，它包括政治、法律形式的促进因素， 发展权银行、交易所等实体机构，以及为促进公众对ＴＤＲ的了解而进行的宣传， 教育等。Ｊｏｈｎ Ｃ．Ｄａｎｎｅｒ（１９９７）认为ＴＤＲ计划要成功实施，首先必须合法（１ｅｇａｌｌｙ ｄｅｆｅｎｓｉｂｌｅ），要从行政上承诺使用ＴＤＲ，并且不允许重新分区、前后分区不一致， 或者在增大开发密度的情况下不增加ＴＤＲ数量。Ｄｏｕｇｌａｓ Ｔ．Ｋｅｎｄａｌｌ等（１９９５） 提出，将可转让发展权作为非货币补偿这一方式如果获得宪法的认可，市政当局 将有更大的可能性和谈判能力以实现其规划目标。然而在这一问题上还存在分 歧，Ｍｉｃｈｅｌ Ｄ．Ｋａｐｌｏｗｉｔｚ等（２００８）的问卷调查则表明，州政府促进法案（ｓｔａｔｅｅｎａｂｌｉｎｇｓｔａｔｕｔｅｓ）并不是ＴＤＲ计划成功的显著要素。发展权银行、交易所以及是否与ＰＤＲ结合使用等问题也得到了广泛关注． Ｊｏｈｎ Ｃ．Ｄａｎｎｅｒ认为，设置ＴＤＲ银行虽然是ＴＤＲ计划成功的非关键因素，但是 它存在会有助于ＴＤＲ计划的成功．Ｍｉｃｈｅｌ Ｄ．Ｋａｐｌｏｗｉｔｚ等则提出，与ＰＤＲ结合 使用的ＴＤＲ计划更成功；在ＴＤＲ项目管理人员看来，具有ＴＤＲ银行的计划通 常也会更容易成功，这是因为，其一，它提供了买卖双方交易的场所：其二，它 增加了交易者的信心和对ＴＤＲ的价值保证。Ｊｏｈｎｓｔｏｎ，ＲｏｂｅｒｔＡ．等（１９９７）认为， 必要的时候应当对开发信用或发展权进行价值评估。而对公众的宣传和教育则可 以通过记录交易来进行（Ｊｏｈｎ Ｃ．Ｄａｎｎｅｒ，１９９７；Ｊｏｈｎｓｔｏｎ，ＲｏｂｅｒｔＡ．等，１９９７）。 ２．１．５小结与评述 以上我们回顾了国外在土地发展权转让这一政策领域中的文献研究和理论 探讨。总体来说，发展权转让的思想和理论已臻成熟，而且出现了马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ 县、Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县以及新泽西州Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ县等多个成功实施的案例。理论和实 践都表明，发展权转让政策能有效保护农地、环境敏感区、开放空间、历史遗迹 等各种类型的土地，这种有效一方面表现在它能实现特定的保护目标，另一方面 它付出的代价较小。这对于城市化快速发展而又受到土地资源严重制约的我国来 说，无疑具有较大的借鉴作用．然而，发展权转让政策的成功不是绝对的，要实 现特定的保护目标需要多种因素的配合。寻找适合中国国情的发展权转让模式以 及决定其实施成功的因素，应该成为未来的一个研究方向．１６浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状２．２国内土地发展权研究国内对土地发展权的理论研究始于九十年代后期。研究的主要内容包括发展 权的概念，归属，实施的必要性和可行性，在现行法律和土地权利体系中的地位 以及其补偿效应在征地过程中的应用等。 关于发展权的概念，存在一元说与二元说之分。一元说对发展权做出统一的 定义，沈守愚（１９９８）最先提出农地发展权的概念，并将其界定为将农地变更为 非农用地的变更利用权。王小映（２００３）则认为，土地发展权是一种农地可转为 建设用地进行开发利用的权利。杜业明（２００４）提出，土地发展权是指某组织或 个人变更土地用途而获得额外收益的权利。二元说试图将土地发展权区分为农地 和市地发展权两大类。刘国臻（２００６）提出，发展权是一种可以与土地所有权分 割而单独处分的财产权，具体说来就是土地变更为不同性质使用之权，它包括农 地变更为城市建设用地，或对土地原有的使用集约度的提高。王万茂等（２００６） 则对农地与市地发展权做出了明确的划分．总体上看，市地发展权在我国当然也 存在，例如开发密度或强度的加大等。不过，这一限于城市建设用地范畴的市地 发展权，在当前的讨论中意义不大．一方面因为除特殊景点对周边建筑高度的限 制之外，规划部门对城市建设用地的密度，容积率等指标是一次限定的，基本上 不会再容“发展”．另一方面，所谓的市地发展权对不动产所有者带来的价值增 值有限。因而在我国，学界对发展权的关注主要在农地转为建设用地的“发展”权上．国内对发展权归属的研究，则存在发展权国有与发展权归所有者之争。发展 权国有的基本出发点是涨价归公，持发展权国有观点的学者有沈守愚（１９９８）， 胡兰玲（２００２），贾海波（２００５）等；而质疑涨价归公或认为发展权属于土地所 有者的学者包括周其仁（２００４），张安录（２０００），李长健（２００６）等，持这一观 点的学者多是基于效率方面的考虑．刘国臻（２００５，２００６）从我国土地所有权、 使用权分离的背景出发，提出改变土地性质之权的土地发展权归土地所有权人拥 有；而土地使用性质不变，但对原土地增加投入而形成的发展利益，归土地使用 者所有。 对发展权研究的另一个侧重点是它在我国现行法律体系中的地位，孙弘 （２００４）提出，应将土地使用者产权即使用权和土地发展权共同纳入到土地产权浙江大学硕士学位论文２国内外研究现状体系中，二者都是从土地所有者产权中分割出来的，但是土地发展权的定位应当是国家所有的土地财产权．刘国臻（２００７）则提出，应当将土地发展权定性为一 项私权利同时纳入物权法。另有学者提出将发展权的补偿效应应用到我国的征地政策中，黄祖辉，汪晖 （２００２）提出区别公共利益目的和非公共利益目的两种不周性质的征地行为，设 定土地发展权，对非公共利益性质的征地项目增加土地发展权补偿。张良悦 （２００７）提出将土地发展权明晰化并保障土地发展权的收益转换成失地农民的补 偿基金。苏志强（２００５）将汇率和土地发展权两个因素纳入征地补偿的标准设计 中，认为当前补偿标准偏低。 此外，有部分文献对我国独特的建设用地配置案例进行了研究，也有一些学 者对我国建设用地折抵指标流转实践与美国发展权进行了比较分析。谭峻等 （２００４）对浙江省实施基本农田易地有偿代保的个案研究发现，土地整理折抵指 标有偿调剂和基本农田易地有偿代保在逻辑上类似美国土地发展权的有偿移转， 由此提出设定“发展权”，并用出售“发展权”的收益建立基本农田或其他生态脆弱 地域保护的专项基金，规定发展权属于被保护地区的全体所有人或使用人所有． 刘国臻（２００７）介绍了美国土地发展权的运作和特点，提出对我国的启示：即应 当配置土地发展权并将其纳入物权体系。靳相木（２００７）探讨了在新增建设用地 指标配置过程中中央集权模式的利弊，提出实行新增建设用地配额与耕地保有量 挂钩，在此基础上发展新增建设用地指标市场，构建一个土地用途管制和市场机 制结合在一起的新增建设用地控制指标区际配置模式。屠帆等（２００８）对浙江省 基本农田易地代保与美国马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县发展权转让项目进行了对比分析， 提出二者在权利性质、内涵，市场的参与程度，供给来源以及对土地资源的影响 方面存在不同，并认为基本农田易地代保更类似于排污权交易制度．丁成日 （２００８）在对中国的耕地保护政策进行评价的基础上提出了发展权的六大优势，指出ＴＤＲ更有可能成为保护耕地的有效措施之一。１８浙江大学硕士学位论文３美国土地发展权转让：案例，特征及规律总结３美国土地发展权转让：案例，特征及规律总结３．１美国发展权转让概述发展权的产生和应用与分区管制密切相关。为对美国发展权转让状况有较为 全面地了解，我们有必要回顾美国的分区管制政策。 美国的分区规划最初只限于对城市内部的土地利用和建筑开发进行分区管 制。这一政策始于１９１０年后，起因是城市发展导致城市内部高层建筑，交通设 施等对私人住户房产的侵害等问题，由此引发对城市建筑物的建造进行管制和干 预，以保护单住户的不动产不受损害。当时的具体做法是将城市的每一地块纳入 一个区，由此得以对每个区的用地和建筑进行控制。１９１６年纽约城市分区规划条例（Ｎｅｗ ＹｏｒｋＣｉｔｙ’ｓ ｚｏｎｉｎｇｏｒｄｉｎａｎｃｅ）颁布，标志着城市用地分区管制的正式产生。之后其他城市竞相颁布类似条例和法案，到１９１６年底有８个城市采纳分 区管制措施。１９２６年，另外６８个城市加入这一行列，１９２６至１９３６年１０年间， 又有１２４６个城市对城市用地实施分区管制。１９２６年美国最高法院在Ｅｕｃｌｉｄ诉 Ａｍｂｌｅｒ一案后正式确定了土地分区规划的宪法地位，到２０世纪５０年代几乎所 有的大都市区已开发部分的辖区内均实行分区规划政策（Ｗｉｌｌｉａｍ２００４）。Ａ．Ｆｉｓｃｈｅｌ，２０世纪７０年代城市空间向外围急剧扩张和蔓延，造成周边地区的开放空间 和农地快速减少，这引发人们对如何保护农地、开放空间以及环境敏感区的广泛 关注。相应地，美国地方政府相继颁布一系列法案对城市外围空间的土地利用进行分区管制，这些地方法案或计划包括：加州１９６５年通过的Ｗｉｌｌｉａｍｓｏｎ法案，纽约州１９７１年颁布的农业和市场法（Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ａｎｄ Ｍａｒｋｅｔ Ｌａｗ），俄勒冈州于 １９７４年采取的旨在保护开放空间的州分区规划方案，威斯康星州１９７７通过的农 地保护基本法案（Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ＬａｎｄＰｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ ＦｏｕｎｄａｔｉｏｎＡｃｔ）等（ＧａｒｙＷｏｌｆｒａｍ，１９８１）。这些地方法规和规划方案的实行对保护农田、开放空间、环境 敏感区等起到了积极的作用。 然而，随着分区规划政策的大量应用，这一警察权本身越来越受到争议，甚 至被认为造成了对私人财产的侵害乃至构成征收，而按照美国第五次宪法修正１９浙江大学硕士学位论文３美国土地发展权转让：案例，特征及规律总结案，非经公正３１、偿，不得征收私人财产供公共使用。以此为出发点，美国在２０ 世纪６０年代发生了旨在要求保护私人不动产、对因分区规划造成土地价值减小 的土地所有者进行补偿的产权运动（Ｈｏｌｌｙ Ｓｕｓｏｎｇ等，２０００）．单一的分区规划 －９用途管制的弊端引发学者和政府部门的反思，从２０世纪６０年代末开始，发展 权转让政策开始进入学者和规划人员的视线，以东部的马里兰州、新泽西州以及 西部的加州的发展权转让实施最为成功．下文将就美国马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县， Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县以及新泽西州Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ地区的发展权转让实践展开论述，以期对 美国发展权转让从实际操作层面有全景式的了解，从而归纳和总结出发展权转让 的特征和要点，为我们的借鉴找到有效的途径。３．２发展权转让案例３．２．１马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县发展权转让３．２．１．１背景 Ｃａｌｖｅｒｔ县位于马里兰州南部，坐落在Ｃｈｅｓａｐｅａｋｅ湾西海岸，全县总面积达 ２２０平方英里。县首府为Ｐｒｉｎｃｅ Ｆｒｅｄｅｒｉｃｋ，位于华盛顿特区东南４６英里处，距 著名港口城市巴尔的摩６０英里．历史上该县一直以农业为基础，但由于距就业 中心城市较近，最近几十年来该县人１２急剧增长，１９７０年全县人１２只有２０，６８２ 人，而到２０００年人口总数已经高达７４，５６３人。人口的较快增长对县域内农田 和森林用地造成越来越大的压力。为此，该县从１９６７年总体规划中就提出要保 护其乡郊特色（ｒｕｒａｌ ｃｈａｒａｃｔｅｒ），１９７４年修订后的总体规划中提出保持“缓慢增长”（ｓｌｏｗｇｒｏｗｔｈ）的目标。２００４年总体规划中提出的基本目标是保护乡郊特色、保护基本农田、成片森林（ｃｏｎｔｉｇｕｏｕｓ ｆｏｒｅｓｔｓ）、历史资源和环境敏感区等，并且 将这一目标量化为使至少４００００英亩农田和森林得到保护． 为实现这一目标，Ｃａｌｖｅｒｔ县试图通过分区规划对农田和森林区设定开发密 度上限，即每１０英亩仅允许开发两个住宅单元，以此来控制这些地区的开发． 然而效果并没有如规划部门所期望的那样，该县境内农地流失仍然十分严重。因 此，从１９７８年起Ｃａｌｖｅｒｔ县开始实施土地发展权转让计划。该计划是全美国最为 成功的发展权转让计划之一，截至２００１年１月，共有８９００英亩土地获得了永久浙江大学硕士学位论文３美国土地发展权转让：案例，特征及规律总结性的保护（Ｒｉｃｋ３．２．１．２Ｐｒｕｅｔｚ，２００３；Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｋｏｐｉｔｓ，２００６）。Ｃａｌｖｅｒｔ县发展权转让的程序、特点按照２００４年总体规划，Ｃａｌｖｅｒｔ县规划与分区委员会将该县境内土地分为如下类别：农村社区区（Ｒｕｒａｌ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ，ＲＣＤ），住宅区（ＲｅｓｉｄｅｎｔｉａｌＤｉｓｔｒｉｃｔ，ＲＤ），湿地（Ｗｅｔｌａｎｄ，ＷＬ），轻工业区（Ｌｉｇｈｔ Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ），农村商业区（Ｒｕｒａｌ （ＴｏｗｎＣｏｍｍｅｒｃｉａｌ，ＲＣ），海洋商业区（Ｍａｒｉｎｅ Ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ，ＭＣ），城镇中心 Ｃｅｎｔｅｒ，ＴＣ），就业中心（Ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ Ｃｅｎｔｅｒ，ＥＣ）以及农田和森林区 Ｄｉｓｔｒｉｃｔ，ＦＦＤ）。．其中占该县绝大多数领土面积的农田和森（Ｆａｒｍ ａｎｄ Ｆｏｒｅｓｔ林区、农村社区、住宅区和城镇中心受到规划与分区委员会的分区限制，通过设 定指定农业区（ＤｅｓｉｇｎａｔｅｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＤｉｓｔｒｉｃｔ，ＤＡＡ）将大部分农田和森林区纳入到保护的范围，余下的少部分农田被归入农村社区内．根据分区规则，这四类 土地分别受到不同程度的开发限制，而通过发展权转让后，农村社区区、住宅区、 城镇中心这三类土地的开发密度可有不同程度的增大，指定农业区开发密度则将 比发展权转让前更小．大体上，Ｃａｌｖｅａ县分区规划和发展权转让可以分成 １９８１．１９９８年以及１９９９年以后两个阶段，这两个阶段基准分区以及进行发展权转 让后的开发密度限制见表３．１。表３．１马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县分区最大允许开发密度来源：Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｋｏｐｉｔｓ等，２００６（单位：开发单Ｙｒ．，／ｌＯ英亩）根据分区规则和发展权转让前后的密度限制条件，指定农业区（ＤＡＡ）要 么维持原开发密度使之小于基准分区密度上限，要么作为发送区，通过发展权转 让后使开发密度减小。而农村社区区在发展权转让时则有两种选择，既可以作为 发送区将ＴＤＲ转让也可以作为接受区获得更大开发密度。住宅区和城镇中心可。来源：ｈｎｐ：／／ｗｗｗ．ｅｏ．ｅａｌ．ｍｄ。ｕｓ／ｂｕｓｉｎｅｓＳ，ｐｌａｎｎｉｎｇ／ｚｏｎｉｎｇｍａｐｓ／，日期：２００９－２－１４２ｌ浙江大学硕士学位论文３美国土地发展权转让：案例，特征及规律总结以维持开发密度在基准分区的标准之下，也可以通过购买发展权以获得更大的开 发密度，不过经过发展权转让后，这些地区仍然受到开发密度限制，这一限制将 比使用ＴＤＲ之前较松。 Ｃａｌｖｅｒｔ县的发展权转让采用的是自愿（ｖｏｌｕｎｔａｒｙ）交易的方式，即交易双方 通过讨价还价或谈判的方式决定发展权价格。１９７８年计划启动之初，每一发展 权信用（Ｃｒｅｄｉｔ）的价格低于１０００美元，而目前售价在６７５０到９０００美元之间． ２００４年，每一发展权信用平均交易价格为５２００美元①． 为促进农田和森林土地保护目标的实施，Ｃａｌｖｅｒｔ县于１９９３年同时启动了购买和休整（Ｐｕｒｃｈａｓｅ ａｎｄ Ｒｅｔｉｒｅ，ＰＡＲ）计划，该计划以政府的身份先于目标保护区土地开发之前购买其发展权以使之不能得到开发。１９９９年，县政府甚至提供 ５００，０００美元资金充当ＰＡＲ基金。．除了购买和休整这一计划外，县规划委员会 定期发行新闻简报提供发展权价格信患，以及测量人员、工程师的联系方式，这 些人员熟悉哪些人会成为潜在的发展权买主。这些措施，有效地促降低了开发商 和土地所有者的信息搜寻和交易成本，并且增大了发展权的市场需求．３．２．１．３Ｃａｌｖｅｒｔ县发展权转让实施效果ＴＤＲ计划在Ｃａｌｖｅｒｔ县获得了大范围的推广，根据Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｋｏｐｉｔｓ等人的整理，１９９９．２００１年间，利用ＴＤＲ的居住区／城镇中心中的新划子区（Ｎｅｗ Ｓｕｂｄｉｆｉｓｉｏｎ）比率达到４２．９％，指定农业区出卖发展权的子区占全部新划子区的 比率达６４．３％，农村社区出让发展权的比率则为６３．６％，见表３．２．表３．２马里兰州Ｃａｌｖｅｒｔ县新分划子区使用＂Ｉ＇ＤＲ比率（％） 子区登记期 分区类型１９８２．１９９２ １９９３．１９９８ ５．９ １９９９－２００１ ４２．９ １９８２．２００１ ８．９住宅区／０ 城镇中心 指定农业区０ 农村社区 全县２７．７ ３１．５０ ５８．５ ４３．１６４。３ ６３．６ ６０．５４４．８ ４８．１ ３９．９来源：Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ Ｋｏｐｉｔｓ等，２００６ｏ来源：Ｔｒａｎｓｆｅｒａｂｌｅ ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＲｉｇｈｔｓ Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｒｅｐｏｒｔ，Ｈｉｇｈｌａｎｄ，Ｎｅｗ ｓｔａｔｅ．ｎｊ．ｕｓ／ｎｊｈｉｇｈｌａｎｄｓ／ｍａｓｔｅｒ／ｒｍｐ／ｄｒａｔｔ／ｔｄｒ＿ｔｅｃｈ ｒｅｐｏｒｔ．ｐｄｆ 。参见２００４ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ Ｐｌａｎ，Ｃａｌｖｅｒｔ Ｃｏｕｎｔｙ，ＭａｒｙｌａｎｄＪｅｒｓｅｙ，２００７，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｉｇｈｌａｎｄｓ．浙江大学硕士学位论文３美国士地发展权转让：案例，特征及规律总结ＴＤＲ的大范围应用，较好地实现了县总体规划中的农田和森林土地保护的 目标，到２００１年１月，共有８９００英亩土地得到了永久性的保护，几乎完成了 ２００４年总体规划中４００００英亩土地保护目标的四分之一． ３．２．２马里兰州Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县发展权转让３．２．２．１背景Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县位于华盛顿特区西北方向，全县总面积３２３，０００英亩，２００７ 年人口约为９６２，０００人。。从区位上看，该县南部处于华盛顿特区大都市圈之内， 包含Ｂｅｔｈｅｓｄａ，Ｓｉｌｖｅｒ Ｓｐｒｉｎｇ，Ｗｈｅａｔｏｎ等城市，工商业发达，北部则以农业为主。 随着城市化进程的加快，南部的城市加速扩张，北部农业用地面积则急剧减小。 从１９７４年起，Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县开始对西北部农业区超过９０，０００英亩的土地进行 分区开发限制，规定这些地区可开发密度不超过１居住单元巧英亩。然而，严格 的分区管制并没能阻止农地非农化的进程，２０世纪７０年代，全县共失去了１８％的农业用地（硒ｃｋ Ｐｒｕｅｔｚ，２００７）。这一情况引起了县政府部门与规划人员的反思，随之他们提出３种解决途径， 其一是通过政府购买农业区的土地发展权来对这些土地进行保护，其二是收紧分 区限制（ｄｏｗｎｚｏｎｉｎｇ），其三是实施发展权转让计划．第一个方案由于成本较高 未能实施，第二个方案考虑到可能面临这些地区土地所有者的反对而被放弃，最 后选择了收紧分区限制和发展权转让相结合的计划．从１９８０年起，Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ 县正式启动了发展权转让计划。３．２．２．２Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县发展权转让的程序、特点１９８０年，Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县正式采纳了农业和农村开放空间功能保护区总体规划（Ｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ＆Ｒｕｒａｌ Ｏｐｅｎ Ｓｐａｃｅ Ｆｕｎｃｔｉｏｎ Ｍａｔｅｒ ＴｒａｎｓｆｅｒＰｌａｎ）。规划中Ｃｌｕｓｔｅｒ提出设置农村转让区（ＲｕｒａｌＤｉｓｔｒｉｃｔ，ＲＴＤ）、农村集聚区（ＲｕｒａｌＤｉｓｔｒｉｃｔ，ＲＣＤ）以及发展权转让制度。为此，规划部门对９０，０００英亩农村转让 区土地进行收紧分区限制，即规定这些区域开发上限由原来的ｌ居住单元／５英亩 下降至１居住单元／２５英亩以抑制这些目标保护区的开发．根据分区类型，ＲＴＤ。参见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙｐｌａｎｎｉｎｇ．ｏｒｇ／ｒｃｓｅａｒｃｌＶｄａｔａ ２００７．ｐｄｆ２３ｌｉｂｒａｒｙ／ｄａｔａｌｉｂｒａｒｙ＿ｐｏｒｔａｌ／ｄｏｅｕｍｅｎｔｓ／ＡｔＡＧｌａｎｅｅＪｕｌｙ浙江大学硕士学位论文３美国土地发展权转让：案例，特征及规律总结区不同类别的土地所有者由此获得了相应的发展权以及开发密度上限（见表３．３）。 表３．３ Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县分区图表 分区类 别代码ＣＢＤ－ＲＩ，Ｒ?２ ＴＳ．Ｒ描述基准分区密度上使用ＴＤＲ之后最大 允许开发密度Ｎ．Ａ． Ｎ．Ａ． Ｎ．Ａ．限（地块膜亩）中央商务区住宅 中转站，住宅 相邻区域混合用地 多户房屋，高密度住宅区 多户房屋，高密度住宅区 多户房屋，中等密度住宅５３．０７ ２５．４７ １７．６９ＭＸＮＲ．１０ Ｒ．２０１００ ５０ ４０Ｒ．３０区（可选择使用ＴＤＲ）啪～ＲＴ－１５Ｒ．６０ Ｒ．９０ Ｒ．１５０ Ｒ．２００ ＲＥ―ｌ ＲＥ．２ ＲＥ．２Ｃ ＲＲ ＲＮＣ ＲＤＴ住宅排屋 分离的单户家庭住宅 分离的单户家庭住宅 分离的单户家庭住宅 分离的单户家庭住宅 单户家庭住宅 单户家庭住宅 单户家庭住宅 农村住宅 农村相邻聚居 农村密度转让区６至１５个住宅单元６ ４ ３ ２ ｌ ０．５Ｎ．Ａ． １５ ９ ５ １ｌ ２ ４０．２Ｎ．Ａ．０．０４ＴＤＲｓ能转让至接受区来源：Ｖｉｒｇｉｎｉａ ＭｃＣｏｎｎｅｌｌ等，２００７初始分区限制为１住宅单元／５英亩土地，收紧分区限制后，同一地区密度限 制变为１住宅单元／２５英亩，土地所有者可选择将２５英亩土地上余下的４住宅单 元的发展权转让，也可以保留按１住宅单元／５英亩的密度进行开发的权利。在农 村密度转让区设置之前登记的，面积小于２５英亩的地块，可以按收紧分区限制 之前的基准分区密度要求开发。 Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县发展权转让按如下程序进行：（１）发送区土地所有者将发展 权出让给接受区开发者或其他买主．（２）开发商根据交易要求细则提供一份初步细分计划（ｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙｓｕｂｄｉｖｉｓｉｏｎｐｌａｎ）（３）初步细分计划提交之后，开发商需２４浙江大学硕士学位论文３美国土地发展权转让：案例，特征及规律总结要提交一份接受区选址计划．（４）选址计划获得批准后，开发商再提交一份记录 图给县规划委员会，并附带两份文件：ＴＤＲ交易的契约和限制发送区开发的地 役权记录。（５）发展权交易契约与地役权经过登记之后，由规划委员会批准并将 记录图记入地籍档案。（６）转让登记完毕后，将原发送区ＴＤＲ记入失效档案， 由此该处发展权不得再用作其他开发活动。 Ｍｏｍｇｏｍｅｒｙ县没有提供ＴＤＲ交易或价格服务的独立机构，而是存在许多专 门从事ＴＤＲ中介的房地产经纪人。这些房产经纪人连接发展权交易的潜在买主 和卖主，他们掌握最充分的发展权交易信息，并促成发展权买卖双方的成交。 ３．２．２．３Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县发展权转让效果 截至２０００年，Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ县通过发展权转让计划使４０５８３英亩农用土地获 得保护，几乎占１９８０年该县总体规划中划分的农村密度转让区（ＲＤＴ）面积的 一半。结合其他计划如马里兰州农业保护基金（ＭＡＰＦ）、Ｍｏｎｔｇｏｍｅ巧县农业地 役权计划（Ｃｏｕｎｔｙ’ｓＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ＥａｓｅｍｅｎｔＰｒｏｇｒａｍ）、马里兰州环境信托（ＭａｒｙｌａｎｄＬｅｇａｃｙ Ｐｒｏｇｒａｍ），Ｔｒｕｓｔ）以及州政府的农村遗产保护计划（Ｒｕｒａｌ全县受到保护的农地总面积达５２４８０英亩（Ｒｉｃｋ Ｐｒｕｅｔｚ，２００７）。 ３．２．３新泽西州Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ地区发展权转让案例研究３．２．３．１背景 Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ国家保护区位于新泽西州东南部，占地面积达１１０００００英亩，境内 有大面积的松林和橡树林，雪松、硬木沼泽地等，此外还有超过１２，０００英亩由 矮松和矮橡树组成的混合林。保护区内生存着８５０种植物，超过３５０种鸟、爬行、 哺乳和两栖动物。通常意义上的Ｐｉｎｅｌａｎｄｓ地区面积约为９２７０００英亩，包括７个 县的部分领土以及５３个城