国家天然林资源保护工程二期政策解读
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国家天然林资源保护工程二期政策解读
专题报道　　　　 　　点击：801
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一、天保工程一期实施背景及成效
（一）背景：建国以来，东北、内蒙古等国有林区共向国家提供木材约10亿立方米，但在为国家建设作出重大贡献的同时，自身也付出了沉重的代价。森林资源过量采伐导致天然林资源锐减，随着林区的发展，人口急剧增加，林区经济负担日趋沉重，特别是近年来采伐的天然成过熟林又主要集中在高山陡坡、江河两侧及源头，这些地区又正是生态保护的重点，特别是东北、内蒙古林区，到2000年，仍有 109万森工企业职工，近300多万林区人口以及周边社会靠采伐天然林来维持生存，并且东北、内蒙古国有林区全面进入资源危机和经济围困的局面，（1997年我大兴安岭林区已经拖欠职工工资达六个多亿，企业负债率基本都达到70以上）不少地区已开始采伐天然中龄林，更加剧了资源的过度消耗，导致生态环境进一步恶化。这种状况如继续下去，整个东北、内蒙古地区的生态屏障将不复存在，东北大粮仓及周边重要牧业基地将失去生态保护，必然会对国民经济及社会可持续发展带来极大影响。尤其&<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 16 COLOR: #0d0d0d; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 仿宋_GB年我国从南到北自然环境灾害频发，有越演越烈之势，暴雨洪涝范围广、灾情重，是建国以来少有的重涝年份之一。&我国相继发生了3次大的自然灾害：长江、松花江和嫩江流域的洪水，近海海域的赤潮和内蒙、新疆的沙尘暴。受强厄尔尼诺现象影响，98年度暴雨洪涝出现范围广、洪水持续时间长，在历史上是罕见的。长江发生了继1954年之后又一次全流域性大洪水，沿江和沿湖地区洪涝灾害严重；嫩江、松花江的洪水持续时间之长、洪峰水位之高、流量之大均超历史记录。内蒙古的中西部、宁夏的西南部、甘肃的河西走廊一带遭受了强沙尘暴的袭击，影响范围很广，波及到北京、济南、南京、杭州等地。给国家和人民群众财产造成重大损失。直接经济损失达2000多亿元。据环境专家介绍，造成这样大的灾害有雨量偏多、年平均气温异常偏高（一般偏高1～2℃）、厄尔尼诺现象等多种原因，但根源还在于人类对自然生态环境的破坏，森林减少，水土流失严重。为此，对东北、内蒙古国有林区天然林资源实行有效保护，使宝贵的天然林资源得以休养生息，扭转森林资源锐减趋势是当务之急，刻不容缓。这些都坚定了党中央、国务院实施天保工程的决心。
针对我国生态环境恶化和广大国有林区困局，于1998年启动了重点国有林区天然林资源保护工程。国家投资仅50个亿，内容主要是植树造林和木材减产等传统意义的保护措施。尤其是1998年特大水灾之后，国家林业局在原《重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》的基础上做了进一步调整和补充，加大了天然林资源保护工程实施范围和保护力度，将长江、黄河上中游地区部分地方森工企业和国有林场纳入了工程实施范围，于1998年12月7日上报国务院，国务院决定在林区开展天保工程试点工作。
《方案》几经修改完善。在2000年10月，国务院正式批准了《长江上游黄河上中游地区和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》。之后，国家林业局、国家计委、财政部、劳动和社会保障部联合以(林计发［号)下发了通知，天保工程正式进入了按规划，有步骤正式实施阶段。
（二）天保工程取得成效
我林区实施天保工程取得的成效
回顾天然林保护工程实施的十几年，作为林区的干部职工，我想每个人都会切身感到天保工程给林区带来的巨大变化和实实在在的成效，我们都是受益者。从97、98年企业拖欠职工工资到工资按时足额发放，从木材产量大幅度调减，森林分类经营到森林面积和蓄积的双增长，从职工五险保障逐步健全到职工收入的大幅提高，可以说天保工程的实施有效保护了森林资源，维护了生物多样性，支撑和推动了林区经济的发展和社会的进步，取得了显著的成效。
一是木材产量调减到位
天然林保护工程实施方案规划林区木材产量由1997年的350.4万立方米调减到2000年的214.4万立方米，完成了天然林保护工程方案核定的减产任务。
二是森林资源得到了切实保护和培育
<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 16 COLOR: #0d0d0d; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 仿宋_GB-2000年试点期间国家完成公益林建设任务936万亩，配套基础设施营林四级道路建设任务完成147.8公里，营林便道34.7公里，种苗工程良种基地建设计划6693公顷和12个苗圃改扩建任务，并通过了国家林业局的检查验收。
为加强对森林资源的管护，我区共安排落实管护人员 24957人。安排家庭管护经营承包户 4117户，共设立森林管护站315个，对780.6万公顷林地实现了管护全覆盖。
实现了森工企业由原来单一的经营采伐为主向以保护天然林为主要目的营林管护转变，“变砍树人为栽树人、护林人”，森林资源得到了培育与保护。
三是林区富余职工得到妥善安置
至2009年末我林区已安置国有身份富余职工66766人，其中向森林管护转岗分流24957人，一次性安置下岗职工41809人（包括：进入再就业中心16946人）。年间，我区安置混岗职工51724人。使得我区各类林业富余职工基本得到妥善安置。有效维护了社会的稳定。
四是建设了较为完善的林区社会保障体系
我林区已建立了较为完善的林区社会保障体系，截止2009年末，已对国有职工实现了社会养老保险省级统筹，实现了医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险地级统筹，做到了应保尽保。保持了林区社会和谐稳定
五是有效减轻了森工企业负担
天保工程对森工企业承担的教育、医疗卫生、公检法司经费及政府经费中央给予补助，切实减轻了企业的社会负担；对森工企业因木材产量调减造成无力偿还的银行债务实行先停息挂帐，在清理核实的基础上，通过呆坏帐冲销等方式累计减免金融机构债务20.64亿元，其中林业企业减免金融机构债务达18.13亿元，卸掉森工企业的债务负担。
六是圆满完成天保工程投资
大兴安岭林业集团公司作为国家直属企业，工程资金投入由中央财政全额补助。截止2010年末，国家累计投入资金98.2亿元，其中：基本建设资金61575万元，主要用于公益林建设、种苗工程建设、转产项目建设和防火基础设施建设；国家财政专项补助资金920408万元，主要用于森林资源管护、养老统筹、基本生活保障、政府及社会性支出、下岗职工一次性安置、混岗职工一次性安置和职工医疗、失业、工伤、生育“四险”补助等支出。国家投资到位率100%，我林区实际完成国家投资的100%。
十多年来，我林区通过实施天保工程，森林资源实现了恢复性增长。森林面积由2005年末657.8万公顷增加到2010年的673.8万公顷，增加16万公顷；森林覆盖率由2005年的78.94%提高到2010年的80.87%，上升了1.93个百分点。人工林成林面积由2005年末的29.1万公顷，提高到2010年的31.5万公顷，公顷蓄积量由2005年4立方米/公顷，提高到2010年的12立方米/公顷。实现了森林资源面积和森林覆被率的“双增长”。生物多样性得到了恢复。一些野生动物种群数量明显增多。珍稀濒危野生动植物种群量呈增加趋势，生物多样性得到有效保护，生态环境明显改善，呈现了全面恢复的良性循环局面。同时，在实施天保工程的拉动和促进下，林区经济健康持续发展，职工群众收入增加。林业职工收入从2000年的人均4848元增加到2010年的16388元， 增长了238%。人民生活水平得到改善。
尽管天保工程实施中在资源管护、补助资金的投入和使用、林区基础设施建设等方面还存在一些客观、现实的问题，但天保工程的成绩是毋庸置疑的，由于工程资金的投入、政策的支持，才使得大兴安岭林区森林资源的恢复、职工生活的改善、经济健康发展。
二、实施天保工程二期的必要性
一是维护国家生态安全的必然要求
天然林是生态功能最强的生态系统。天保工程范围内的天然林分布区，既是松花江、嫩江、黑龙江水系及其主要支流和众多湖库的重要源头和水源涵养区，也是水利枢纽的绿色屏障。目前，东北、内蒙古重点国有林区70%以上为中幼林，生态功能很不稳定。森林自然生长发育是一个长期过程，北方落叶松、樟子松等主要天然树种需80年以上，红松天然林甚至长达100多年。由于几十年来天保工程区的森林资源长期过量采伐，可采资源处于枯竭状态。经过天保工程10多年的保护，天然林资源刚刚进入恢复发展阶段，当前森林资源质量仍然不高，幼中龄林比重大，成过熟林少，幼中龄林占近70%，且林相残破，“四不像”林分十分突出。森林单位面积蓄积低。乔木林平均每公顷蓄积为99.18立方米，远远低于当地原始林区200―<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 16 LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 仿宋_GB立方米的公顷蓄积量，特别是中幼龄林平均每公顷蓄积更低。林分稀疏，林分中目的树种组成较低。森林生态功能下降，加上现有木材产量已超出了森林资源的合理承载能力，目前急需休养生息，大量低产低效林需要改造培育。如果工程停止下来，则将前功尽弃。实施天保工程二期，不仅可以巩固天然林保护成果，而且可以大幅度提升森林质量和生态功能，对构建东北生态屏障，保障大江大河安澜，确保重点水利工程生态安全，具有不可替代的重要作用。
二是维护国家木材安全的战略选择
木材是我国经济建设不可缺少的重要原材料资源。我国已经成为世界木材生产、加工、消费和进出口大国。当前，随着全球保护森林资源的呼声日益高涨，通过增加进口解决国内木材短缺问题难度越来越大，立足国内培育后备木材基地，已成为一项紧迫而长期的战略任务。天保工程区特别是东北、内蒙古重点国有林区一直是我国重要的商品材供应基地。通过天保工程二期加强森林经营和资源培育，建立国家木材战略储备基地，对于确保国家木材安全，有着十分重要的战略意义。
三是我国应对气候变化的重大举措
胡锦涛总书记在联合国气候变化峰会上提出大力增加森林资源，增加森林碳汇，争取到2020年我国森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量增加13亿立方米。东北、内蒙古等重点国有林区天保工程区森林面积占我国森林总面积的16.03%，森林蓄积量占我国森林总蓄积量的21.77%。通过实施天保工程二期，可增加森林面积900万亩，增加森林蓄积2.9亿立方米，增加森林碳汇1.09亿吨。这对于确保实现森林资源“双增”目标、应对全球气候变化，在国际上树立负责任大国形象，赢得更多的话语权和更大的发展空间，将发挥特殊作用。
四是确保林区社会稳定的重要保障
林区历史遗留问题多，经济社会发展长期滞后，保障和改善民生的任务十分艰巨。虽然工程区林业职工工资逐年有所提高，但远低于社会平均水平，差距越来越大。2000年林业职工平均工资5178元，是当年全国国有在岗职工工资的54.2%。2008年林业职工年平均工资增长到12294元，但仅为全国平均水平的39.7%，东北、内蒙古国有林区更低，仅为全国平均的32.1%。林区职工社会保障水平比地方低40%左右。林区就业岗位严重不足，贫困弱势群体较大，林区社会稳定压力很大。国家对天保工程的投入，不仅创造了木材停伐减产后职工转岗就业的条件，保证了职工收入，而且保障了林区教育、公检法等社会管理、公共服务正常运行，解决了职工养老、医疗等社会保险，确保了林区社会稳定。因而，天保工程被林区广大干部职工称为“救林工程”、“救命工程”。
　　正是基于实施天保工程重大深远的意义，<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 16 COLOR: #0d0d0d; FONT-FAMILY: 仿宋_GB年12月29日国务院第138次常务会议审议批准了国家林业局会同国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部组织编制的《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程二期实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程二期实施方案》，今年2月21日国家林业局以四部委局联合发文的形式，印发了林规发［2011］21号文件《关于继续组织实施长江上游、黄河上中游地区和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程的通知》，这标志着广大林区人民翘首期盼的国家天然林资源保护二期工程正式启动实施。
三、主要内容对比
1、工程实施期限、范围：
实施期限：―<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 16 COLOR: #0d0d0d; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 仿宋_GB年。
实施范围：
2、基本思路：
一期以保护生态环境和保护生物多样性为宗旨，使经济及资源平衡服从于生态环境的改善，服从于水土保持、水源涵养需要，以保护现有天然林资源为目标，把“减产、分流、下岗”作为重点，通过森林分类区划，调整森林资源经营方向，采取有效的措施，调减木材产量，加大森林资源管护力度，妥善分流安置富余职工，卸掉森工企业的社会负担，进一步发挥森林的生态屏障作用。
二期是以保障和改善民生为宗旨，把培育森林资源、保护生态环境作为转变林区发展方式的着力点，以巩固天保工程一期建设成果为基础，以保护和培育天然林资源为核心，以调整完善政策为保障，加大投入力度，推进林区改革，提升发展能力，努力实现资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐。
&& 3、工程实施的主要任务
一期的主要任务：
一是对重点国有林区木材产量调减。
二是加强工程区内管护。
三是分流安置由于木材停伐减产形成的富余职工。
&二期的主要任务：
<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 15 mso-fareast-font-family: 仿宋_GB
4、主要政策　　一期的主要政策：
一是森林资源管护，按每人管护5700亩，每年补助1万元。
二是对森工企业职工，按缴纳基本的标准予以财政补助。
三对森工企业政社性支出给予财政补助，每人每年补助1．2万元；公检法司经费每人每年补助1．5万元；医疗卫生经费，东北内蒙古等重点国有林区每人每年补助2500元。
四是对森工企业基本生活保障费补助，对2000年前进入再就业中心的林业职工发放3年基本生活保障费。　　
五是森工企业下岗职工一次性安置，原则上按不超过职工上一年度平均工资的3倍，发放一次性补助，并一次性安置职工解除与企业的；
六是对因木材产量调减造成的地方财政减收，每万立方米补助40万元，中央通过方式予以适当补助。
七是对因木材减产无力偿还的森工企业债务，国家以冲减银行坏账准备金，先停息挂账，再予以减免；
八是对林区利用“三剩”资源企业，给予税收减免和贷款贴息等政策。　　二期的主要政策措施：
一是继续实施森林管护补助政策。
中央财政安排国有林管护费每亩每年5元。
二是完善社会保险补助政策。中央财政继续对森工企业和国有林场（以下简称国有林业单位）负担的在职职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等五项社会保险给予补助，并相应提高补助标准。
三是完善政策性社会性支出补助政策。中央财政继续对国有林业单位负担的教育、医疗卫生、公检法司经费及政府经费给予补助，并相应提高补助标准；为鼓励推进改革，对将国有林业单位承担的消防、环卫、街道等社会公益事业移交地方政府管理的省（区、市），中央财政给予补助。补助标准，参照2008年全国社会平均水平，政府经费、教育经费人年均补助30000元，医疗卫生经费人年均补助10000元，公检法司经费按天保工程一期补助基数给予补助（15000元）。
四是增加森林培育经营补助政策。中央财政对国有中幼林抚育每亩补助120元；中央基本建设投资对后备资源培育中的人工造林每亩补助300元，森林改造培育每亩补助200元。
四、国家天保工程二期补助政策解读
天保工程二期财政补助政策有4项，包括延续实行并完善的森林管护、社会保险、政策性社会性支出等3项政策，以及新增的中幼林抚育政策。国家在政策设计时，财政政策更加以人为本，更加符合实际，更有含金量，更具针对性和可操作性。
（一）在4个方面取得了重大突破：
一是取消了地方财政配套工程投入20%的做法。国家主要考虑，天保工程一期实施以来，地方配套20%的要求落实得很不理想，有的省区基本没有落实，因为天保工程区基本都是中西部地区，地方财政比较困难，影响了工程效果。
二是大幅提高了森林管护、社会保险和政社性支出等投入的补助标准，总体算下来，大概涨了三倍多。这与这十年来，我国社会平均工资水平以及劳动力成本的涨幅差不多。此外，国家在设计政策时改变了天保工程一期十年不变的做法，是根据社会平均工资水平的提高和物价变化，适当调整投入补助标准，国家设想最少5年要调整一次补助标准。
三是将森林经营纳入二期工程，增加安排中幼林抚育财政补助。
四是建立了对改革的奖励机制。对主动进行分离企业办社会职能、推进政企、政事彻底分开等改革并取得明显成效的省（区）给予奖励。这其中既包括对教育、医疗等一期工程延续项目，同时扩大了政策性社会性支出补助范围，对森工企业承担的消防、环卫、街道等社会公益事业增加安排补助。
（二）各项政策的解读
1、关于森林管护补助政策
政策设计思路是，天保工程森林管护与森林生态效益补偿政策并轨，与集体林权制度改革相衔接，根据林种、权属实行不同的补助政策、补助标准。对国有林，中央财政安排森林管护费，每亩每年, , 5元，补助标准与国有的国家级公益林一致，是一期每亩补助1.75元（中央补助1.4元）的2.86倍。管护补助面积的核定，基本与一期工程相同，东北、内蒙古等重点国有林区，对大兴安岭、黑龙江、内蒙古、吉林四大森工集团是按林地面积给予补足，并把部分新增加的林地纳入补助范围。对新纳入天保二期实施的林区按有林地面积给予补足。
2、关于社会保险补助政策
天保工程二期，东北、内蒙古等重点国有林区进一步大幅调减木材产量，继续停伐减产后，森工企业等天保工程实施单位自身依然无力依法依规缴纳社会保险费。为此，天保工程二期按照以人为本、应保尽保的原则，一是继续对在册国有职工实施中央财政社会保险补助政策，二是对国有林业单位代管的灵活就业的就业困难职工的社保补助政策做了安排，三是强调了地方政府要切实履行属地化社会保险保障责任。
中央财政社会保险补助政策：
⑴补助对象。2008年底在册国有职工，请注意不包含离退休职工、混岗职工，以及2000年实施天保工程后新进的职工。需要说明的是：国家财政之所以扣除2000年实施天保工程后新进的职工，是要体现减人增效的原则。虽然各个单位普遍都有增人的情况，特别有些是接受军转干部等政治性任务，但是就天保工程财政政策的导向来说，社保补助政策是不能无限期的敞口补助下去，所以卡到2000年。
⑵补助险种。仍然以基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等五项社会保险。
（3）缴费工资基数。缴费工资基数的确定，是天保工程二期财政政策调整的一个关键性问题。对此，国家林业局有关部委对此作了反复研究，决定以2008年各省区职工社会平均工资的80%为缴费工资基数。（按08年黑龙江省公布的社会平均工资年23045.5元的80%补助，即人年18436.8元）。主要是基于以下考虑：林业职工工资长期低于地方社会平均水平，以2008年为例，天保工程区林业在岗职工年均工资12294元，仅为全国平均水平的39.7%，如果以林业工资作为基数，补助标准低，缴费资金有缺口，达不到“缴费工资基数低于社平工资60%的，按60%缴纳保费”的要求。如果以各省社平工资作为缴费工资基数，补助标准偏高，增加财政负担，而且职工按此缴费占工资比重高，部分低收入职工不能承受。
⑷缴费比例。按企业负担缴费比例合计为30%由国家补助，其中：基本养老保险20%，医疗、失业、工伤、生育等“四险”分别为6%、2%、1%、1%，共10%。
3、关于政策性社会性支出补助政策
天保二期工程对政策性社会性支出补助政策进一步完善，提高了补助标准，扩大了补助范围。中央财政继续对国有林业单位负担的教育、医疗卫生、公检法司经费及政府经费给予补助，并相应提高补助标准；为鼓励推进改革，对将国有林业单位承担的消防、环卫、街道等社会公益事业移交地方政府管理的省（区、市），中央财政给予补助。
具体政策为：
⑴教育经费、医疗卫生经费、政府经费
――补助范围：2008年底教育、医疗卫生、政企合一单位、机关事业单位实有的国有职工，不包括离退休职工、混岗职工、临时工等。
教育包括：幼儿园、小学、初中、高中、高等学校以及各级各类职业技术学校的教职工。
医疗卫生包括：医院、疗养院，森工林区医院、山上卫生所、社区卫生服务中心、林区防疫站、疾控中心、卫生监督、血站等单位医护人员。
＊＊＊政府经费仅为实行政企合一体制的黑龙江省伊春市林管局和大兴安岭林业集团公司的机关、事业单位人员。
――补助标准：教育每人每年补助3万元；医疗卫生每人每年 1万元；政府机关事业单位每人每年补助3万元。上述补助标准的确定，参照了2008年全国社会平均水平。
⑵公检法司经费
公检法司经费并非按照2008年底实有人数测算安排补助资金，而是以一期天保工程补助额度为基数安排资金。根据国务院办公厅《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》（国办发［2005］42号）要求，国家考虑到已明确规定将林业公检法经费纳入地方各级财政预算以及地方财政困难，为鼓励地方政府的积极性，天保工程二期继续给予补助，以支持和引导各地按照国家规定将林业公检法司经费纳入各级财政预算。
（3）消防、环卫、街道等社会公益事业补助
此项政策，主要是考虑到森工企业目前负担的消防、环卫、供水、供热、街道等公益事业支出，应按照公共服务均等化原则，移交政府统一管理或市场化经营，享受相关补助政策。但在当前国有林区“大企业、小政府”以及林区地方财政困难的实际情况下，补助政策难以落实，改革难以推进，林区公共服务水平受到影响。因此，为引导支持改革，促进林区社会公共服务均等化，中央财政对企业承担的这部分经费给予适当补助。社会公益事业主要包括消防、环卫、街道社区管理、供水、供电、供热、供气、广播电视、道路交通、工商物价、房产管理、城建环保、园林绿化、公共场所修缮、邮政通讯、殡葬等。目前，国家按照2008年底人数和各省区社会平均工资的80%测算了补助资金。国务院批准的政策是，中央财政给予补助的前提条件是森工企业将这些职能改革移交地方政府管理。至于今后具体怎么补助，国家将另行通知。
4、关于森林抚育补助政策
国家考虑开展森林抚育，不仅可以提高森林质量和林地生产力，而且可以增加就业岗位，有效促进解决木材产量调减后，林区国有职工就业困难问题。按照每人每年抚育6.7公顷计算，森林抚育每年可安排近26万职工就业。为此，天保工程二期，中央财政实施森林抚育补助政策，为做好政策实施准备工作，积累经验，完善办法， 2009年开始就安排5亿元开展了抚育补贴试点，2010年增加到20亿元，而且任务主要安排在天保工程区。
（1）抚育范围为国有中幼林。这部分林子，生长过密，郁闭度0.8以上。抚育对象和方式方法为：目的树种比例较高、林木株数较密，林分蓄积量较高、林分结构相对合理的森林，重点是伐除影响培育目标树生长的干扰树；幼龄林密度过大的林分或森林灾害受损的林地，重点是清理影响幼林生长的灌草、杂木和易引发病虫害发生的病腐木、霸王木、风倒木；林间空地必须进行适当补植。
（2）补助标准为每亩120元。
（3）补助资金管理有关规定。资金管理程序和监督的要求，与目前开展的森林抚育补贴试点工作完全相同，严格实行（财农［号）《森林抚育补贴试点资金管理暂行办法》。
（4）抚育任务应主要由国有职工完成。森林抚育要坚持促进就业原则，与林区职工就业相结合，要有效解决森工企业因继续调减木材产量新增富余职工的转岗安置。国有林抚育任务应由林业职工完成，重点帮助解决富余职工就业和生活困难等问题。（不允许外委作业的问题）
（5）对抚育任务的监管要求。国家将以前一年抚育任务的完成情况为基础，综合评价的基础上再安排下一年的抚育任务。抚育与采伐一样，也能够出产木材，不同的是采伐是，抚育是“砍小留大”。在实际执行上要严格按照操作规程，防止出现一面享受国家的补助，一面破坏资源“砍大留小”，追求木材产量的局面。(这也对天保工程管理工作提出了新的挑战，也是天保工程管理中的现实的客观的问题，如何既管理好森林资源，保护好森林，又高质量地完成好抚育任务，提高森林质量，这就需要各级管理人员特别是一线管理人员转变经营理念，不能只单纯追求木材产量。国家对监督检查以及验收的方式方法也在研究和探索，不管如何，二期天保工程国家将投入2440亿元，其中：东北内蒙古投入1261.6亿元，我林区投入211.5亿元，如此大的投入，国家在监督管理上必将会更加规范、更加科学、更加严格)。
5、关于森林改造培育政策
国家天保工程二期唯有这一政策是有国家发改委提供基本建设投资完成。东北、内蒙古重点国有林区由于历史上长期过伐，森林生态功能下降，可采资源严重匮乏，中幼林比例较高，残次林面积较大，且存在一定面积的宜林地。同时，林区经济社会发展滞后，就业矛盾非常突出。开展森林培育可以提高林分质量，尽快恢复顶极的森林生态系统，保障国家木材安全，促进职工就业增收，且具有明显的现实意义。措施包括:森林改造培育和人工造林。（正在测算）
6、天保工程实施的有关要求
（1）妥善做好木材减产富余职工分流安置工作
从今年开始，东北、内蒙古重点国有林区木材产量要由1094.1万立方米分3年调减到402.5万立方米，减少691.6万立方米，下调63.2%。这将对企业运转，职工就业、林区短期经济发展产生一定影响，（国家林业局确定从2011年起把大兴安岭林业集团公司的木材产量调减到72万立方米，调减幅度66.4%。直接导致木材销售收入减少10.5亿元，利润减少5.7亿元，育林基金减少1.05亿元, 木材采运产值减少10.5亿元，木材采运增加值减少7.36亿元，将导致林业集团公司总产值下降14.8%。）要求各有关省区林业、财政部门要互相配合，共同对此问题系统研究，提前制定应对方案，突出抓好富余职工安置问题。解决林管局、林业局两级管理人员经费的问题，主要手段是要充分利用天保工程森林管护、森林抚育等建设任务，加快实施大小兴安岭林区生态保护和经济转型规划，加强就业技能培训，引导支持职工群众发展林下资源开发、森林旅游等适合林业特点的产业，促进职工群众就业。
（2）加快推进国有林区和森工企业改革
国务院批准的天保工程二期实施方案很多地方涉及改革。一是改革写入了基本原则，提出要坚持政策引导，促进改革的原则。二是改革是主要保障措施之一，明确要求“推进国有林区和森工企业改革，建立天然林保护长效机制”，要利用天保工程二期的相关政策和配套措施的实施，加快推进国有林区和森工企业改革。三是改革与补助政策紧密挂钩。国家给予消防、环卫、街道等社会公益事业补助资金有个重要前提条件，就是要移交地方政府管理。为了发挥先行改革、积极改革的典型示范作用，引导和带动天保工程区进一步深化改革，国家一直在研究考虑对已经将教育、医疗卫生等办社会职能机构移交地方政府管理的省区，适当给予资金支持。
五、我大兴安岭林区天保工程二期工作任务和投入测算
我大兴安岭林区作为东北、内蒙古重点国有林区之一，充分享受国家天保工程的二期政策，按国家天保工程二期的实施内容、财政补助和基本建设投资标准，明确了我林区在国家天保工程二期的主要工作任务和工程投资。
（一）主要工作任务
1、国家天保二期方案要求大兴安岭集团公司木材产量由214.4万立方米调减到56.5万立方米，减少157.9万立方米，下调73.6 %。其中，2011年调减到72万立方米，2012年调减到64.3万立方米，2013年调减到56.5万立方米。
2、继续开展国有林管护。一是加强林政资源管理。二是切实加强森林防火和森林病虫害防治工作。三是落实管护责任制。四是强化管护成效考核。
3、国家安排抚育国有中幼林面积2759万亩，每年275.9万亩。
4、国家安排森林改培任务为1600万亩，每年1600万亩。
5、安排人工造林面积150万亩，每年15万亩。
（二）资金投入测算
1、国有林管护事业费补助。我林区国有林地面积由97年的11503万亩，增长到2008年的11709万亩，增加了206万亩，国家按2008年的11709万亩，给予每亩5元的补助，年补助58545万元。按国家方案每人管护5700亩标准可配备管护人员2.05万人。
2、国有中幼龄林抚育。每年275.9万亩，每亩国家财政补助120元，年投资33108万元。年可安置转岗职工2.1万人。
3、政社性支出补助。
教育经费补助。按每人年3万元补助，教育人数为6975人，年补助20925万元；
医疗经费补助。按每人每年1万元，医疗机构人数为2690人，年补助为2690万元；
政府经费补助。按每人年3万元补助，政府机构人数为4363人，年补助为13089万元；
公检法经费补助。按一期天保补助不变为年补助4272万
社会性服务人员。按08年黑龙江省公布的社会平均工资年23045.5元的80%补助，即人年18436.8元补助，社会性服务人员人数为4788人，年补助为8828万元。
4、职工社会保险补助。按08年黑龙江省公布的社会平均工资年23045.5元的80%补助，即人年18436.8元。国家对我集团公司国有职工提供补助，按2008年末国有职工人数，扣除一期天保工程期间企业新增的职工。2008年我林业集团公司实有职工64250人，其中：2000年实施天保工程后新增职工3557人，国家补助人数核定为60693人。
养老保险补助按人年18436.8元的20%补助（即3687元），补助人数为60693人。年补助金额为22380万元；
医疗保险补助按人年18436.8元的6%补助（1106元），补助人数核定为60693人。年补助金额为6714万元；
失业保险补助按人年18436.8元的2%补助（368.7元），补助人数核定为60693人。年补助金额为2238万元；
工伤保险补助按人年18436.8元的1%补助（184元），补助人数核定为60693人。年补助金额为1119万元；
生育保险补助按人年18436.8元的1%补助（184元），补助人数核定为60693人。年补助金额为1119万元；
5、森林改培基本建设投资。年培育任务160万亩，每亩投资200元，年投资为32000万元；年可转岗安置职工约为18000人。
6、人工造林基本建设投资。年造林任务15万亩，每亩投资300元，年投资为4500万元。年可安置转岗职工2500人。
在国家实施天保工程二期中，我林区十年可获得国家各项财政补贴和投资总额为211.5亿元，其中：国有林管护事业费补助58.5亿元、国有中幼龄林抚育补助33.1亿元、政社性支出补助49.8亿元、社会保险补助33.6亿元、森林改培基本建设投资32亿元、人工造林基本建设投资4.5亿元。
国家天保工程二期政策和资金投入与一期工程相比，更符合科学发展观的要求，更体现了以人为本的理念，对资源变“单纯保护”为“保育并举”，提高了资金补助标准，实现投资的动态管理，林区富余职工由下岗安置变转岗分流。政策和资金的投入体现了国家生态建设和环境保护的决心，也体现了党和国家对国有林区的重视，对林区人民的爱护。我们应该坚信，有国家政策和资金的大力支持，有地委、行署、林管局的正确领导，有全区广大干部职工的共同努力，大兴安岭林区一定会迎来崭新的发展阶段。
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