拉美国家的民主虽起步时间较早，但发展历程异常曲折，经历了民主体制与考迪罗政治并存，民主政治与威权统治相互交替的漫长历史周期。20世纪70年代末开始的新一轮民主化进程推动了拉美国家由威权到民主的转型。在民主转型和巩固过程中，拉美国家的民主体制渐趋完善，政党运行规则日益清晰，政府体制趋于成熟，民主的多样性进一步发展。然而，拉美国家民主的深化遭遇巨大障碍，民主的质量亟待改善，民主巩固与转型仍面临许多困难。

本文主要从政治发展的视角分析拉美国家民主发展的路径特征，从民主体制、政党制度、政府体制以及民主多样性等方面透视拉美国家民主转型的基本趋势，从民主质量、民主的巩固、代表性危机等方面分析拉美民主转型的困境。

拉美民主的发展路径特征

拉美是发展中世界最早确立民主体制的地区，但其民主发展的历程异常曲折，经历了民主与专制相互交替的漫长周期。19世纪上半叶独立后，该地区政治家和精英阶层普遍接受了近代资产阶级民主政治的基本原则，多数国家模仿美欧的体制模式，建立起三权分立制度。但在相当长时期内，拉美国家民主体制具有从外部“移植”的特性，真正的分权和制衡机制并没有建立起来。相反，从欧美引入的民主体制表现出一定程度的“水土不服”,甚至发生严重变异。在独立后长达170年的时期内，尽管民主制度的内涵不断丰富，但民主体制与考迪罗政治并存，民主政治与威权统治交替成为拉美民主发展过程的“常态”。

一、拉美民主的发展路径

多数拉美国家独立后以美国和法国宪法为蓝本制定了宪法，确立了“人民主权”、法律是“普遍的意志”、通过代议制治理国家等基本原则。但在民主初建时期，其政治体制基本是一种“权贵政治”，是“竞争性的寡头制”或“寡头共和主义”，在自由民主的原则和口号下，在性别、财产和文化等方面对选举权做出许多限制，占人口绝大多数的妇女、穷人和文盲被剥夺了选举权。在独立后的最初30年，克里奥尔（指土生白人）保守派和考迪罗垄断着各国政治生活，投票权受到严格限制，选举通常是间接的，享有投票权的人通常不足总人口的1%。即使是乐观的估计，在19世纪大部分时期，拉美国家男性人口的政治参与度也不足5%。

从19世纪50年代起，拉美国家公民政治权利不断扩大，民主内涵不断丰富。在自由派推动下，许多国家确立了直接选举制度，政治参与权扩大。19世纪后半叶，许多国家在财产等方面对投票权的限制逐渐放宽，一些新社会集团逐步参与到国家政治生活中。进入20世纪特别是到20世纪中叶，对选举权的所有限制都被取消。继乌拉圭和巴西（1932）之后，到50年代中叶，主要拉美国家的妇女都获得选举权。到50和60年代，对选举权在文化方面的限制也被取消，但各国取消限制时间不同，阿根廷（1912）和乌拉圭（1918）较早，哥伦比亚（1936）、委内瑞拉（1947）、哥斯达黎加（1949）和智利（1970）等稍后，秘鲁和巴西最晚，直到1979和1985年文盲才获得选举权。由于普选原则的确立，拉美的“权贵政治”最终过渡到代议制民主。相关资料显示，拉美国家投票率因此达到40-50%，与美国基本持平。

二、民主与专制的相互交织

但在独立后相当长时期内，殖民地时期西班牙专制主义传统仍有很大影响，致使考迪罗主义盛行。考迪罗经常凌驾于法律和宪法体制之上，许多国家的权力交接不能按法律程序进行，用非宪法手段夺取政权的现象非常普遍。列文认为，从独立到一次世界大战，拉美共发生过115次成功的军事政变，未遂政变不计其数。考迪罗通常没有鲜明或一成不变的意识形态，“可以支持各式各样和相互矛盾的事业”。他们有时把自己说成是联邦主义者，有时又把自己打扮成中央集权主义者，有时支持自由派，有时支持保守派。保守主义的考迪罗和自由主义的考迪罗虽有不同政治理念，但在统治方式上都采用专制手段。美国西北大学教授弗兰克·萨福德认为，即使在所谓“自由主义者”控制政权后，除了自由主义的口号外，其统治方式与专制独裁政权差别不大，在自由主义旗帜下，其统治方式完全是独裁专制的，“这些政权回到了接近西班牙传统的统治模式”。

进入20世纪以后，随着拉美经济发展和社会变迁，考迪罗逐渐淡出政治舞台。然而，传统考迪罗“退场”并不意味着独裁专制统治绝迹，相反，民主和独裁的斗争仍贯穿于20世纪以后该地区政治发展的始终，各种形式的专制统治周期性出现，军事政变依然是政治进程中“正常”和“常规”组成部分，民主政治与专制威权统治呈现出相互交替的“钟摆效应”。二战结束之初，拉美许多国家建立了民主政府，但好景不长，不少国家的军人借“冷战”形势，通过政变夺取政权。到50年代末，在民主化潮流推动下，专制统治纷纷垮台。当时有不少观察家乐观地认为，专制统治行将在拉美结束。然而，以1964年巴西军事政变为标志，拉美开启了独裁专制统治的又一周期。到70年代中期，只有哥斯达黎加、哥伦比亚、委内瑞拉和墨西哥等少数国家仍然保留着民主形式的政府。

值得指出的是，20世纪中叶以后拉美的专制政权与传统考迪罗既类似，又有不同。这两类政权的获取都不是通过正常法律程序实现的，在行使职权时通常会超越法律和宪法的限制，它们都是民主政治的对立物。胡安·林茨将20世纪中叶以后拉美的专制政权称为“威权主义”政权，认为它在概念和经验上，既不同于以自由和开放的多元主义为标志的民主制度，也不同于以国家对社会进行“全面”支配为标志的极权主义统治。相反，“威权主义体制是政治多元主义受到一定限制、不对人民负责的政治制度，它没有详尽和指导性的意识形态，但有别具一格的思想，一般情况下没有严密和广泛的政治动员”。威权主义的领袖通常不是个人，而是一个小集团，在形式上含糊不清但实际上在非常可预见的界限内行使权力。彼得·史密斯认为威权主义“是一种与众不同、符合逻辑的制度”，既包括军政府体制，也包括个人化的独裁体制，以及一党独大的制度。

20世纪70年代末开始的“还政于民”进程到90年代初基本完成，拉美进入历史上最长一轮的民主周期。此后，尽管一些国家出现军人干政企图（如海地、厄瓜多尔、委内瑞拉和洪都拉斯），但这些都是在特定国家、特定历史节点的个别或偶发现象，没有像以往那样在周边国家产生明显的“传染效应”，且事态发生后很快便回归正常，没有导致民主政治和体制的逆转。目前所有拉美国家都处于民主政府治下，威权政治向民主的转型基本完成，传统的民主与威权统治的“钟摆效应”似乎已经被打破。

拉美国家民主巩固与转型的基本趋势

随着威权政治向民主政治的转型，拉美国家民主体制渐趋完善，政党运行规则日益清晰，政府体制及其效率趋于改善，民主的多样性进一步发展，维护民主的共识和意愿增强。这既是拉美民主转型的基本趋势，也是拉美民主转型的重要特征。

一、民主体制渐趋完善，政党运行规则日益清晰

拉美国家建国初期，社会和阶级结构都比较简单，占人口少数的大地主、天主教会和军队上层等寡头集团在政治和经济上占绝对统治地位，其他阶层则处于被支配、被排斥和边缘化状态。国家政权为寡头势力所垄断，其他阶层的代表性在国家机构中没有得到相应体现。在国家政权结构方面体现为权力机构之间关系的严重不对称，以总统为核心的行政机构居支配地位，而立法和司法机关则处于相对虚弱甚至是被支配和服从地位。

20世纪以后，经济发展和工业化带动社会和阶级结构出现重大变化，新兴工商企业集团力量不断扩张，产业工人、中间阶层和现代农业企业家等群体迅速崛起，社会和政治力量出现多元化趋势。这些多元化的新兴力量要求参与、分享甚至主宰国家的政治生活。传统精英集团、新兴利益集团以及这些集团内部的不同派别通过竞争和博弈，逐渐在国家行政、立法和司法机构中占据一定地位，也使这些机构具有了更广泛代表性。行政机构特别是总统个人集大权于一身、立法和司法机构过度虚弱的传统政权结构模式已不符合新的社会和政治现实，三权分立制度开始具有实质性内容。在20世纪80年代后民主巩固与转型过程中，拉美国家的民主体制渐趋完善，立法和司法机构地位和作用不断加强。90年代后拉美“国家改革”的重点之一是加强立法和司法机构作用，强化其对行政机关的制约和监督。改革之后，许多国家的议会拥有了较大自主性，再也不再是总统的“橡皮图章”，而是能在许多方面正常行使宪法规定的权力和职能。一些国家的议会根据宪法赋予的权力，完成对违宪总统的质询或解职，继巴西（1992）、委内瑞拉（1993）和秘鲁（2001）总统被议会罢免后，2009年和2012年洪都拉斯和巴拉圭总统也被解职或弹劾。

随着民主体制渐趋完善，拉美国家的政党政治趋于成熟。拉美国家的政党最早出现在19世纪上半叶，主要是自由党和保守党，这两类传统政党均是精英组织，是寡头集团政治斗争的工具，群众基础薄弱。19世纪末开始特别是进入20世纪，拉美国家先后出现所谓现代政党。与传统政党相比，现代政党成分较复杂，群众基础相对广泛，政治立场和政策主张相对温和，利益诉求更加多元化。20世纪90年代后，拉美地区又出现一种新型政党，多党政治的趋势进一步稳固，政党与民主巩固的关联度进一步增强。首先，政党的作用更趋重要。政党成为重要甚至是居统治地位的政治力量，成为国家政治正常运转的重要动力和基本保障。主要政党间的妥协与合作成为推进政治经济改革及维护社会稳定的重要手段。第二，政党职能更为广泛。政党与选举制度、议会制度间建立起密切联系，连接着政治体制中的各种要素，广泛深入地参与到社会政治生活之中。在绝大多数拉美国家，政党起到了培养政治新人、加强政治联系、实现社会控制、参与政府组织和决策的功能。第三，政党管理更加规范。拉美各国宪法和法律对政党的地位做了明确规定，许多国家通过制定专门的《政党法》，对政党登记、政党资金、政党参与竞选活动的程序、政党的活动方式作了详细规定，将政党管理完全纳入国家的政治体制。

二、政府体制趋于完善，政府效率趋于改善

公务员制度（又称文官制度）是现代政府体制的重要标志。由于政治传统不同，拉美国家公务员制度的成熟度有较大差异。英语加勒比国家在20世纪60年代独立前就已经拥有了相当完善的英国式公务员制度，独立后完整地将这一制度继承下来。此后虽进行过若干改变，但该制度的框架和效率基本得以延续。阿根廷、巴西等拉美主要国家的公务员制度也已相当发达，有专门负责公务员培训的部门和机构，公务员制度的组织、公务员工资的确定、人员的奖惩也有专门机构负责实施。智利、委内瑞拉、乌拉圭、巴拿马等国的公务员制度也早就相当成熟。多米尼加、厄瓜多尔等国家的公务员制度虽还不够成熟，有些国家甚至在法律上长期没有确立“职业文官制度”，但这一制度也已经起步，设立了负责公共部门职员培训工作的专门机构。

在20世纪90年代以后“国家改革”中，拉美国家采取相关措施完善公务员制度，以提高政府效率。多数国家重视完善公务人员选拔、任用、考核和晋升机制的完善，力图最大限度消除执政党更迭对机关工作的冲击。一些已经确立公务官制度的国家，最大限度地推进功绩奖赏制度，有意识地消除传统“官职恩赐制”残余，力图改变职务晋升不是按业绩，而是靠政治联系的历史传统。拉美国家普遍把清除腐败行为作为完善公务员制度的重要内容，许多国家颁布了专门的反腐法令或法规，几乎所有国家都有反腐措施出台。

三、民主的多样性进一步发展，民主的内容更加丰富

  代议制民主是拉美国家民主最主要的传统形式。代议制民主最显著的特点是，由公民选举立法和行政机关代表，并代表其在国家机构中行使权力。议会制度（又称内阁制）和三权分立制度（又称总统制）是拉美地区代议制民主两个最主要类型。20世纪60年代后独立的13个加勒比地区国家中，除圭亚那外均实行议会制。拉美大陆国家则主要实行三权分立制度。

进入21世纪，拉美多元民主的趋势进一步发展，多个国家出现“参与式民主”的实践。1999年查韦斯执政后，积极在委内瑞拉推进人民参与的新民主模式建设，这种新民主模式就是所谓“参与式民主”。查韦斯的主张得到玻利维亚、厄瓜多尔等国家左翼领导人积极响应。这些国家构建“参与式民主”的主要手段和内容包括：第一，改造传统国家体制。查韦斯上台后，将两院制议会改为一院制，打破传统立法、司法和行政三权分立体制，增设公民权和选举权，建立五权分立模式。第二，强调人民参与决策。主张“在参与式民主下，人民有决策权”；认为建立“参与式民主”就是建立人民的统治，把权力交给人民；提出把权力转变为人民的工具，把统治建立在民众享有参与权的基础上，把决策权建立在人民权利的基础上；强调参与式民主是直接民主，是由人民的组织取代统治人民的官僚机构。第三，替代代议制民主。认为代议制民主的所有国家机器都是改良性质的，而改良主义国家是建立在庇护主义政治文化基础上的。代议制民主虽然名义上“代表人民”，但“代表”却变成凌驾于人民之上的“上层”。查韦斯宣称“所有代议制民主不可避免的趋势是走向官僚政府制度和精英主义体制”，因此“我们正在摒弃代议制民主，赋予参与式民主以活力”。 第四，公众参与的重要渠道是社区组织的发展。主张把决策权交给社区，因为“社区”是公众参与的重要方式，是“共和国的最基层单位”，“是履行民众权利的工具”，“是未来社会的基本细胞”。当前，对“参与式民主”尚有不少争论，但无论如何，它极大丰富了拉美国家民主的内容。

四、维护民主的共识和意愿增强，民主巩固的地区环境更加有利

如前所述，拉美国家在传统上深受独裁专制统治之累，在公民自由、人权、国际声誉等方面付出高昂代价，建立、巩固和维护民主逐渐成为拉美各界共识。20世纪70年代以来，美国从其自身利益出发，在拉美积极推进民主战略，也在客观上推动了拉美国家民主共识的形成与巩固。

1994年美洲国家组织会议通过《华盛顿宣言》，主张对违反民主制原则的美洲国家进行制裁。此后的三次美洲国家首脑会议均重申这一原则。2001年4月美洲国家首脑会议通过的《魁北克宣言》附加了“民主条款”，强调“民主的价值与实践是实现各项目标的基础”，本地区国家对民主秩序的任何篡改和修改或破坏，都将构成该国政府参加美洲国家首脑会议无法逾越的障碍；美洲国家可以对以非民主手段取得政权的行为进行干预。与会的34个国家领导人，只有委内瑞拉总统查韦斯对《宣言》提出两点保留。2001年9月，美洲国家组织34个成员国代表签署《美洲民主宪章》，宪章的宗旨是加强维护民主的力度，强调“美洲人民有权享受民主，政府有义务促进并维护这一权利。”

拉美国家在实践上也一直试图按照民主原则和上述《宪章》精神对改变民主规则的行为进行抵制和制裁，体现了其维护民主的共识和意愿。2009年洪都拉斯发生政变后，该国被取消美洲国家组织成员国资格，洪都拉斯临时政府遭到拉美国家集体抵制。2012年巴拉圭总统被“闪电式弹劾”后，拉美国家认为弹劾违背民主程序，遂暂停巴拉圭“南美洲国家联盟”和“南方共同市场”成员国资格，拒绝承认该国临时政府。

拉美民主巩固与转型的困境及其原因

尽管拉美国家民主共识增多，民主机制和制度框架更加完善，民主多样性进一步发展，但在民主巩固与转型方面仍面临许多难题和困境，化解这些难题和困境背后的根源并不是一件很容易的事。

一、拉美地区民主质量较低，民主制度尚缺乏对公民基本权利的保护

拉美学者认为，拉美民主具有“低度民主”的特质，选举民主虽日益成熟，但民主的深化远未完成，因为“正常选举并不一定表明民主质量改善”；公民获得了选举权，但民主制度缺乏对公民其他权利的保护。拉美学者的研究显示，即使在进入21世纪后，只有半数拉美国家完全尊重公民政治权利；只有不到1/3的国家完全尊重结社、言论、加入社会组织、免受滥用权力侵害等公民自由；从1988年到进入新世纪的十多年间，在公民自由方面没有明显改善。2009年与1996年相比，至少有5个国家的新闻自由度降低，加剧了“不自由民主”现象。 造成拉美国家民主质量较低，民主制度缺乏对公民权利的保护的主要原因有以下方面：

第一，一些国家体制的重要方面尚不能完全适应民主巩固与转型的需要。20世纪90年代的“国家改革”促进了拉美地区的民主转型，但在一些拉美国家，选举制度的缺陷日益暴露，由选举引发的争斗和内耗现象频发，加大了民主转型的难度。墨西哥2006年和2012年大选中，得票率居第二位的总统候选人公开抵制大选结果，引发严重社会和政治冲突。早在2006年欧盟就向墨当局提出包括修改选举法在内的49项具体改革建议，卡尔德隆总统（年执政）任内也曾提出相关建议，但未得到实质性推进。在委内瑞拉2013年总统选举中，执政党候选人马杜罗以不到2%的微弱优势取胜后，反对派不承认选举结果，两派发生激烈冲突，政治局势一度陷入动荡。洪都拉斯2005年和2013年两次总统选举后，均对选举结果产生争议，大选失利者拒不承认选举结果，并长时间采取抗议行动。拉美的经验表明，那些已将总统选举由一轮改为两轮的国家，对选举结果的争议相对较少，当选者因而也具有更大合法性。对选举结果产生的争议多出现在目前仍采用一轮定输赢的墨西哥、洪都拉斯等少数国家。对这些国家来说，要想进一步推进民主转型的深入，必须进行体制改革特别是选举制度改革。

第二，考迪罗主义和威权主义政治传统对拉美民主的巩固与转型有不可低估的负面影响。如前所述，在拉美独立后相当长时期内，考迪罗主义盛行，考迪罗经常置法律和宪法体制于不顾，通过非宪法手段夺取政权、用专制方式进行统治。进入20世纪以后，传统考迪罗逐渐淡出拉美政治舞台，但传统考迪罗“退场”并不意味着独裁专制统治的绝迹，相反，民主和独裁的斗争仍贯穿于20世纪以后该地区政治发展的始终，各种形式的专制统治周期性出现，军事政变依然是政治进程中“正常”和“常规”组成部分，民主政治与专制威权统治呈现出相互交替的“钟摆效应”。当前拉美虽处于民主巩固与转型的过程中，但考迪罗主义和威权主义政治传统的影响依然根深蒂固。在许多国家，威权主义、民众主义和克里斯玛式风格的政治领袖依然受到追捧，非民主的统治手段依然盛行，一些激进执政者甚至公开挑战传统民主制度的规则，这必然会对该地区民主转型产生不可低估的影响。

第三，体制性危机频繁发生加剧了民主转型的难度。拉美地区的民主一直是脆弱的，除少数例外，政治体制存在严重缺陷是该地区的普遍现象。由于缺少民主传统和体制脆弱，再加上经济和社会的稳定性相对较差，拉美地区政治危机现象频繁出现，许多国家经常受严重政治危机的困扰。即使在进入新世纪以后，一些政治和军事寡头还经常试图使用军事威胁的方法打断民主化进程，而民众因对现实不满所进行的各种抗议活动也加剧了一些国家的政治动荡。不稳定仍然是拉美地区的重要特征，政治危机和社会动荡仍经常会导致一些国家政权的非正常更替。20世纪80年代以来，拉美地区有近20位总统不能完成法定任期，被迫在政治不稳定的环境中提前下台。

二、拉美民众对民主的信任度下降，对民主体制的运转效果不满意

在拉美民主体制下，许多民众对民主的信任度下降。在一些拉美国家，对选举不感兴趣的人，或对竞选活动感到厌倦的人增多，政治参与的热情降低。例如2013年智利大选投票率不足42%。民调机构“拉美晴雨表”最新调研结果显示，与年的平均水平相比，2013年拉美有7个国家对民主的支持率下降，其中哥斯达黎加下降16个百分点，墨西哥12个百分点，乌拉圭、巴拿马、洪都拉斯、尼加拉瓜和萨尔瓦多也有不同降幅。南美洲和墨西哥对民主的支持率为60%，中美洲地区仅有49%。2013年拉美民众对民主运行的满意度为39%,不满意度高达57%。

拉美地区民众对民主的信任度下降，既源于其对民主体制的运转效果不满，以及对其基本诉求在民主体制下长期得不到回应和满足感到失望,还源于严重的贫困和不平等、普遍的社会排斥和边缘化现象的存在。政治冷漠主义的抬头，也进一步加大了民众对民主的不信任，对拉美地区民主的巩固与转型构成潜在威胁。

首先，民主体制未能有效化解严重的贫困和固化的社会不平等现象。拉美地区一直存在规模庞大的贫困群体。近年来拉美国家在减贫方面取得较大进步，但尚不足以消除根深蒂固的贫困现象。据联合国拉美经委会统计，2012年拉美约6亿人口中有

彼得·H·史密斯：《论拉美的民主》，第325-327页。

在洪都拉斯2013年总统选举中，执政的国民党候选人埃尔南德斯以36%得票率当选。2014年1月该国议会提出选举改革建议，提出如果任何总统候选人都不能获得50%的选票，则需举行第二轮投票。

来源：《当代世界与社会主义》2014年第4期