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信宜市新农保的执行问题研究
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内容提示：随着我国改革开放步伐的深入，近十几年来中国的经济突飞猛进，已经积累的雄厚经济基础，新农保的出台是顺应时代发展趋势的一件大事，是促进城乡一体化，彰显社会公平的重要举措，然而新农保在各地试行阶段中出现了许多问题，本文通过对信宜市新农保的发展状况，研究问题症结所在，寻求新农保可持续发展的破题方法。
笔者之所以选择信宜市为研究对象，是因为信宜市是广东省经济欠发达地区的代表之一。以农民及相关部门工作人员为调查对象，通过访谈法和文献综述法，试图从信宜市新农保落实现状出发，在充分掌握相关理论的基础上，发掘出目前信宜市落实新农保存在的问题。
通过调研和已掌握的数据，笔者发现目前信宜市新农保落实难的是由政策制定原因、政策执行原因、与政策对象原因所造成的。因此，尽快完善相关政策，健全运行机制，加大执行力度与加强基金的营运管理显得尤为重要。
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信宜市新农保的执行问题研究
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点击排行榜新农保并非拿子女的钱发给老人
时间： 07:48
　　问：老人领待遇，子女须参保缴费，是否就是拿子女的钱发给老人？这个经济账该怎么算？
　　答：青壮年农民参保缴费并不是拿他们的钱给他们的父母发养老金。老人的养老金是政府都已经发了的，其子女参保缴费是给他们自己将来进行储蓄，其中包括缴费时政府给的每年36元的补贴。从经济上算小账，农民也绝对不吃亏。举一个例子，比如一个青年农民，按最低档一年缴360块钱或者按最高档一年缴840块钱，政府还给补贴他，但是他的老人一年就领至少80×12=960元，如果父母都领的话一年就至少领约2000块钱。这个账算起来，怎么就不合算呢？可以说，子女缴的钱将来他自己领回，而老人领的钱呢，是政府给的。
　　问：如果子女参加了“大社保”，年满60周岁的老人可享受新农保待遇吗？
　　答：可以，并非一定要子女参加了新农保，老人才可领取待遇。这也是一种人性化的制度安排。
　　问：有了新农保就不用家庭养老了，对吗？
　　答：国家大力提倡孝道，我们不能轻易否认家庭养老的作用。尽管有了政府的制度性保障安排，家庭保障仍然是少不了的。现实中，其实有些事情家庭关系处理得好是会形成一种良性循环的。有了新农保，老人手上有钱了，子女的负担相对减轻了。同时，老人也会想到给子女、第三代买点啥。然后子女也并不是说老人领了钱了，就你过你的我过我的，仍然对老人关心、照顾。这样就形成了一种良性互动，促进了家庭和睦。相信，这也是大家都愿意看到的。
　　问：离60岁不到10年，是否须缴费不低于15年才能享受待遇？
　　答：根据规定，新农保制度实施时，距领取年龄不足15年的，应按期缴费，也允许补缴，累计缴费年限不超过15年。对“中人”（超过45岁，未满60岁）不设置最低缴费年限要求，但必须按期连续缴费至60周岁。因经济条件等原因无法正常缴费的，允许其补缴，补足差额年限的新农保费用。
　　问：离60岁超过10年，是否须缴费不低于15年才能享受待遇？
　　答：根据规定，新农保制度实施时，距领取年龄超过15年的，应按期连续缴费，累计缴费年限不少于15年。对“新人”（满16岁，未满45岁）设置最低缴费年限15年的要求，鼓励其在无法参加企业职工养老保险的情况下积极参加新农保。（责任编辑：白开散人）苹果/安卓/wp
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摘&&要：对广东粤西四个试点县（区）的调查表明，“新农保”在推广过程中存在宣传力度不够、农户个人缴费困难、基础养老金发放存在制度性缺陷、集体补助缺口较大、强制农户参保现象仍然突出、原有制度对农户的心理影响较大等问题。因此，应将“新农保”政策纳入《社会保障法》，加强对“新农保”的宣传工作，加强农村养老保险的工作建设，加大中央和省级的政府补贴力度，构建多层次的养老保险体系，充分发挥“新农保”和“老农保”的合力作用。 　　关键词：“新农保”；制度缺陷；集体补助；政府补贴
　　中图分类号：F323.89
　　文献标识码：A
　　文章编号：（9-04
　　国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定：年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民可参加新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）。“新农保”基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。目前，参加“新农保”的农村居民个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，年满60周岁、符合相关条件的参保农民均可领取基本养老金。按照国务院的部署，从2009年10月起，全国10%的县市区作为试点县迅速推广“新农保”。本文以广东粤西四个试点县（区）为例，通过实地调查与访谈，探讨“新农保”在推行过程中存在的主要问题，以期对“新农保”在整个广东省乃至全国的全面推广提供启示。
　　一、调查过程及调查样本的描述
　　本次调查主要在广东省粤西的茂名市茂南区、湛江市坡头区、阳江市阳东县、云浮市新兴县四个试点区（县）展开，每区（县）随机抽取5个行政村，每个行政村随机调查10位农民，调查总计20个村、200位农户。本次调查采取深入农户家庭、田间地头与农户进行面对面的结构式访谈，并由调查人员在问卷相应栏目进行记录的方式进行。问卷设计是否科学合理将对调查数据的质量产生直接影响。因此，在设计问卷前，笔者对关于农户行为决策的国内外文献进行了系统地搜集、阅读与整理，掌握了影响农户行为的具体因素，并进行了概括、总结和提炼。之后，结合国家“新农保”、广东省对“新农保”的指导意见与当地政府关于“新农保”具体举措的相关内容，初步形成了问题项目。为更好地反映所调查地区农户的实际情况，笔者先与10位农户对“新农保”推广问题进行了小规模访谈，通过开放式的面谈获取农户关注的具体问题，再根据访谈结果对问题设置进行重新修订。为保证问卷更加科学合理，初始问卷设计完成后，笔者请教了社会保障方面的有关学者与政府官员，并对问卷进行了进一步修正。同时，在大规模的调查开始前，专门对各调查小组进行专题培训，使之熟悉问卷中相关概念的含义与问卷结构，对农户不懂之处能耐心地解释与引导。最终，调查形成有效问卷178份，问卷有效率达89%。样本数据具有较大的代表性，能较为全面、完整、客观地反映粤西农村“新农保”推广的普遍情况。（详见表1）
　　二、“新农保”推广中存在的主要问题
　　（一）“新农保”的宣传力度不够
　　调查显示，有74.16%的农户知道新型农村社会养老保险这项新的惠农政策。其中，对新型农村社会养老保险政策有所了解的农户有70户，占39%；有34.8%的农户虽然听说过“新农保”这项新的政策，但对其政策完全不了解；还有25.8%的农户还不知道有“新农保”这项新的政策。（见表2）同时，农户的养老方式呈多样化趋势，部分农户在依靠子女养老、自己储蓄养老、土地养老的同时，选择参加“新农保”和商业保险作为养老方式的补充。其中，农户的主要养老方式仍以家庭养老为主。所谓的家庭养老，也就是依靠自己的子女养老。选择靠自己劳动收入的积蓄进行自养的养老方式居于次要地位，以下依次为参加“新农保”、土地养老、参加商业保险与政府救济等方式。在被调查农户中，依靠家庭子女养老的农户有145户，占被调查农户总数的81.46%；选择参加“新农保”来养老的人数仅占53.93%，而这部分农户又大多同时选择了其他的养老方式。（见表3）
　　（二）农户个人缴费困难
　　按照样本区（县）“新农保”宣传单上的说法，农户只要缴费满15年，选择每年缴费基数为100元的农户在年满60周岁后，每月可领取养老金60多元，超过45周岁的农户可补缴；如果选择年缴费基数为500元，在年满60周岁后，即可每月获得110多元养老金。在进一步向被调查农民询问“您不愿参加‘新农保’的原因”时，农户的说法不一，但有43.18%的农户都认为自己交不起钱，存在缴费困难。（见表4）通过与农户的深入交流发现，部分农户选择“养老金太少”、“自己能养老”事实上只是缴费困难的借口。由于部分农户年收入本就偏低，再加上养老、看病、供子女读书等花费，使农户无力参与“新农保”。而“养老金太少”、“自己能养老”等说法也只是为了在村里不失面子的借口。
　　（三）基础养老金发放存在制度性缺陷
　　在对粤西试点地区进行调查的过程中发现，基础养老金具体发放时存在制度性缺陷，主要表现不遵循参保自愿的原则，而实施捆绑方式发放基础养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。而实际操作中所谓的相关条件则是在满足年满60周岁、有农村户籍、未享受城镇职工基本养老保险待遇等基本条件的同时，还须其子女也参加“新农保”，之后才可领取基础养老金，即年满60周岁的老人基础养老金的发放是与其子女个人参保缴费捆绑进行的。显然，这种制度设计并不符合“新农保”的自愿原则，更与中央的政策相悖。给年满60周岁的老人发放基础养老金其本意是为确保老年农民及无力参保的农民一个基本的生活保障，而捆绑的实质却是对农民自愿参保权利的一种间接剥夺。在粤西试点地区，不愿意参保的多是一些年轻人，他们认为自己年轻，还没到考虑养老的时候，因此对参保持消极态度。但如果他们不参保，自己年满60周岁的父母将无法享受基本养老金。
　　（四）集体补助缺口较大
　　来自政府与集体的补助能极大地提高农民的缴费能力和缴费意愿，较快地提高农村养老保险的覆盖面和投保率。农村集体经济组织大多成立于20世纪80年代，由当时的生产队、生产大队或几个生产队与生产大队联合设立。农村集体经济组织的建立对落实和完善农村以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制、发展壮大农村集体经济、引导农民走共同富裕道路、建设社会主义新农村发挥了不可替代的作用。然而，自上世纪90年代末，乡镇企业、集体经济组织由于人才匮乏、管理方式落后、产品缺乏竞争力和国家产业升级与结构的调整而普遍走向衰落，幸存下来的乡镇企业、集体经济组织寥寥无几。特别是在经济欠发达地区，集体经济组织几乎不复存在，集体收入更是微乎其微，这直接导致“新农保”集体补助实现乏力。以阳江市阳东县某村为例，如果该村应保农户全部参保，则该村集体总共需要为农户每年补助近2万元，而该村集体目前收入相对补助款项来说，根本是杯水车薪。
　　（五）强制农户参保的现象仍然突出
　　在调查过程中不少村民反映，当地村干部有向农户强行推销保险的倾向。在茂名市茂南区某村，虽然“新农保”规定农民个人缴费实行的是按年交付，但有些村干部强制要求农民一次性交清（从参保时的年龄一直缴到60周岁），这给村民带来很大的缴费压力。该村村干部告诉调查组人员，目前全村的农村养老保险进展并不顺利，参保率还很低，主要因为农民没有投保意识，特别是年轻农民还不明白购买养老保险的意义，缺乏长远眼光，对眼前的钱看得很重，却不去考虑老了之后怎么办。而上级镇政府要求，2009年底之前全镇所有应保农民的参保率必须达到60%，可目前该村仅完成20%多一点，目标的一半都没达到。为推进养老保险工作，该镇制定了奖励办法，规定2009年底之前参保率达到60%的村，按每人5元的标准奖励给村集体，达到80%的村，按每人10元奖励给村集体。村民们普遍认为，正是这种奖励制度的存在导致强制农户参保问题的产生。
　　（六）原有制度对农户的心理影响较大
　　诺斯用“路径依赖”概念来描述过去的绩效对现在和未来强大的影响力，证明了制度变迁与技术变迁一样，都具有边际报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定路径的经济和政治制度的变迁既可能进入良性循环的轨道，也可能顺着原有的错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态之中。而一旦进入“锁定”状态，就只能依靠政府或其他强大的外力来谋求改变。在“新农保”推出前，由于原有的农村养老保险在筹资结构上实行的是自我储蓄，根据农户的参保缴费多少建立农户的个人账户，形成一个自我积累的模式，也没有财政的支持与补助。对建立账户时间比较短、积累缴费金额比较少而马上要退休的人来说，其缴费水平自然比较低，从而决定了未来领取的退休金也较少。“旧农保”与“新农保”之间制度变迁所产生的路径依赖，对农户的心理影响是不可磨灭的。表4的调查数据显示，有近23.48%的农户就是担心国家的政策会发生变化而不愿参保。
　　三、促进“新农保”推广的政策建议
　　（一）将“新农保”政策纳入《社会保障法》
　　目前，《社会保障法》正处于修改与完善阶段。在此阶段，应把新型农村养老保险政策纳入《社会保障法》并尽快出台，以实现农村社会养老保险政策的法制化，保证农村社会养老保险各项措施能有法可依。新制定的《社会保障法》应将城镇、农村及事业单位、公务员之间各自施行的养老保险政策实现有效对接，避免农村社会养老保险政策在实施与推广过程中的随意性与强制性，消除农民与农民工的担心和疑虑，提高农户长期投保的信心，通过法律制度的建设来保障农村社会养老保险的可持续发展。
　　（二）加强对新型农村养老保险的宣传工作
　　农民的养老保险参与意愿很大程度上有赖于政府和有关机构的引导与宣传。农民受传统文化、自身文化水平、交往范围的限制，其对国家政策了解与理解的程度过低，从而降低了农民参与的积极性。因此，要加大对新型农村社会养老保险的宣传力度，增强农民对社会养老的了解和认知程度。另外，要让广大农民能确实感受到实惠，这将更有助于提高他们参与的热情。可以借鉴目前我国实行的“新型农村合作医疗”的推广模式。通过宣传，让农民从中确实感受到参保益处，以提高其参与积极性。
　　（三）要加强农村养老保险的工作建设
　　应建立一支专业的农村养老保险经办管理机构，加强各级经办人员的业务培训，提高其理论水平和实务操作能力，确保“新农保”试点工作的顺利开展。在试点初期，可将农村养老保险的经办交与商业保险公司操作，因为商业保险公司拥有一批专业的从业人员与营销队伍，他们经验丰富、业务能力娴熟、管理机制健全。各级政府应在商业保险公司推广农村养老保险的过程中加强其监管职能，坚决杜绝侵害农民权益事件的发生。同时，参照商业保险公司的成功经验，逐渐形成专业的“新农保”组织机构和队伍。
　　（四）加大中央和省级的政府补助力度
　　解决农村老人参保难问题的简便易行的办法就是加大普惠式养老金的支付比例。应根据各地区经济发展的实际，增加中央和省级财政对普惠式养老金的补贴额度，补贴标准不应低于各地的农村最低生活保障线，保证待遇标准与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高。同时，地方财政可根据实际条件增加补贴。
　　（五）建立多层次的养老保险体系
　　应根据当地的经济发展水平与农户经济状况，建立多层次的养老保险体系。在这一方面，可借鉴日本的农村养老保险制度。日本农村养老保险制度包括国民年金制度、国民养老金基金制度、农民年金制度和共济制度，其多层次特点能满足日本农民不同层次养老保障需求。因此，可针对不同层次的农民的养老需求，按参保农民的年龄、务农时间进行资格限制，从资金来源、资金管理等方面进行严格要求，分别设计具体不同的参保要求及标准，从而保障农村养老保险制度操作上的可行性和时间上的持续性，有效降低制度实施的社会成本。
　　（六）充分发挥“新农保”与传统养老方式的合力作用
　　调查结果显示，“新农保”的“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则并不能完全满足各类型农户的养老需求。因此，在“新农保”实施同时，必须与土地养老、家庭养老等传统养老方式相结合，形成合力。当前一段时期，土地作为有效吸纳和稳定劳动力的生产要素，依然在农户的生活保障中起着举足轻重的作用。在传统思想影响下，家族制度和家庭养老模式对农户的养老保障也有着深刻的影响。调查中得知，农户家庭结构小型化后，仅有经济上的保障是不能解决农村养老的后顾之忧的，必须继续发挥农村家庭养老保障的功能。在“新农保”与传统的养老方式相结合的过程中，必须明确“新农保”的补充地位，保证“新农保”不会加重农民的隐性负担。
作者：张朝华 丁士军 来源：《经济纵横》2010年第5期
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