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伪造虚构的国家机关文件构成伪造国家机关公文罪吗？
张金波伪造国家机关公文案
　　【要点提示】
　　伪造国家机关公文罪的客体&&国家机关公文的信誉，不仅仅是概括的、抽象的国家机关公文的信誉，更主要是具体、特定的国家机关公文的信誉。如果虚构的机构在现实中有着与其名称近似、职能对应的国家机关或者其所属单位系真实的国家机关，使得一般社会公众信以为真，由此对特定的国家机关公文的信誉产生直接影响，则可以伪造国家机关公文罪论处。
　　【案例索引】
　　一审：北京市朝阳区人民法院(2008)朝刑初字第3218号刑事判决书(日)
　　【案情】
　　公诉机关：北京市朝阳区人民检察院。
　　被告人：张金波。
　　北京市朝阳区人民法院经审理查明，被告人张金波于2008年4月间，在北京市朝阳区劲松南路2号楼201号，以&国务院扶贫开发办公室&(真实机构名称为&国务院扶贫开发领导小组办公室&，规范的简称为&国务院扶贫办&)及&中国教育扶贫慈善协会&(不存在，属虚构单位)的名义，伪造《全国在职党政机关领导干部献爱心救助贫苦地区失学儿童》的文件，寄往全国各地县级单位扶贫办公室，进行诈骗活动。现部分单位已汇款共计人民币2600余元，张金波尚未到邮局取款即被抓获归案。
　　北京市朝阳区人民检察院指控被告人张金波犯伪造国家机关公文罪，向北京市朝阳区人民法院提起公诉。
　　被告人张金波在开庭审理过程中对公诉机关的指控不持异议。
　　【审判】
　　北京市朝阳区人民法院认为，被告人张金波目无国法，为谋私利，故意伪造国家机关公文，其行为已构成伪造国家机关公文罪。鉴于张金波当庭自愿认罪，有悔罪表示，故对其所犯伪造国家机关公文罪，酌予从轻处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第二百八十条第一款，第六十一条之规定，判决被告人张金波犯伪造国家机关公文罪，判处有期徒刑六个月。
　　一审宣判后，张金波未上诉，检察院亦未抗诉，判决发生法律效力。
　　【评析】
　　本案中，被告人张金波的诈骗行为尚未达到诈骗罪的定罪数额标准，依法不构成该罪。争议之处在于其作为诈骗的手段&&伪造&国务院扶贫开发办公室&文件的行为能否构成伪造国家机关公文罪。对此有三种不同意见：
　　第一种意见认为，被告人张金波伪造的文件系虚构的&国家机关&公文，不会侵害到真实的国家机关的信誉和正常管理活动，也就不能构成伪造国家机关公文罪；如果此罪中的&国家机关&可以是虚构的、不存在的&国家机关&，则明显与同一条文规定的&盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文罪&不相协调，因为后者针对的必须是真实的国家机关的公文，对同一条文中的&国家机关&作前后不一致的理解，不符合刑法体系解释的要求。构成伪造国家机关公文罪的前提，应当是该公文有真实的机关存在，如果虚构机关之名伪造公文的，不构成伪造国家机关公文罪；如果行为人利用这种手段实施犯罪的，犯什么罪就定什么罪，不构成其他犯罪的，也不能按伪造国家机关公文罪定罪处罚。
　　第二种意见认为，伪造国家机关公文罪中的&国家机关的公文&是指应当由国家机关制作的公文，由于刑法规定本罪是为了保护国家机关公文的公共信用，只要伪造的公文显示为国家机关所属，不管该单位是否真实存在，都会在客观上侵犯国家机关公文的公共信用，故宜认定为伪造国家机关公文罪。比如，行为人伪造&中华人民共和国内务部&的文件并使用，由于&中华人民共和国内务部&之名所显示的是国家机关，则该行为仍可构成伪造国家机关公文罪。
　　第三种意见认为，《刑法》设立伪造国家机关公文罪的目的，是为了维护国家机关公文的有效性和信用度，从而保证国家机关的正常管理秩序，而国家机关公文的有效性和信用度，不仅仅是概括的、抽象的国家机关公文的有效性和信用度，更主要是具体、特定的国家机关公文的有效性和信用度。如果虚构的机构在现实中有着与其名称近似、职能对应的国家机关或者其所属单位系真实的国家机关，使得一般社会公众信以为真，由此对特定的国家机关公文的信誉产生直接影响，则可以伪造国家机关公文罪论处。
　　我们倾向于第三种意见。根据《刑法》第二百八十条第一款的规定，伪造国家机关公文罪，是指违反法律规定，故意伪造国家机关公文的行为。结合本案以及相关的刑法理论看，正确适用本罪，关键问题是如何理解本罪所侵犯的客体，以及如何把握何种程度的伪造行为会侵害到本罪的客体。
　　一般认为，伪造国家机关公文罪所侵犯的客体是国家机关的信誉及其正常管理活动。在我国，国家机关的&公文&是指国家机关在其职权范围内，以其名义制作的用以指示工作、处理问题或者联系事务的书面文件，是国家机关行使职权、对社会进行组织管理活动的手段和凭证。确保国家机关公文的正确性、有效性，是国家机关正常行使职权，顺利实现社会管理的必要条件。因此，伪造国家机关公文的行为不仅会侵害国家机关的信誉，而且也在侵犯着国家机关对社会的正常管理活动，故在认定伪造非真实存在的&国家机关公文&的行为是否构成犯罪时，首先应当从本罪的客体出发，考察其行为是否危害到社会公众对国家机关公文的信任以及国家机关对社会的正常管理活动。
　　首先，从危害社会公众对国家机关公文的合理信赖看，伪造不真实或者不存在的&国家机关&的公文也可能侵害社会公众的合理信赖。通常认为，判断此类行为是否会侵害社会公众对国家机关公文的信赖的时候，应以&一般社会公众&的认知水平为标准。如果伪造的&国家机关公文&达到足以使一般社会公众认为是真实存在的国家机关公文的时候，就可以认为侵害到了公众的普遍信赖。从实践看，在两种情况下，一般社会公众容易信以为真，一是虚构的机构在现实中有着与其名称近似、职能对应的国家机关；二是虚构的机构所属单位系现实存在的国家机关，这两种情况下的伪造公文行为，往往会对具体的、特定的国家机关公文的效用产生直接影响，故依法应以犯罪论处。本案中，被告人张金波伪造的&国务院扶贫开发办公室&与真实存在的&国务院扶贫开发领导小组办公室&极为近似，根据&国务院扶贫开发领导小组办公室&出具的证明可以看出，该单位是国务院扶贫领导小组的办事机构，是国务院批准单独设置的，一般社会公众对此很难有全面的认识，而且其规范的简称是&国务院扶贫办&，非常容易让人将&国务院扶贫办公室&等同于&国务院扶贫办&。因此，应当认定被告人的行为侵害了国家机关的信誉。至于并不真实存在的&中国教育扶贫慈善协会&，因为一般社会公众会认识到其可能是一种社会性组织，而不是特定的国家机关，伪造其公文的行为也就不会造成对国家机关信誉的侵害。
　　其次，伪造国家机关公文的行为虽然不会对虚构的&国家机关&的信誉造成侵害，但却可能侵害到真实的国家机关的正常管理活动。我国幅员辽阔，国家机关数量众多，一般社会公众难以区分辨别某个具体地区、具体种类的国家机关是真实的还是虚构的，故伪造虚构的或者不真实的&国家机关&公文所产生的危害性可能与伪造真实的国家机关公文的危害性相当。特别是，当虚构的机构在现实中有着与其名称近似、职能对应的国家机关以及其所属单位系真实的国家机关时，伪造该机构公文的行为便会对具体的、特定的国家机关的信誉及其正常管理活动直接造成侵害，使国家以及代表国家行使管理职能的国家机关在社会公众中的威信降低，甚至有可能造成国家机关的正常活动由于社会成员怀疑其真伪而受到严重影响，故依法可以伪造国家机关公文罪论处。
　　再次，体系解释要求应根据关联条文阐明刑法规范的含义，以保持刑法条文语义的前后一致，但条文语义的同一性不是绝对的，而是相对的，在不条文中或者在同一条文中的不同款项中，可以也应当允许对相同的刑法用语作不同的理解，其目的在于实现刑法的正义理念。在《刑法》第二百八十条第一款中，&国家机关的公文&这一用语虽然只出现一次，但它们相对于伪造、变造、买卖与盗窃、抢夺、毁灭时，实际上具有不同的意义。相对于&盗窃、抢夺、毁灭&而言，必须是真实的国家机关的公文；相对于&变造&而言，通常也应当是真实的国家机关公文，对伪造的国家机关公文再进行变造的，不可能构成变造国家机关公文罪(触犯其他罪名的，是另一回事)；相对于&买卖&而言，则不仅包括真实的国家机关公文，也包括伪造、变造的国家机关公文，比如《全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第2条就规定买卖伪造、变造的海关签发的报关单、进口证明、外汇管理部门核准件等凭证和单据或者国家机关的其他公文、证件、印章的，以《刑法》第二百八十条规定定罪处罚。所以，伪造非真实存在的&国家机关&的公文也可以构成伪造国机关公文罪，并不违反体系解释的内在要求。事实上，如果将《刑法》第二百八十条第一款中的&国家机关的公文&作单一的解释，而否认其相对性，就不可能使该罪的处罚范围合理化，从而有损刑法的正义性。
　　综上所述，法院对本案被告人张金波伪造虚构的&国家机关&文件的行为以伪造国家机关公文罪定罪处罚，是恰当的。
　　(一审独任审判员：沈丽萍　　编写人：北京市高级人民法院　于同志　　责任编辑：余茂玉　　审稿人：胡云腾)
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种， 党的机关公文与行政机关公文的格式、写法有许多相类似的地方，但也有 细微的区别。在接下来的课程中，我们将重点侧重于行政机关公文的讲解，将在 后面的章节中简单讲解党的公文的格式及其与行政机关公文格式的区别。第二节行政公文写作概述一、行政公文的特点和种类（一） 、行政公文的特点1、作者的法定性 作者是根据有关法规成立的，能以自己的名义单独行使法定的职能、权力， 并能承担一定任务和义务的组织。 尽管有的公文签署了领导的名字， 但并不意味着作者就是以个人名义来说话， 而是代表所在机关或单位制作公文。 而公文的读者一般也是特定的，读者是指公文的受文机关，根据职权范围， 谁可以承办， 谁就是读者， 但也有些在报纸公开发表或在公共场所公开张帖的公 文，如公告、通告、 “白头通知”等，读者是社会的全体成员。 2、制发的程序性 公文的制发（拟稿、核稿、签发等） 、处理（签收、登记、分办、批办、承办、 催办等）必须严格按一定的程序来进行。23、公文的法定效力性 指公文具有权威性和约束力，它代表制发机关发布公文，能对受文者的行为 产生不同程度的强制性影响。 公文在办理过程中所发挥的法定效力是现行效用。当公文执行办理完毕后， 其现行效用消失后，将成为档案文献。 4、体式的规范性 一是公文所采用的语体是现代汉语语体； 二是文件的格式由国务院颁布了规定， 三是公文文面、格式也有特殊要求（纸的尺寸、天头地脚位置、落款、日期 和印章位置等） 。（二） 、行政公文的种类◆1、按适用范围来划分： 我们已经讲过公文按文种来划分可分为 13 种 （P8） ◆2、按缓急程度来划分： （办理时限） 特急：一天内办理完毕 急件：三天内办理完毕 注：党的机关公文凡紧急文件分别标“特急”“加急” 、 一般文件： ◆3、按保密级别划分： 绝密、机密、秘密 ◆4、按文件载体和发布方式划分： 文本发文――通过一定的文件传递渠道发送文本文件。绝大多数公文属于此 类。 电传发文――通过电报、传真、计算机等手段迅速传递给收文单位的文件。 报刊发文――通过报刊登载发表文件。一般是面向全社会或一定范围公布公 务事项。如命令、通告、公告 公开张贴――将同一文件以特殊格式印制多份并以张贴形式公布。一般为公 告和通告。 ◆5、按行文方向划分： 行文方向――指发文机关和主送机关（书上指“收文机关”不准确）之间的 关系。 隶属机关――指上下级机关具有直接管理和被管理的关系。 下行文――具有隶属关系的上级机关发给下级机关的公文。↓ 上行文――具有隶属关系的下级机关呈报给上级机关的公文。↑ 平行文――同系统内的平级机关或不相隶属的机关之间的往来的公文。→ 一般来说，我们不能孤立地根据公文的文种来划分行文方向，而要以每一篇 公文发文机关与收文机关之间的关系来确定行文方向。 练习：指出下列公文的行文方向 国务院关于职工工作时间的规定 （下行文、法规性公文） 国务院关于进一步深化对外贸易体制改革的决定 （下行文、指挥性公文）3关于广州新白云机场投资及资金筹措问题的报告 （上行文、报请性公文） 关于表彰先进单位和先进个人的通报 （下行文、知照性公文） 关于鄂穗两地携手联合打捞“中山舰”的函 （平行文、联系性公文） 《办法》中的 13 种行政公文，根据其适用范围，可按行文方向作如下划分： ★命令、决定、批复、公告、通告：属下行文 ★报告、请示、议案：属上行文 ★通知、通报、会议纪要：①一般属下行文；②根据需要可用作平行文； ③可作平行文但带有下行文性质（会议纪要很少做上行文，但也有例外） ★意见：行文方向带有多向性，可上行、下行，也可能是平行文 ★函：平行文二、行政公文的构成要素我们首先来看一篇完整的公文，大家来看一下这篇公文的构成要素。 （公文格 式） 组成公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。 我们来看一下这份文件，以一条鲜红的横线（即红色反线）隔开了眉首部分 和主体部分。 红色线以上各要素统称眉首；在红色线以下至主题词之间的各要素 统称主体；置于主题词以下的各要素则是版记。 每个部分又包括了一些必备要素，以及一些可有可无的要素。各个部分、各 个要素分别有自己的位置和职责，从不同的方面、不同的角度，反映着、传达着 发文机关的撰写意图。（一）眉首部分包括公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文 字号、签发人等项。P11 其中发文机关和发文字号是必不可少的两个要素。 1、 “发文机关”是指制发公文的机关，应当使用发文机关的全称或规范化 的简称。 （在发文机关后加上“文件”二字，就是发文机关标识。 ）比如： 中国共产党中央委员会文件――――简称：中共中央文件 中国共产党广东省委员会文件――――简称：中共广东省委文件 如果是两个或两个以上机关联合行文，主办机关应排在前面。如：广州市人民政府文件4中国人民解放军广东省广州军分区穗府〔1998〕17 号2、发文字号：由机关代字、年份、序号按顺序排列组成，作用：一是便于 登记，二是便于分类和归档；三是便于引用和查找。 各个单位都有自己固定的发文字号， “机关代字”是由领导机关统一编定的， 字数一般不超过 3 个。 注意发文字号的写法。如“穗电大”是广州电大的代字，用六角号括住的是 制发文的年份，应写年份全称，序号不能编虚位，不能加“第”字。联合行文， 只标主办机关发文字号。 看以下几个例子，有无不规范的地方，请试着着修改： A、[2003]粤府 13 号――粤府?2003?13 号（顺序不当，六角号误为中括号） B、广东政府?99?54 号――粤府?1999?54 号（ “……办公厅”不规范） C、广府办?一九九八?1 号――穗府办?1998?1 号 D、国发（1999）第 8 号――国发?1999?8 号 E、 穗环委?1999?6 号关于开展世界环境日活动的通知 穗环委?1999?6 号 关于开展世界环境日活动的通知关于公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、签发人等项的注意事 项我们参见课本 P11-12。（二）主体部分包括公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文时间、印章、附注等项。 1、公文标题：标题是公文的眼目，标题应该是公文内容和作用的高度概括。 完整的公文标题由发文机关（作者） 、文件的主题（事由）及文种三部分组成。 （1）标题的形式： 第一种：标准式（发文机关+事由+文种） 。一般而言，重要的文件用完整式 标题。 广州电大关于 2004 年度第一学期第一次部主任例会的通知 发文机关 + 事由 + 文种 第二种： 由发文机关+文种。由于公文内容单一，正文较简单，省略事由； （如：中华人民共和国主席令，广州大学会议纪要） 第三种：由事由+文种，由于是法规类或单位内部使用的公文，可省略发文 单位。 （如：关于 1998 年人口计划目标责任书执行情况的通报） 第四种：是单项式标题，即文种标题。如“公告”“通知”“命令”标题只 、 、 要文种，但也不提倡。5（2）公文标题常见错误 公文的标题要求：一是公文标题应准确，不产生歧义；二是公文标题应简明 不拖沓冗长，三是要注意正确掌握标题的排列和标点符号的使用。 ◆缺事由： 如：××局报告 ◆将发文机关置于事由中： 如：关于××局启用印章的通知 关于×××教育局校办企业管理科更名的请示 ◆事由归纳不准确： 如：×校拟举办读一本书活动，标题写作：关于举办读书活动的请示 ×局因人力不足要求增加工作人员，标题是：关于人力不足的请示。 ◆事由归纳不简结： 如：关于申请拨款举办××培训班的请示 关于社会团体登记管理收取年度检查费的函的复函 ◆标题中用发文字号代事由 如：关于转发国家计委 1982 年 2 号文的通知 ◆文种混淆 如： ××县人民政府关于严禁收受红包的决议 （决定， 决议是党的机关公文） ××区、 县级市党校建设达标检查情况汇报（××市党校――××市委） （报告） ◆乱用标点 《新办法》规定“除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号” 。 如：关于印发教学质量奖励办法的通知 （是规章，须加书名号） 关于批转市计经委、市物价局《关于调整计划外用电收费办法的报告》 的通知――不是规章，不加书名号。改：批转市计经委、市物价局关于调整计划 外用电收费办法报告的通知 ◆标题的排列不当：一是没有居中、对称，二是标题过长要分行时，不要拆 词，应保持词语的相对完整。如以下排列就不当：广州市人民政府关于加强交 通安全管理的通知写好公文的标题就好比是画龙点睛，一条好的标题应该能高度概括公文的主 要内容，以及正确地标明文种。 2、主送机关是负责承办和处理公文的机关，要顶格写全称、规范化的简称 或同类型机关的统称。所谓同类型机关统称如“厅直属各单位”等。 主送机关有三种情况： （1）泛称。 普发性的下行文，主送机关有很多。如：各市、县、自治县人 民政府，省府直属有关单位： 各处室： （2）单称。向上级机关呈送的文种：请示和批复，以及向平级机关发的函， 主送机关都只有一个。6（3）无称。一些公布性的公文没有特定的主送机关，如公告、通知，则略主 送机关。 3、接下来是正文，这是表达公文主要内容的核心部分。正文的写法因不同 的文种而异，但也有规律，大致是“三步曲” ，叙述缘由（摆出依据）――说明 事项（提出主张）――结束语。 4、在有附送与公文内容有关的文件、材料时，正文后面还可标注“附件” 标题。 我们的课本上将“附件”分为“附件说明”和“附件内容”两部分来分析， 其实他们是一个东西。 附件是公文正文的附属材料，是公文内容的组成部分，与公文的正文具有同 等效力。公文中有一些内容，如文件、图表、名单、规定等，如穿插在公文正文 中， 往往隔断公文前后意思的联系而造成阅读上的不便，这时就经常把他从公文 正文中抽出来作为公文的附件加以表述。 5、主体部分的另一个重点是落款。落款包括成文时间和印章。 成文时间指公文生效的法定时间（P23） ，以领导人签发的时间为准。成文时 间用汉字书写，年月日标完整， “零”写成“” 。 公文成文日期， 如是本单位单独制发的公文，以本单位领导人签发人签发的 时期为准；会议通过的公文，以会议通过的日期为准；几个机关的联合行文，以 最后一个机关的签发日期为准；电报以发出日期为准。 印章要“骑年盖月” 它是公文生效的标志。一般除会议纪要和以电报形式 。 发出公文外，都必须加盖公章，否则视为无效。 公文用印有两种情况：一是 单一发文印章。 单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文日 期，然后加盖公章。二是联合行文印章。当联合行文需加盖两个印章时，应将成 文日期拉开，左右各空七个字；主办机关印章在前；主办机关印章在前；两个印 章均压成文日期。多个印章最多一排排三个，最后一排印章居中。 署名：以国家领导人名义发布的公文要有领导人的署名。 6、附注。指与文件有关的简要说明。加括号标注，标识在成文时间下一行。（三）版记包括主题词、抄送单位、印发机关和印发日期（版记放在偶数页面尾）P17 （1） 主题词： 标识公文主题和文件类别的并经过规范化处理的名词或名词组。 不能随便从文中引用，应从有关的主题词表中选用。 （1994 年国务院编制并发布 《国务院公文主题词表》 ） （2）抄送单位。 （3）印发机关和印发日期、印制份数 注：印发机关不同于公文的发文机关，发文机关已有明显的“红头”标识或 在公文标题中显示。 而这里的印发机关是指公文的印制主管部门，一般应是各机 关的办公厅（室）或文秘部门。三、公文的格式新的国际标准规定公文格式有 4 种：文件式格式、信函格式、会议纪要格式、7命令格式。 （一）文件式格式 上行文 下行文 我们上面所举的例子就是文件式格式，这是现实生活中常用的一种行政公文 格式。 （二）信函格式 首页不显示页码；发文字号位于武文线下 1 行版心右边顶格标识；标题位于 发文字号下空一行居中； 补充说明： 文件格式主要用于上行文和下行文，信函式格式主要用于平行文， 下行文也可用。 （三）会议纪要格式 会议纪要的事项都是本机关的决策事项。办公会议纪要格式的眉首部分由 “××××××会议纪要”和发文字号组成，其他项目和文件式格式。但会议纪 要不要加盖公章。 如：市政府工作会议纪要×××〔2004〕××号××××××××××× ××××会议纪要×××××××××××××××××××××××××××××××× ××××××××××××××××××。 ×××××××××××××××××××××××××××××××× ×××××××××××××××××××××××××××××××××× ×××××××××××××××××××××××××××××××××× ××××××××××××××××。 参加人员：××××××××××××××××××××××××四、行政公文的行文规则8写作公文之前，就要确定行文规则。从现实的公文写作及教学情况来看，行 文规则往往是人们普遍遇到的一个重要问题。 学习和把握行文规则，首先必须了解公文的行文关系、行文方向、行文方式（一）行文规则概述：行文关系、行文方向、行文方式 1、行文关系： 行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。《办法》 （ 14 条） 什么是隶属关系？什么是职权范围？这就必须要弄清我国国家机构的构成。 国家机关（构） ：行使国家权力、管理国家事务的机关。包括：国家权力机关、 国家行政机关、审判机关、检察机关、军队。 ◆国家机构、地方政府层级系统等组织简图、简表 以下是中央国家机构简图： 全国人民代表大会 全国人民代表大会常务委员会最高人民检察院最高人民法院国务院中央军事委员会行政机关图： 国务院（中央人民政府）省政府部、委市政府厅（委、局）司（委）县（区）政府局（委）处处乡镇（街道）局（委）科9科科股上图：图务院是我国最高国家权力机关的执行机关，即最高国家行政机关 通过上图，这些机关、部门及单位之间的行文关系一般来说有以下几种： 一是上下级关系。即领导与被领导关系，这是直接垂直的关系，一般在上下 一级之间。？如国务院与省政府。 一般上行文中的报告、请示都是面向上一 级机关或部门的，而下行文如决定、通知、批复都是面对下一级的。 二是隶属关系。所谓隶属关系，是指上下级机关具有直接管理和被管理的关 系，它不论大小和级别，都在同一垂直系统中。上图共有五个垂直系统，构成行 政上的隶属关系。如某乡政府可以说隶属国务院或是所在省的省政府。 （而诸如 广东省财政厅与广州市财政局构成业务上的隶属关系） 这一关系下， 上级常 用普发性下行公文如命令、 通知、 意见、 会议纪要等， 下级也可越级使用上行文。 （特殊情况下，越级行文必须抄送上一级即直接上级机关） 三是平级关系， 是在一个系列中的同等级别的机关、部门和单位之间的关系。 其代表性文种是平行文――函，有的通知也可平行。 四是非隶属关系，指不是同一垂直系统不发生直接职能往来的机关、部门和 单位之间的关系。 不论是相同级别还是不同级别，都要通过知照性公文，如函 行文，或联合行文共同办理。 2、行文方向 上行文、下行文、平行文 3、行文方式 即行文的方法和方式。 ◆逐级行文：向直接的上级或下级行文。逐级行文是最常规的行文方式。 ◆越级行文：越过自己的上级或下级行文。一般而言，上级对下级一般不越 级，下级对上级一般不允许越级，以下情况除外： （1） 发生特殊紧急情况 （战争、 严重自然灾害等） 逐级上报会延误时机。 ， （2）经多次请示直接上级长级未能得到解决。 （3）直接上下级之间有争议而无法解决的。 （4）检举揭发直接上级 （5）非直接上级交办并指定越级上报的事项 （6）必要时询问或联系极个别的具体问题。 ◆多级行文：向直接上级并呈非直接上级，或向直接下级并转非直接下级的 一次性行文。 （如非典疫情报告） ◆普发行文：向所属各机关及其部门、单位一次性行文，主送机关使用泛称。 ◆通行行文：向隶属机关和非隶属机关以及社会群体一次性泛向行文。 （二）行政公文行文规则 《国家行政机关公文处理办法》第四章第 13 条至第 23 条规定了行政公文的10行文规则，现将 11 条规则归纳成以下方面加以解说。 1、权限规则 行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。《办法》 （ 14 条） ◆按隶属关系行文 常规下，按隶属关系逐级行文。 ◆按职权范围行文 各级行政机关在自己的职权范围内行文，不得失职和越权。下级可向上级请 示、汇报工作，但属于下级机关职权范围内处理的事项，上级不应代替发文。 （1）政府各部门在本部门职权范围，可互相行平行文。《办法》第 15 条） （ 如市政府商业局可以向农业局行文（以“函”的形式，有时可用“通知” ） （2）政府各部门可以向下一级政府的对口业务部门发出下行文。 （3） 属于主管部门职权范围内的具体问题， 应当直接报送主管部门处理。 （ 《办 法》第 18 条） （4）部门内设机构只有办公厅（室）可以正式对外行文。《办法》第 15 条） （ （5）政府各部门一般不得向下一级政府正式行文，除以函的形式商洽工作、 询问和答复问题、审批事项外。《办法》第 15 条） （ （6）部门自行发文和以政府名义发文。 参见《办法》17 条：自行行文，即单独向有关单位发文 部门职权范围内的事项 联合行文，即联合向有关单位发文参见《办法》第 26 条：非重大的或非全局性事项，由部门发文，注明经政府同意 必须经本级政府同 意才能发布的事项 重大的或全局事项，由政府向有关单位直接发文如下图：省政府市政府省工业厅省林业厅市工业局市林业局省工业厅与省林业厅可以相互行平行文；省林业厅和市林业局可相互行文， 因为存在对口职能和业务关系； 虽然省工业厅与市政府是平级关系，但是得到省 政府授权， 就可以对市政府行文，不过也仅仅能在自己分工管理的工业业务范围 内对市政府行文。112、主送与抄送规则 （1）主送应根据公务需要确定，抄送应确有必要，不得滥发滥抄。文件除领 导同志直接交办或上级指定下发领导同志个人外， 一般只发组织， 不发个人。 （参 见《办法》第 22 条） （2）凡向上级机关行文，应当主送一个上级机关，如需其他相关的上级机关 阅知，可以抄送。《办法》第 23 条） （ 受双重领导的机关向上级机关机关请示，应写明主送机关和抄送机关。 （3）因特殊情况必须越级行文时，应同时抄送被越过的上级机关。 （4）向上级机关请示问题，不得同时抄送下级机关。《办法》第 21 条） （ （5）向下级机关的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。《办法》第 20 （ 条） 3、联合行文规则（ 《办法》第 16 条） （1）同级政府、同级政府各部门、上级政府部门（业务部门）与下一级政府 可以联合行文 （2）政府与同级党委和军队机关可以联合行文 （3）政府部门与相应的党组织和军队机关可联合行文 （4）政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。 ◆联合行文在公文中常常是必要的：避免了各自分头行文的不一致问题，增 加了行文的权威性和约束力，减少了公文数量。如：某省《关于党政群机关工作 人员参加成人教育有关问题的通知》 ，由省委组织部、省教委、省人事厅、省财 政厅联合下发。这是由于通知的内容涉及组织、人事、教育及经费开支等方面。 联合行文，应将相对应的机关都列为主送机关，以便于共同处理。 注意： 联合行文要求协商一致。 联合行文的单位不仅要经过协商取得一致意见，而且必须是平级的，不同级 别的机关不能联合行文， 如省府不能和市府联合行文， 党委不会和团委共同行文， 因为它们是上下级关系。 联合行文应明确主办部门。《办法》第 17 条） （ 4、请示规则 比如：1990 年广州市人民政府申请按原貌重建何香凝故居，这类事项是必须 经党中央、国务院特批的，于是市政府遵循“不越级请示”的规则，先向省政府 请示，再由省政府向中央、国务院请示。 参见《办法》第 14 条、第 21 条、第 22 条，将请示规则归纳如下： （1）应逐级请示 （2）应一文一事 （3）主送一机关 （4）不抄送下级 （5）不请示个人 （6）报告中不夹带请示事项 5、协商一致原则12地方政府间或政府各部门间因职权范围的限制而导致权限制约和权限互补。 机关之间应根据《办法》第 19 条、第 26 条规定协商一致方可开展有关工作。 《办法》第 19 条： “部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。 如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。 ” 6、其他规则： 在报刊上全文发表的行政法规和规章，应视为正式公文。 《办法》第 47 条： “经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具 有同等效力。 ”练习：指出下列情况分别违反了哪些行文规则（1）发文机关：××市物价局 主送机关：各县县委、县政府 文件标题： 《关于核定全市县辖乡镇党政群机关收费项目的通知》 改：违反党政分开的原则， （各级行政机关在自己的职权范围内行文） ，只能以市委市政 府的名义联合行文，或以函发文。 （2）发文机关：××县委办公室 主送机关：县各局、委、办 文件标题： 《关于新年、春节期间县委领导和人大代表视察市场供应情况的通知》改：县委领导是党这一条线，主送机关应该是“县各局、委、办党总支” （3）发文机关：××市财政局 主送机关：市人民政府 抄送机关：各县人民政府、市直各单位 文件标题： 《关于清理检查预算外资金工作安排的报告》 改：向上级机关行文，不能抄送下级机关，且由于文件涉及保密的事项 （4）发文机关：××镇人民政府 主送机关：县人民政府 文件标题： 《关于增加农田水利建设推广水稻旱育秧资金的请示》改：请示应一文一事 （5）发文机关：××市贸易委员会 主送机关：市人民政府、省贸易委员会 文件标题： 《关于加强城区商业网点建设管理问题的请示》13改：主送一上级机关总结：通过这一章的学习，我们了解了行政公文的一些基本常识，先后学习 了行政公文的概念――特点――格式――行文规则。 请大家课后及时复习所学知 识，下一节课，我们将进入具体公文文种的写作。第二章常用行政公文的写作 命令（令）一、命令(令)的概念和种类 （一）概念 命令和令是同一种文种，令是命令的简称，何时用命令，何时用令，要视情况而定。 命令(令)是国家行政机关及其领导人发布的指挥性和强制性的公文。 “适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有 关单位及人员” 。 （二）命令(令)的特点 1、权威性和强制性强。 命令一旦发布， 有关的单位和个人必须不折不扣地执行， 如果其它公文内容与命令的精 神相抵触，一律以命令的内容为准。 2、使用权限有明确的限制 《中华人民共和国宪法》规定，全国人大常委会委员长、中华人民共和国主席、国务院 总理、各部部长、各委员会主任和县以上地方人民政府可以发布命令（令） ，其他机关不得 发布。而事实上，命令多由市地级以上政府使用，国家领导机关及其领导人经常会使用到。 3、内容重要 命令一般用来发布法律法规或重大事项； 发布重大的强制性行政措施； 宣布重要的人事 任免事项；表彰、奖励有杰出贡献的单位和个人；宣布依法对某些改恶从善的犯人减轻或免 除刑罚，包括特赦、大赦与一般性赦免；在特定的紧急情况下，对全国或局部地区宣布实行 戒严； 动员广大群众或有关人员以对付紧急事态或完成某项使命， 如动员参战、 抢险救灾等。 （三）命令的写法 1、标题 大多采用完整式，即：发文机关+事由+文种，其中事由是对命令的主要内容的概括，措 辞应力求准确而简要。如《国务院关于进行第四次人口普查登记的命令》 但也有省略事由的方式，采用发文机关+文种，如《中华人民共和国主席令》 2、发文字号 一般是与行政公文相同。由发文机关代字+年号+顺序号 另外一种是直接使用编号。这种编号有两种：一是由发令机关以年度为单位按序编号； 二是以领导人任职开始按序编流水号，至任职期满为止，下任领导人重新编号。如主席令。 3、正文 命令语言要准确、庄重、简练，语气肯定。无论是交代发令的缘由和目的，还是陈述命 令事项，都应力求措辞准确，语气肯定，表述简明、严谨。 交代发令缘由与目的应开门 见山，不绕弯子，少发议论。 陈述事项要直截了当，不必解释与分析。 接下来，我们根据命令的不同种类来概括性地了解一下命令的写法。 （四）命令(令)的种类及写法 1、公布令：行政机关用以发布行政法规和规章。命令法规合为一体，既不能把命令为14载体发布的法规当作附件，也不能把它们当作两份公文。 （以后举例时，将省略部分格式， 只标明标题、发文字号、正文和落款）比如：中华人民共和国国务院令第 340 号 ?中华人民共和国外资金融机构管理条例?已经 2001 年 12 月 12 日国务院第 50 次常务 会议通过，自 2002 年 2 月 1 日起施行。 总理 朱F基 二○○一年十二月二十日 中华人民共和国外资金融机构管理条例 第一章 总则 第一条 为了适应对外开放和经济发展的需要， 加强和完善对外资金融机构的管理， 促 进银行业的稳健运行，制定本条例。 第二条 本条例所称外资金融机构，是指依照中华人民共和国有关法律、法规的规定， 经批准在中国境内设立和营业的下列金融机构（以下略） 。 说明： 这是一篇公布令。这篇公文比较鲜明地体现了发布性命令的文体特征。标题：采用的是 发文机关+文种的方式，简练明了，十分醒目。 正文：一开头便开门见山，写明所发布的 法规名称，同时写明发布依据，以及发布和施行的时间；在这些内容后，是所发布文件的标 题及全文内容。 一般国家发布法律采用主席令；发布条例、办法等采用国务院令或部委令；地方人民政 府通过命令发布地方法规；而发布一般性规章则采用通知。 2、行政令：用以宣布实施重大强制性行政措施。如戒严令国务院关于在西藏自治区拉萨市实行戒严的命令国发?1989?20 号 鉴于少数分裂分子不断在西藏自治区拉萨市制造骚乱， 严重危害社会治安， 为维护社会 秩序，保障公民人身、财产安全、保护公共财产不受侵犯，根据宪法第八十九条第十六项规 定，国务院决定，自 1989 年 3 月 8 日零时起在拉萨市实行戒严，由西藏自治区人民政府组 织实施，并根据需要采取具体戒严措施。 国务院总理 李鹏 一九八九年三月七日 说明：这是一篇戒严令，属行政令。这篇命令非常简练，只有一个自然段。却表述了三 层内容：一是发布戒严令的原因和根据，二是具体命令事项，三是戒严实行时间。 3、奖惩令：可分嘉奖令和惩戒令。分别用于奖励有突出成就和贡献的单位和个人，及 惩戒犯有重大错误的单位和个人。 一般情况下，嘉奖令比较常见，而惩戒令用得较少，而常以通报的公文形式来代替。 例如：书 P48 嘉奖令写法：第一段写嘉奖缘由，要写明被嘉奖者的业绩功勋，其中时间、地点、事情、 原因、结果都要交代清楚。同时还要给这些业绩功勋定性。 第二段写嘉奖的目的和嘉奖内 容，有授予荣誉称号的，也有既授予荣誉称号又记功、晋升级别、给予奖金的。 第三段写 嘉奖希望，写明对受奖者的勉励与要求，或向有关方面人员提出希望。 4、任免令：适用于任免国家高级干部和其他重要工作人员。注意一般情况下的人事任 免不宜使用这种公文， 而应该使用通知或批复的公文形式， 只有对于重要的人事任免事项如15国务院总理、各部部长、各委员会主任、驻外国全权代表等的任免，才使用命令。释疑：命令标题有时用“命令” ，有时用“令” ，没有明确规定，但从使用惯例来看， 使用完整式标题的，一般用“命令” ，如《中华人民共和国国务院关于发行新版人民币的命 令》 ；标题由发文机关+文种构成的，用“令” ，如《广东省人民政府令》决定一、决定的概念 决定是“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤 销下级机关不适应的决定事项”的公文。 重要事项往往是全局（指所管理的全部范围）性的具有重大意义和影响的问题。所以一 些单位可能会使用决定来发布单位内部非常重大的重要事项。 如学院开除学生， 单位开除职 工都可能使用到决定。 重大行动是具体的活动，务实性强。 二、决定的特点 约束性强： 相对来说， 决定的约束力没有命令严格， 但比其它的文种都要强。 以“决定” 做出的安排布属，下级机关必须要遵照执行。特别在很多情况下，决定还起着法规的作用， 往往是对法规的延伸和补充。 行文严肃性：决定涉及的问题重大，所以行文严肃，语言简练果断。 三、决定的种类 法规性决定： 用于发布权力机关制定、 修订或试行的法律文件以及由政府部门制定的行 政法规。 这类决定所发布的是国家权力机关或会议对重大问题作出的决断，具有法律文 件和行政法规的性质。 如： 《全国人民代表大会关于设立中华人民共和国澳门特别行政区 的决定》 ，这种决定的特点是具有公布性，却不具有执行性，只是需要社会各界知道，并不 要求哪些单位具体执行。 指挥性决定： 用于重大事项和行动以及带规定性质的决定。 即对重大事项或重大行动作 出指示和安排，要求有关单位或人员必须遵照执行。一般来说，行文篇幅较长，充分体现了 领导机关的意图。 如： 《国务院关于切实加强信贷管理控制货币发行的决定》 知照性决定：用于传达会议精神、表彰和处分、和涉及到人事安排、机构设置等方面的 决定。这一类的决定一般没有要求执行的具体意见。 变更性决定：即撤销性决定，用于撤销下级机关的不适当决定。 四、决定的写作及范文 标题：决定要求标题完整、规范，由发文机关+事由+文种组成。特别是对事由的拟写， 一定要用最简练的语言高度概括出所发决定的主要内容，力争准确而醒目。 注意，如果是会议通过的决定，会议通过时间或领导人签发时间应标注在标题下方， 用括号括起。 对于决定正文的拟写，在充分考虑上述不同种类的基础上，要重点把握好两大项内容， 一是作出决定的缘由，二是决定的具体事项。 对于作出决定的缘由的拟写，主要可以从以下几个方面拟写，即原因、理由、依据、 目的和意义等， 在拟写这部分内容时， 一定要注意这一部分内容与第二部分内容之间密切的 逻辑联系，要使这两部分内容成为一体，不能前后脱节。 拟写决定的事项，首先要写明所决定事项的具体内容，如果是任免决定、成立或撤销16机构一类的知照性决定， 可简洁明了； 如果是法规性决定或指挥性决定， 因为正文内容较多， 一般要分条分项写，把所决定的事项逐条解说清楚。 一些发布性的决定，不写抬头（主送机关）和落款。 正文部分，缘由准确、合理。事项准确清楚。 范文一： 第七届全国人大一次会议关于设立海南省的决定 （1988 年 4 月 13 日七届人大一次会议通过） 第七届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院关于设立海南省的议案，决定： 一、批准建立海南省，撤销海南行政区。海南省人民政府驻海口市。 二、海南省管辖海口市、三亚市、通什市、琼山县、琼海县、文昌县…… 【简析】一、该文涉及行政区划的变更，属重要事项的决定。 二、因该“决定”为会 议通过，故用了题注。 三是公文开洋简洁，用词果断，无任何赘词。四是因事项重大， 固用决定而不用通知。 范文二：关于上海金安投资管理有限责任公司违反证券法规行为的处罚决定证监罚字?2002?11 号上海金安投资管理有限公司： 中国证券监督管理委员会 （以下简称 “中国证监会” 对上海金安投资管理有限公司 ） （以 下简称“金安公司” ）违反证券法规的行为进行了调查。 一、违规事实 经查实，2001 年 4 月 13 日，金安公司在光大证券上海斜土路营业部，利用个人账户 A 账户买入“PT 网点”股票，当年 9 月 14 日卖出，盈利 77.8252 万元。 上述行为构成了?中华人民共和国证券法? （以下简称?证券法? ）第七十四条“法人以 个人名义开立账户，买卖证券”行为。 二、处罚决定 根据?证券法?第一百九十条规定，没收金安公司违法所得 77.8252 万元，责令金安公 司在收到本处罚决定书之日起，在 15 日内注销其所设立的个人股票账户。 （以下略） 中国证券监督管理委员会（章） 二二年五月二十七日 【简析】一、这是一则典型的惩罚决定。撰写目的是使社会周知，以儆效尤。 二是其惩罚性质从该决定的标题拟写中可以看出，明了醒目。 三是正文的拟写，思路清楚，结构简明。首先对有关情况进行说明，随后指出被处罚单 位的违规事实，并依照有关法律法规进行分析和定性，最后指出处罚的决定。 四是语言准确，文辞简洁。 五是奖惩类的事项除用“决定” ，还可用“通报” 。但如果是事关全国、全省、全市、全 厂等有关全局性的奖惩，且发文机关级别高时，可用“决定” 。 注意，惩罚性决定的处罚，不能以行政纪律处分来代替司法机关的定罪处罚，如果触犯 刑律的，应由司法机关定罪处罚，决定事项部分主要是“开除公职” 。另外，惩罚性决定对 所要处罚的事实与错误的叙述，包括对时间、地点、事情经过以及客观情况的叙述，都要准 确无误，否则将导致被动。 如果是奖励性质的，先说明被表彰对象的事迹，还可简单评价，然后写明对表彰者作出 的表彰决定，结尾写希望、号召等。 属惩罚性质的决定，写明其错误事实，错误性质，对17被惩罚者所做出的惩处决定，结尾可写希望、号召。 范文三：注意层次要清楚。济南市人民政府 关于 2000 年度济南市科学技术进步奖励的决定济政发?2001?17 号各县(市)、区人民政府，市政府各部门： 2000 年度，全市各级各部门深入贯彻落实党的十五大精神和科教兴市战略，进一步加 强对科技工作的领导和支持，使我市的科技事业迅速发展。全市广大科技工作者刻苦钻研， 勇于创新， 在基础研究和应用开发等方面取得了一系列科技成果， 为我市经济建设和社会发 展做出了贡献。 为表彰奖励对我市科学技术进步做出重要贡献的先进集体和个人， 充分调动 广大科技人员的积极性， 推动我市高新技术及其产业的发展， 经济南市科学技术进步奖评审 委员会严格评审和市科技局审核，市政府决定，授予“纳米材料在 XQG50-NM426 全自动滚筒 洗衣机上的应用研究”等 4 项成果济南市科技进步一等奖；授予“JA36-500 闭式双点压力 机”等 40 项成果济南市科技进步二等奖；授予“微生物酵素菌多元肥”等 83 项成果济南市 科技进步三等奖。 希望获奖单位和个人珍惜荣誉，再接再厉，不断取得新的成绩。全市广大科技工作者要 向获奖单位和人员学习，进一步加强重大、关键、共性技术的研究与开发，加快科技成果转 化， 不断提高全市的科技创新能力和科学技术水平， 为推动我市经济结构和产业结构的调整 优化，促进经济和社会的全面发展做出新的更大的贡献。□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□济南市人民政府 □□□□□□□□□□□□□□□□□□□二○○二年六月十八日【简析】这是一则表彰决定。这则决定各要素齐备。先写表彰的目的，再写表彰事项， 最后号召大家向受表彰者学习。严格按“三步曲”缘由――事项――结束语来写。 决定与其他指挥性公文比较 决定是就某重要事项或重大行动所进行的决策性指挥， 所涉及的是关系重大、 影响深广、 对全国或一个地区、某一部门具有重要意义的问题。 决定一经做出就具有不能轻易改变的确定性。 决定对重大行动进行布置也要提出相应的要求，对下具有约束力。 从制发情况来看， 任何机关、 团体和单位都可以就重要事项或重大行动做出相应的决定。 决定与知照性公文比较 从传播范围看，决策宣告性决定的传播范围介于公告、通告之间，有的只宜在内部向特 定的人员宣告，有的要通过报刊或广播广泛传播，视内容和具体情况而定。 从涉及内容看，决定所涉及的是重大行动、有影响的人物和重要问题。 从性质和作用看， 决定比通知和通报显得更加郑重和严肃， 对人们的行为具有更大的影 响和约束作用。 请试着修改以下公文：关于撤销妇女工作委员会的批复××局： 根据××省人民政府?关于市级党政机构改革方案实施意见?精神，机关内设机构也应 当精简。为此，你局于去年成立的妇女工作委员会应予撤销。妇女工作委员会可并入工会。18需切实做好人员分流工作，×月×日前将机构调整情况，人员分流情况汇报市政府。 特此批复。 ××市人民政府 2001 年 6 月 6 日【简析】1、该文非上级机关答复下级请示事项，而是撤销下级机关不适当的决定，故 不应当用“批复” ，而应用“决定” 。 2、文中引用的公文只引用了标题，没有引用发文字 号。 3、撤销下级机关的决定，最好能简要地说明理由，使受文机关易于接受。 4、结 尾用语错。 5、缺印章。 6、成文时间应当用汉字。 【改为】关于撤销妇女工作委员会的决定××局： 根据××省人民政府?关于市级党政机构改革方案实施意见? （×府z1999{×号）精 神，机关内设机构也应当精简，这有利于减少行政管理层次，避免职能交叉重复，提高人员 的办事效率。为此，你局于去年成立的妇女工作委员会应予撤销。该委员会可并入工会。请 切实做好人员的分流工作。 并请于×月×日前， 将机构调整情况， 人员分流情况汇报市政府。 ××市人民政府章 二一年六月六日19意 见在现实生活中， “意见”两个字应用的范围相当广，机关单位之间可以相互就某一问题 征询意见，这个意见是“处理办法”的意思，比如两个人之间问到“你对我有什么意见？” ， 这个意见是“看法、见解”的意思，在我们的行政机关公文中也有“意见”这一文种，我们 已经知道“意见”是行政机关公文和党的机关公文都共有的一种文种，作为一种公文文种， 意见又有什么样的含义，这是今天这节课我们学习的重点。一、意见的概念意见是“适用于对重要问题提出见解和处理办法”的公文。? 意见的适用范围很广，2000 年 8 月，国务院重新发布的《国家行政机关公文处理办法》 正式将“意见”规定为行政机关公文。在这以前，没有意见这一行政公文文种，凡是涉及对 重要问题提出见解和处理办法的公文，使用“报告” ，也就是说，意见是从以前的报告中分 离出来的一种新文种。自从分离出来后，意见的使用频率也随之越来越高。 意见使用灵活，根据意见的特点和功用，意见可分为建议性意见、指导性意见和评估性 意见。二、行文方向（一）意见既可以作下行文：1、要求下级机关执行。 凡是上级机关或业务主管部门就其某项工作的开展提出指示性意见， 对有关工作起导向 性作用，要求贯彻执行，可以使用“意见”行文。如：教育部、建设部《关于进一步深化学 校住房制度改革，加快解决教职工住房问题的若干意见》 此类意见的政策性强，但在阐述具体事项时，要求条分缕析，层次十分清楚，便于让下 级机关在制定相关的实施计划时，有根有据，有章可循。 此类意见可不写结束语，或是写为“以上意见，请贯彻执行” 2、要求下级机关参照执行。 一般是对下级机关存在的一些问题发表一定的意见，在这里，意见是总的原则要求，没 有具体的、具一定操作性的建议，可供下级机关参照执行。如××市教育局发给各中学《关 于纠正学生中实用主义价值倾向的意见》 关于纠正学生中实用主义价值倾向的意见 各中学： 当前，实用主义价值观在学生中有蔓延的趋势。他们往往以实用、功利为标准，追求个20人的人生目标，具体表现在： 一、轻政治理想，重个人利益。 （略） 二、轻社会责任，重个人发展。 （略） 三、轻远大目标，重眼前利益。 （略） 价值取向如何， 关系到他们今后的人生道路和对社会的贡献。 教育单位应引起高度重视。 为纠正学生中的实用主义价值倾向，我局的意见是： 首先，要改革政治理论教学，尤其是思想品德教学内容的改革。 （略） 其次，要创新思想教育方法。 （略） 再次，要提高教学人员的综合素质。 （略） 以上意见，请参照执行。 ××市教育局章 二年二月三日 以上意见中，将全文分为两大层次，先阐述了三大存在的问题，也就是“意见”根据和 原因，后说明纠正问题的途径，三条途径虽说是总的要求，但代表了一定的方向，应引起下 级机关的重视。结束语一般写“以上意见，请参照执行” 。（二）意见可作上行文：意见可用来向上级行文，对上级的工作或某些问题提出要求、实施方案等，为上级机关 的决策提供参考意见。 1、向上级机关提出建议的意见。如：中国人民银行××市分行向市政府发布《关于我 市金融系统支持国有企业优化资本结构工作的意见》 ； 2、或是建议上级批转有关意见。如：中共广州市直属机关工作委员会向广州市委发布 《关于市直机关党组织实施党内监督的意见》 。 建议性意见结尾一般用“以上意见，请审阅” ， “以上意见，仅供参考” ，如果建议 上级机关批转的意见，结尾一般写为“以上意见如无不妥，请批转××（市直局以上单位贯 彻）执行”（三）意见也可用作平行文：供不相隶属机关参考的意见。比如××市委宣传部向市教育局发布《关于对学生加强爱 国主义教育的意见》三、文体结构1.标题 意见的标题由制发机关、事由、文种三部分组成。 2.发文字号 为完全式。 3.主送机关 为应知照的单位或群体。 4.正文 一般由意见的缘由、事项组成。 意见的缘由，主要写当前存在的问题和解决这些问题的必要性，即写意见的根据。意见 要有明确的目的性，无论是上行的还是下发的意见，都要将发文的理由和依据阐述清楚，阐 明事实依据和理论依据， 使人们充分理解和认识其重要性。 意见的事项，即围绕核心问题提出见解和解决的办法，这些具体的办法、措施、建议要 提得具体、明确、直截了当并且切实可行。具体： （1）不同层次的领导机关使用意见时，内容的侧重点应有所不同，高层领导机关发布 的意见更原则，理论色彩更浓，基层领导机关的意见更具体，可操作性更强。 （2）一些业务职能部门或专业机构就某项专门工作、业务工作经过调查、研究或者鉴 定、评审后形成的意见。如评估性意见，必须科学、客观和公正， 通过事实和数据说明情况， 所作的评价、结论、鉴定必须实事求是，恰如其分，既不能夸大拔高，也不能随意贬低，其 中的批评要有理有据，在批评不足与错误的同时，要提出改进意见。 （看书 P59/63 页例文） 范文（病） ：21中共××县委关于加强党员干部党风建设的意见 为搞好党风建设， 根据有关文件的精神， 现结合我县实际就加强党员干部思想素质教育 问题提出以下意见： 一、党员干部要自觉做到严以律己。 党员干部要自觉以先进人物为榜样，以模范党员的标准严格要求自己，吃苦在前，享受 在后，关心群众疾苦，为人民群众排忧解难，做好人民的公仆。 二、党员干部要加强学习。 党员干部要积极学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，不断提高思想素质和理论水 平，提高抗腐蚀的能力。 三、是及时向组织汇报工作情况，自觉接受组织和群众的检查和监督。 ××××××章 ××××年×月×日 这是一篇下行意见。缺乏主送机关，但主要问题集中在正文的内容上，本文缘由和事项 部分虽然明确但不具体，空洞无物，泛泛而谈，没有针对性，不利于下级贯彻执行，也不利 于对实行情况进行监督检查。 修改时可加入： 一要在各单位深入开展向××同志学习的×× 具体活动，干部岗位轮换等，二是开展党组织的中心组学习，学习内容列出。三是纪检监察 部门要参与其中， 对党风建设采取自查自纠和纪检部门审查的形式， 对中心组的学习可采取 测验方式检查等 5.落款：署发文机关的名称。 6.发文时间：在落款的下面。议案一、概念 议案是国家权力机关或立法机关提出的议事公文。 适用于“各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会 提请审议事项。 ” 在人民代表大会期间，人民代表提出议案称为人民代表议案，但没有被包括在《办法》 作为新公文文种的“议案”范围内。 《办法》中的议案，称为“法定机关议案” ，是指法定机 关中国国务院和地方各级人民政府向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审 议事项的议案。 在我国，人民代表大会及其常务委员会和政府，是在党的领导下进行工作的“平级” 机关，不过前者是“权力机关” ，后者是“行政机关” 。因此，对运行于两者之间议案这种文 种，有人从它的“提请审议”性质，认为属于上行文；有人从发文单位和受文单位之间“同 级”的关系认为属平行文。两种说法，目前并没有定论，有待进一步研究。 二、特点 1、政策性强。一般用于表达严肃庄重的事项，如重要的法律法规。议案按法律程序审 议通过后，即成为主送机关的决定，具有法律效力，相应的机关、单位部门及人员必须贯彻 执行。 2、 行文的定向性。 它只能是人民政府向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会 行文。 三、种类及写法 略22通知通知是党政公文中使用频率最高、适用范围最广的公文，其使用数量在公文 中居于首位，任何机关、企事业单位都可使用通知。 通知属下行文，有时也可用作平行文，但不能用作上行文。它主要为办文办 事而发，要求主送机关办理、执行、周知事项，或给予支持、协助。 一、通知的概念 （一）概念 通知是 “适用于批转下级机关的公文， 转发上级机关和不相隶属机关的公文， 传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员” 的公 文。 “通知”一般为下行文或平行文。 （二）特点 从以上通知的概念，我们可以看到通知包含以下几个方面的特点： ◆使用范围的广泛性。从发文机关和行文内容来看。 ◆知照性和指导性。通知可用来传达具体事项，使人了解有关情况，起知照 作用；有的通知可用于对某些重要工作作指导，使人“知” ，更教人“做” ；还可 用于对下级提出要求，使之贯彻执行，这种指导性虽没有“命令”“决定”强， 、 却也有很强的约束作用。 ◆行文方向的不确定性： 通知的行文方向包括同级机关和不相隶属机关之间 的公务往来，但大多数是下行文。 ◆明显的时间性。 比如， 会议通知， 只在开会那段时间里有效， 会议一结束， 它也就随之失效了。 二、通知的种类 按照通知的适用范围，可将通知分为以下几类： 1、批转下级机关的公文 批转性通知。 指上级机关将下级机关上报的公文批示转发给其他下属单位，供他们参考或 参照执行。 批转只适于对下级的文件使用。 2、转发上级机关和不相隶属机关的公文 转发性通知。 将上级机关或不相隶属机关的公文传达推荐给下属机关或同级机关、不相隶 属机关。 ◆批转和转发性通知写作注意： A、转发对象：要写明原公文名称、原发文单位 B、转发意见：要表明对被转发（批转）公文的态度意见、执行要求 C、注意标题的省略式（接下来将详细讲解） 3、 传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项 传 达性通知 主要用来传达事项，布置工作，安排活动，解决具体问题。正文包括通知缘 由、通知事项、通知要求三部分。最常见的会议通知就属于这一类，我们来看一 下下面这则通知。23通 知 学院各系： 兹定于 4 月 10 日上午 9：00 在办公楼 104 号会议室召开学生思想教育工作 会议，请各系主管理学生思想工作的副主任、全体辅导员准时出席。 学生处章 二 OO 四年四月九日 这是一则最为简单的会议通知，但内容简单并不等于信息量少，这篇通知至 少含有六个要素：通知对象、会议时间、会议地点、会议内容、发出单位、发出 时间。 书上 P96 页例文 2.14 是更全面更具体的一种会议通知，写作这一类通知时 注意： （1）正文要层次分明，条理清楚。 （2）会议通知必须要素齐备 4、任免人员 任免性通知 任免通知一般是发文机关任免本机关内部人员的通知， 内容单一， 篇幅简短。 可以说任免通知是最简单的一种通知，正文只需说明任免的依据和任免事项即 可。 一般来说，如果各级人大选出本地的行政首长，就不宜用这种通知，而应用 命令或公告。 写作注意：任免性通知正文第一句要写明通知发布的授权依据。一般习惯把 任职写在前，免职写在后面。 5、发布性通知：按新的《国家行政机关公文处理办法》规定，通知可分为 以上四类，删除了旧《办法》中的发布性通知，但在实际工作中，发布法规规章 的通知不少，也有其特点，所以我仍然把这一类通知单独例出来阐述。 条例、规章制度等行政法规一般是单独发布的，但领导机关在发布规章条例 时，如果有必要就规章条例的办法意义、执行要求对下级机关有所说明时，可以 利用通知这种形式，把规章条例作为通知的附件发布或是与通知合为一个文发 布。 这类通知发布的规章制度虽然不是国家正式的法律，但可以视作法律的 补充和具体化， 所以同法律一样具有强制执行的作用。 由于具备一定的权威 性、强制性，所以不必写制定的过程，只需说明规章批准的背景及贯彻执行的要 求即可。 ◆区分：用命令发布的规章条例是适用于该命令所辖的全社会范围，是一种 普发性下行文， 一般没有主送机关。 用通知发布的规章条例适用于部门的管辖 范围，有主送机关。 在写作发布性通知时注意： A、恰当运用术语， “发布”“颁布”“颁发”等一般是指本机关制定的公文； 、 、 “印发”多指其他机关的公文。 B、正文简洁不繁，有时发布规章条例要经上级机关批准，这时要写明授权 依据。 如：国家外汇管理局经国务院特区办、海关总署、中国人民银行批准发 布《保税区外汇管理暂行办法》 三、标题写法 1、完全式 2、省略式24省略一定是根据需要才省去其中的一项或两项 （1）省略发文机关。如果是法规类、单位内部使用、标题太长或是有发文 机关标识的公文，可省略发文机关，但如果是两个单位以上联合发文的，一般不 省略。 如： 中共广东省委、 广东省人民政府批转 《全省×××工作座谈会议纪要》 的通知标题写作： 《中共广东省委、广东省人民政府批转全省×××工作座谈会 议纪要的通知》 （2）标题中除法规、规章名称用书名号外，一般不用标点符号。 （3）标题一般不省略文种，但转发（批转）性通知的标题结构有时层叠不 清，应根据不同情况省略。 如果是层层转发的公文，为使标题简洁、醒目，可以简化处理标题，通常的 做法： ◆删去前面的“关于” ，保留最后一个“关于” ◆转发的文件如果是通知，要同时删去前面“的通知”及书名号，保留最后 一个“通知” ； 如果转发的文件不是通知，删除第一个文种前的“的” ，保留 原文件； 如果转发的是法规、规章，则保留书名号。 ◆多次转发的公文， 可以省掉中间过渡的机关， 直转最初的发文机关的原文。 （或者表达为：一般多层转发的公文可省掉中间过渡机关，直转原文。被转 发的公文也是通知时，可以省去前一个“关于”或后一个“的通知”） 。 例如： ?××县人民政府关于转发?市人民政府关于转发?省人民政府关于 转发 ?国务院人事部关于为××同志恢复名誉的通知? 的通知? 的通知? 的通知? 可简化为： ?××县人民政府转发国务院人事部关于为××同志恢复名誉的通知? （4）如果通知的发文范围很小，内容简单，甚至以张贴、抄墙报的简单形 式发布都可以，那么就把可以发文机关和事由都省略。 课堂练习： 1、关于召开本单位各科主要负责人会议的决定 2、市人民政府转发省人民政府关于劳动用工制度的暂行规定的通知 3、转发《市人民政府关于转发〈省人民政府关于减轻特困家庭经济负担的 通知〉的通知》 4、县工商局批转县人民政府关于×××的通知 5、科技局党委转发科技局团委关于×××的通知1、关于召开本单位各科主要负责人会议的决定。 （通知） 2、市人民政府转发省人民政府关于劳动用工制度的暂行规定的通知。 （加书 名号） 3、转发 《市人民政府关于转发〈省人民政府关于减轻特困家庭经济负担的通 知〉的通知》 改：转发省人发政府关于减轻特困家庭经济负担的通知 4、县工商局批转县人民政府关于×××的通知。 （转发） 5、科技局党委转发科技局团委关于×××的通知。 （批转） 四、例文分析 批转性通知的正文有两种写法：一是对被批转的公文说明“批准”或同意， 并要求受文单位参照执行或按照执行； 二是除提出执行的要求外，并阐述批转25的意义，以便引起重视，或提出执行的具体要求。 例文一： （规范文）广州市人民政府文件 穗府z1995{92 号 批转市人民政府办公厅、市政府研究室 关于我市农村集资房问题报告的通知 各区、县级市人民政府，市府直属各单位： 现将市人民政府办公厅、 市政府研究室?关于我市农村集资房问题的报告? 批转给你们。请各区和市各有关部门按报告中提出的处理意见，认真研究，贯彻 执行。 广州市人民政府章 一九九五年八月八日 附件： 关于我市农村集资房问题的报告 市人民政府： 近年来，我市近郊……现将有关情况报告如下： （略） 主题词：××× ××× 报告 广州市人民政府办公厅1995 年 8 月 10 日印发【简析】该文为批转性通知，即上级机关市人民政府批转下级机关市人民政府办公厅 和市物价物价局的报告，它的写法是： 1、标题：A 标题用事由加文种，省略发文机关，因 眉首部分有发文机关标识，为避免重复。 B 因被批转的是报告，故报告标题不加书名号。 C 为了语言简洁流畅，小标题中“问题的报告”中的“的”字省略，避免跟“报告”与“通 知”之间的“的”字重复。 2、凡批转性、转发性通知及发布性通知，被批转或被转发的公文的标题在通知标题中 基本上较完整地显示出来，故在通知书中不必标注附件来说明。例文二（病） ： 关于批转市计经委、市物价局《关于调整计划外用电收费办法的报告》的通知 各县、区人民政府，市直各委、办、局（公司） ： 市政府同意市计划经济委员会、市物价局《关于调整计划外用电收费办法的 报告》 ，现转发给你们，望按照执行。 ××市人民政府 19××年×月×日 修正： 批转市计经委、市物价局关于调整计划外用电收费办法报告的通知 各县、区人民政府，市直各委、办、局（公司） ：26市政府同意市计划经济委员会、市物价局《关于调整计划外用电收费办法的 报告》 （×计z19××{×号） 。现转发给你们，望贯彻执行。 ××市人民政府章 一九××年×月×日 【简析】该通知的格式正确，作为批转性的通知，可以简要说明批转的原因、 意义，以便使下级更自觉地贯彻执行。主要问题在于： 1、标题该省略 2、引用不完全，未引发文字号。 3、缺印章。 4、成文 时间用汉字 转发性通知与批转性通知的要求基本上差不多， 一般开头写转发的依据， 可 用简要的文字说明被转发公文的发文机关和标题，提出原则和要求，也可结合实 际对受文单位提出来如何具体贯彻施行的指导性意见。 比如“根据市委、市政 府的批示精神，现将市教委、计委、财局、人事局联合发的?……?转发给你们， 请各主管部门联系落实。 ”传达性通知是要求办理、 周知或执行有关事项时所用的通知， 这类通知的最 大特点是：一是紧迫性，要求尽快办理、周知或执行，二是严肃性，要求事项不 能打折扣，帮要求郑重，叙述要明确具体。 例文三（病） 参观通知 为了强化发票管理，推进依法治税，××市税务局、××市总工会、××市 普法办公室在××市工人文化宫展览厅联合举办“××市发票管理知识展览” 。 展览的主要内容是发票知识简介和违法使用发票偷税典型案例，这次展览的目 的， 是提高全体公民对正确使用发票重要意义的认识，使他们懂得发票的基本常 识，并从典型案例中吸取教训，自觉地按发票的有关规章办事。展览参观的主要 对象是公、检、法、工商、审计等执法部门工作人员和企事业单位财务负责人、 财务人员及供销人员。 望各单位大力支持这次展览，积极组织本单位的干部职工 入场参观。 ××区税务局 ××区工会 ××区普法办公室 一九九二年二月十日【简析】1、公文标题太笼统，应归纳事由，以引起有关人员重视。 2、缺主送机关 3、通知目的一写再写，开头写，中间写，冗长罗嗦，且影响结构清晰，应选取最重要 最切近的目的写。 4、公文漏写时间等项。5、公文内容较多，宜用条文式写法，便于记忆。 6、应加盖印章。 7、公文缺联系人联系电话。修改文： 关于参观××市发票管理知识展览的通知 ×××、×××、×××： 为使有关人员懂得发票的基本常识，并从典型案例中吸取教训，自觉按发票 管理的规章办事， ××市税务局、 ××市总工会、 ××市普法办公室联合举办 “× ×市发票管理知识展览” 。有关事项通知如下：27一、展览内容：发票知识简介和违法使用发票偷税典型案例； 二、参观对象：公、检、法、工商、审计等执法部门工作人员和企事业单位 财务负责人、财务人员及供销人员； 三、参观时间：1992 年×月×日――×月×日。上午 9 时―12 时，下午 3 时―5 时 30 分； 四、参观地点：××市工人文化宫展览厅； 五、联系人：×××，联系电话：××××××× ××区税务局章 ××区工会章 ××区普法办公室章 一九九二年二月十日 一、通知开头的写法多种多样，该文用目的式写法，如为了简便，也可直接 写：××机关举办??展览。 二、过渡的写法有两种：一是虚写，如“现将（就）有关事项（宜）通知如 下” 。二是实写，即把主要内容引入过渡句中，如“现将参观展览的有关事项通 知如下” 。 三、通知的结尾用语可不写，如写，也应当果断干脆，如“望各单位积极 组织有关人员入场参观”可改为“特此通知” 。 四、联合下发的公文都应当加盖印章，联合上报的非法规性文件，只需主办 机关加盖印章。 五、行政公文中数字的运用： 1、公历世纪、年代、年、月、日和时刻，应用阿拉伯数字，如公元前 8 世 纪，4 时 20 分或 4：30，不能用“4 点” “一刻”等习惯用语来表时间。 2、年份应用全称，如 1998 年不能写作 98 年。 3、数字作为词素构成定型的词、词组、惯用语、缩略语或具有修辞色彩 的语句，一律用汉字：如正月初一、星期一（词和词组） 、三心二意（惯用语） 、 三?八妇女节（缩略语） 、不管三七二十一、三下五除二（具有修辞色彩的语句） 4、邻近两个数字并列连用表示概数，一律用汉字，其间不必用顿号隔开，如三 五天、十七八岁、十之八九等。 5、凡是五位以上数字，应写为以万以亿作单位，如
公里，只能 写为 3500 万公里。 6、结构层次使用标准的序数：第一层为“一” ，第二层为“ （一），第三层 ” 为“1” ，第四层为“ （1） ”例文四（规范文） 关于刘××任免职的通知 各处室： 鉴于原写作教研室主任李××同志工作变动， 为保证写作教研室工作的正常 开展， 1998 年 9 月 18 日校务委员会研究决定：任命刘××同志为写作教研主 经 任，免去其现代汉语教研室副主任职务。 ××大学章 一九九八年九月二十日28【简析】1、标题中任免后加“职”字，否则缺宾语，如果任免有多人，标题一般写作 《关于任免××等×人职务的通知》 ，注意如果只有任职或只有免职， 标题不能写“任免职” 。 2、正文中的数字必须用阿拉伯数字。 例文五（病） ： 关于印发教学质量奖励办法的通知 各系： 为了提高教学质量，经多次调查研究，由××等几位同志撰写了?教学质量 奖励办法? ，经多方面征求意见，反复修改，已于×月×日由校委会批准，现发 给你们，请贯彻执行。 附件： ?教学质量奖励办法? ××大学章 ×年×月×日 （版记略） 附件： ?教学质量奖励办法? （略） 修改： 关于印发?教学质量奖励办法?的通知 各系： ?教学质量奖励办法? 1998 年 3 月 6 日经校务委员会批准， 于 现发给你们， 请认真组织学习，并按照执行。 ××大学章 ×年×月×日 ?教学质量奖励办法? （略） （版记略）【简析】该文是一则发布性通知。1、标题中除法规、规章名加书名号外，一般不加标 点符号。改标题必须加书名号。 2、发布（印发）性通知，具权威性，强制性，不必写制 定的过程，只要说明规章批准的背景及贯彻执行的要求即可。 3、凡发布性的通知发布 时，标题中已包含了规章的完整性标题，故不再以附件的形式标注，也就是说：通知正文与 后面的规章应装订一起，版记在规章之后。 作业： （）根据下面材料，拟写一份会议通知 全国市场营销协会决定于 1998 年 7 月 10 日至 16 日在 广西壮族自治区南宁市召开一年一度的营销协会年会。于 6 月 28 日发出会议通知。会议的内容是研究和探讨当前营销 学的有关学术问题和热点问题，全国市场营销协会的会员均 可参加。会期为 7 天，7 月 10 日报到，报到和开会地点是： 南宁军区空军招待所。要求：每位与会者于会前半个月交来 相关学术论文一篇。会务费自理。29〖拟文〗全国市场营销协会文件×字〔1998〕×号____________________________________________________________________________ 关于召开营销协会年会的通知 所属各单位： 为了总结和交流经验， 探讨为社会实践中的相关热点问题， 进一步把科研与社会实践紧 密地结合起来，我们一年一度的年会又要召开了。现将有关事项通知如下： 一、会议内容：研究、讨论当前国内外市场营销的状况以及发展趋势。 二、参加人员：凡属全国市场营销协会的会员均可报名参加，接到通知后请将回执寄回 会务组，以便落实实际能参加开会的人员数量。 三、 会议时间和地点： 1998 年 7 月 10 日全天报到， 报到地点是南宁军区空军招待所 （南 宁市唐山路××号）一楼大厅，开会会期从 7 月 10 日至 16 日止，会址以及食宿都在空军招 待所内。 四、其他事宜：请各会员接到通知后，马上寄一篇学术论文过来，以便会上共同学习； 会员报到时，需交×××元会务费，其他费用由协会支付；会议期间将到东兴、北海做考察 参观学习；与本次会议无关的人员恕不接待。 五、联系人：刘××，联系电话：131×××××××× ×××××××。 （印章） 一九九八年六月二十八日公告和通告公告和通告都是周知性公文，两种文种比较容易混淆，我们把它们放在一起 讲解，是为了能更好地加以区分。我们首先来看两篇例文。 例文一 中国人民银行公告 z2002{第 26 号 根据我国加入世界贸易组织的有关承诺，我国将在加入后 1 年内，在广州、 珠海、青岛、南京、武汉向外资金融机构开放人民币业务。现就有关事项公告如 下： 自 2002 年 12 月 1 日起，在广州、珠海、青岛、南京、武汉设立的外资金融 机构，可以根据?中华人民共和国外资金融机构管理条例?和?中华人民共和国 外资金融机构管理条例实施细则?的有关规定，向中国人民银行申请经营人民币 业务。 二二年十一月六日 这一篇知照性公告，标题省略事由，发文字号使用直接编号。正文两段，第 一段写明发布该公告的依据， 第二段写明该公告的具体内容。涉及到我国五个大 城市向外资金融机构开放人民币业务这一重大事项，且是向国内外发布。登报刊30载，没有用印章。 例文二 ××市人民政府关于进一步开展禁毒斗争的通告 ×政发z1996{21 号 为进一步贯彻执行全国人民代表大会党务委员会关于禁毒的决定，严惩走 私、贩卖、运输、制造毒品和非法种植毒品原植物等犯罪活动，严禁吸食、注射 毒品，保护公民身心健康，维护社会治安秩序，保障我市经济建设的顺利进行， 市人民政府决定在全市开展禁毒斗争。特通告如下： 一、对于走私、贩卖、运输、制造毒品和非法种植毒品原植物，为贩毒分子 窝藏、转移、隐瞒毒品或贩毒所得财物，……等违法行为坚决予以打击。…… 二、对吸食、注射毒品者，贪污强制戒除；…… …… 七、本通告自公布之日起实行。 ××市人民政府章 一九九六年六月二十日 这一篇带有强制性的通告， 主要用于向机关单位或个人公布应该在特定范围 内（全市范围）应该严格遵守的规定和要求，标题是完整式，显得严肃郑重，没 有写明主送机关。正文部分主要由通告缘由和通告事项组成，事项明确具体。 一、概念 1、公告是“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”的公文；如公布 宪法、宣布国家领导人选举结果，公布国家领导人出访，公布国家重要统计数据 （人口统计数字） ，答谢政府、政党及著名人士对我国重大政治活动和重大庆典 的祝贺， 宣布涉外经济合作的重要决定等。 法定事项包括公布通过的法规或 根据有关法律规定要求周知的事项等， 如税务局关于税务登记的公告， 是根据 《人 华人民共和国税收征收管理法》而发文的。 公告大多采用登报或张贴的形式公布。 2、通告是“适用于公布社会有关方面应当遵守或者周知的事项”的公文。 凡在一定范围内要求遵守或周知的事项，均可用通告，国务院可用，省、市、区、 县级政府可用，各级机关也可以用；既可用来公布重大事项，也可用来公布一般 事项。但注意，不管是怎样的通告，其性质都是一种行政公文，因此发布通告应 该是一件很严肃的事，不可滥用，象“此处禁止倒垃圾”这种内容也用通告的形 式，是极不严肃和极不郑重的，要引起注意。 通告一般无特定的主送机关，也常以登报或张贴的形式公布。 ◆公告和通告都是阅知范围很广的文种，因此要求语言通俗，条理一定要清 楚，不能让读者产生理解上的困难。 二、公告与通告的区别 公告和通告混淆的主要原因是不大明确公告的功能， 公告的用途 （适用范围） 主要有两个方面：向国内外宣布重要事项，宣布法定事项。因此二者区别可归纳 为： 1、公布的内容不同。 公告公布的是重要事项和法定事项。重要事项包括：在国内外有一定影响， 多与政治方面有关；31而通告公布的是应当遵守的事项，多是业务工作方面的。 2、发布的范围不同。公告的发布范围是向国内外发布；而通告的适用于“一 定范围” ，是向社会各有关方面公布。 例如以下标题就用错了文种： （1）关于禁止在公共场所吸烟的公告。 （通告） （2）关于限制在公共场所设置烟草广告的通知（张贴）（通告） 。 （3）广州市地方税务局局统一换发税务登记证件的通告。 （公告，该文为依 法行文，故用公告） 三、通知与通告的区别 要求遵守、办理或周知的事项，可选用通知或通告行文，区别是： 通知一般有具体的主送机关，并以文件用纸的格式印发、送达；而通告为普发性 公文，有时需家喻户晓，无特定的主送机关，常以张贴形式公布有关内容。报告报告是下级机关主送上级机关的公文， 它是下级为了与上级沟通情况、 加强纵向联系的 公文，写作报告的主要目的是让上级了解情况，它不要求上级机关答复。但报告对上级机关 的决策、指挥工作有着巨大的影响作用。 1948 年在中国革命的形势发生根本性变化的时候，毛泽东同志以中共中央的名义专门 起草了一个叫《关于建立报告制度》的指示，对建立报告制度的重要性和拟写报告的一系列 问题阐述了精辟的意见。一直到现在，为了使上级机关的决策和指挥更正确、更科学、更有 效，下级机关应该更自觉、更严格地按制度要求制发“报告” 。 新的〈国家行政机关公文处理办法〉要求：报告中不得夹带请示事项。 一、报告的概念 报告是“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”的公文。报告 为上行文。 二、报告的种类 根据不同的分类标准可以把报告分为不同的种类， 为了便于了解不同报告的写法， 现在 把报告分为以下几类： （一）汇报工作的报告（即综合、专题报告） 这一类报告的目的是为了让上级了解本机关工作的成绩经验或问题教训。 写作总结报告时注意： （1）写成绩时，应紧扣本职工作，不应面面俱到。要突出主次，强调轻重。 （2）写经验，是为了归纳成绩取得的带规律性的原因，所以要有概括性，切忌内容肤32浅，不便于上级机关推广经验。 例文一 济南市槐荫区人民检察院 2000 年工作报告检察长 ×××济南市槐荫区人民政府： 2000 年，我院在区委、市检察院的正确领导下，以邓小平理论和党的基本路线为指导， 实践“三个代表”重要思想。坚持“公正执法、加强监督、依法办案、从严治检、服务大局” 的工作方针，按照高检院关于大力加强基层院建设的要求，抓班子，带队伍，强素质，创业 绩，树形象，全面履行法律监督职责，办案质量、执法水平有了新的提高，队伍建设有了新 的发展，为维护社会稳定、促进经济发展，做了自己应做的工作。2000 年被省检察院评为 检察机关基层建设“五好检察院”、被最高人民检察院授予全国检察机关“人民满意的检察 院”荣誉称号。 一、认真履行职责，各项检察业务工作全面发展(略) 2000 年，我院从维护改革、发展、稳定的大局出发，不断深化为大局服务意识，以办 案为重点， 把查办职务犯罪大案要案工作作为检察机关为大局服务的一种直接方式来抓， 加 大了查办职务犯罪大要案工作力度，积极投入“严打”斗争，认真开展刑事、民事、行政诉 讼监督活动，较好地履行检察职责，圆满地完成了各项检察工作任务。 (一)查办职务犯罪大要案工作有了新突破 2000 年，我们始终把惩治贪污、贿赂、渎职犯罪摆在检察工作的重要位置，不断加强 领导，切实在查办大要案，特别是在查办有震动、有影响的案件上下功夫。全年共立查各类 职务犯罪案件 48 件(其中经济案件 38 件，渎职案件 10 件)。通过办案，为国家挽回经济损 失 2000 余万元。 从查办的经济案件来看， 1999 年相比呈现“三多”， 与 首先是大案要案多。 在查办的 38 起职务犯罪案件中，要案 16 起，大案 21 起，大要案占立案总数的 97.4%，同 比上升 19 个百分点；其次是贪污、贿赂案件多。两类案件共计 27 件，占立案总数的 71.1%， 同比上升 28 个百分点；第三是高等学历犯罪案件多。涉案人员学历为大学本科的有 14 人， 占立案总数的 36.8%，同比上升 7 倍。 ??(略) 二、加强队伍建设，保障公正执法 (略) 三、增强为大局服务意识，积极维护社会稳定 (略) 2000 年，我院检察工作取得了一定成绩，但与法律赋予的职责、党和人民要求还有一 定差距，主要是干警的整体素质还有待于进一步提高；优秀的拔尖的专业型人才不多，还不 适应突破大要案的需求； 查办案件的科技含量不高； 日益繁重的检察业务与干警人员不足的 矛盾更加明显；办公大楼现有环境和条件已不适应当前办公、办案的需要；尽管区政府给予 大力支持，但检察经费不足的问题依然突出。这些问题，我们要高度重视，认真加以解决。 回顾过去的一年，各方面工作取得了一定成绩，做了一些我们应该做的工作，受到了群 众好评，但是我们知道，我们所做的工作，距离党和人民的要求，还有一定的差距。2001 年， 是迈向新世纪的第一年， 检察机关面临新的艰巨而繁重的任务。 我们决心以邓小平理论、 党的十五大精神和江总书记“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十五届五中全会精