中国民主同盟德阳市委员会- 德阳民盟 民盟德阳市委 中国民主同盟德阳市委
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民盟德阳市委：中江县统筹发展战略定位&&&中江扩权强县统筹发展战略定位
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 中江城乡统筹调研分析及建议
民盟德阳市委
目&&&&&& 录
一、中江县基本情况概述
1、土地结构& 2、产业结构 3、人口结构 4、农业结构 5、工业结构 6、财政结构 7、投资结构 8、人民生活
二、中江近年经济发展情况分析
1、转移支付政策见效，拉动中江经济增长&2、农业投资不足，增长速度缓慢 3、工业发展较快，总量规模较小 ①&& 企业资本小，产出规模小。②&& 低端产品较多，价值挖掘困难。③&& 劳动密集企业，技术开发滞后。4、产业结构纵比进步，整体横比差距尤存。5、产业结构均化，城乡差距显著 ①&& 城乡收入差距 ②&& 城乡消费差距 ③&& 城乡积累差距 6、城市化进程缓慢，农村劳力转移难
三、中江统筹发展战略目标
（一）发展思路& （二）目标任务
1、经济总体目标 2、城乡统筹目标 3、农业发展目标 4、工业发展目标 5、商贸发展目标
四、中江县需要的改革与突破
（一）深化行政财政体制改革【附案例1】（二）探索土地管理体制改革【附案例2】第一，统筹土地、有效利用 第二，合理流转、集中利用第三，城乡统筹、有效转化 （三）深化城乡社会事业改革 1、探索公共服务投资多元化、运营市场化新机制。2、完善公共教育服务体系。3、完善公共卫生医疗服务体系。4、完善社会福利和救助体系。
五、中江农业发展专题
六、中江工业发展专题
中江扩权强县统筹发展战略定位
一、中江县基本情况概述
1.&& 土地结构
中江县地处四川盆地北部丘陵，西临成都平原，北依绵阳，隶属四川省德阳市，是四川的大县之一。全县幅员面积2063平方公里，辖45个乡镇，800个行政村。土地结构如表1、图1所示。
表1&&& 2006年中江县土地面积结构（公顷）
2.&& 产业结构
2006年全县实现生产总值达到864934万元比上年度增长12.6%。其中：第一产业增加值336996万元；第二产业增加值251222万元；第三产业增加值276716万元。一、二、三次产业分别比上一年度增长4.6%、26.2%、11.9%。三次产业比例结构为：39：29：32。如表2、图2所示。
表2&&&& 2006年中江三次产业结构情况表（万元，%）
3.&& 人口结构
中江又是一个人口大县，在全县1417114人口当中，农业人口就有1266949，占89.40%，而城镇人口仅有150165，占10.60%。如表3、图3所示。
表3& 2006年中江人口结构情况表
4.&& 农业结构
无论是从产业绝对值，还是产业结构的相对值上以及城乡人口比例看，中江目前仍然是一个以农业为主的经济区域。2005年中江第一产业增加值313388万元，名列全省173个县的第一。
2006年，中江农林牧渔业总产值524996万元。其中：农业231302万元；林业9540万元；牧业268597万元；渔业6348万元；农业服务9209万元。其中牧业占全部产值的56.9%，粮经作物播种面积比例较高（68 :32），使得农业产值（现价）粮食经济作物产值比也较高（51.9 :48.1）。农产业结构比例和粮经播种面积比例如图4、图5。
中江土地肥沃，农业发达，粮、油产量分别进入全国百强县排行榜，猪、牛肉产量居全国之冠，蚕茧产量连续12年名列四川前茅。2005年，中江荣获“全国粮食生产先进标兵”称号。全县大力推进农业产业化进程，现已形成“南羊北牛中禽菜、龙泉山区果药带”的产业布局。以市场为导向，采取“龙头带农户”、“公司加农户”、“五专带农户”、“订单农业”等措施，促使肉牛、肉羊、小家禽畜、无公害蔬菜、中江柚、药材干果产业化基地得到较快发展。已建成仓山片区30万只肉羊基地、龙台片区2100万只小家禽基地、22个重点乡镇6.3万头肉牛基地、12个重点乡镇6000吨蚕桑基地、龙泉山区600万株干果药材基地、凯江片区为主的500万株中江柚基地。
中江的农村专业合作经济组织发展较好，先后成立了食用菌协会、中药材协会、挂面协会、水果协会、辣椒协会等，在几年的时间里飞速发展。初步形成了以农业服务中心为依托、各类专业协会为支撑、优势企业为龙头的产业化经营格局。
5.&& 工业结构
中江的工业相比之下其规模和总量度相对较小，但是中江的工业发展速度却显示出强劲的势头，2006年实现工业增加值222652万元，比上年增长27.7%，规模以上工业实现增加值95289万元，增长32.27%，其发展速度名列全市工业的前茅。
中江的工业还有较为突出的特点：
一是以农业为基础背景的工业比较发达，2006年全县十户重点考核企业中，有农业背景企业的销售收入占总量的45%，增加值占42%；
二是民营企业发展迅速，2006年工业总产值729786万元，其中个体和私营企业就占总量的79.9%；
三是乡镇企业发展良好，不但提供大量就业机会，就地消化了大量农村富余劳动力（172216人），其总量规模（按可比价格）也占全县工业总产值的98.9%见表4，不同经济属性企业产值排列如图6。
表4&&& 乡镇企业（工业业）发展情况（可比价&& 万元）
全县工业总产值
乡镇工业总产值
在德阳这个重工业比较集中的地区，中江却表现出其轻工业的特征，而且这种趋势近来保持良好，如图7所示。
中江工业百花争艳，多种品牌不断崛起。金启通、雄健粮油、新世纪丝绸、三九药业、佛兰印务、新凯纺织、新世界丹参药业、逢春制药、供电公司、御马毛巾床单、都通制衣、东城肉联等骨干企业总产值占全县工业企业的44．6％，提供的税收占81．2％；占纳入全市统一考核企业总产值得74．1％。全县商业企业应改制121户，已改120户，改制面达99％，形成了纺织、食品、化工、医药、电子、印刷和建材等多门类轻工业体系。培育了以维佳、御马、都通、浩淼、妙力达、丹参、逢春、洁而舒等为代表的一大批名牌产品和知名商标。
6.&& 财政结构
2006年全县实现地方财政收入18335万元，同比增长18.11%。其中：地方财政一般预算收入7723万元，同比增长21.22%。全年财政支出81803万元（支出近收入的4.5倍），比上年度增长35.06%。其中公共服务支出10654万元，教育支出17250万元，社会保障支出14790万元，三项占总支出的52.2%。
长期以来中江自身的财政汲取能力是比较小的，在2000年以前几乎没有享受到转移支付的政策优惠，有限的财政还要维护收支平衡。2001年以后，享受到财政的转移支付，财政结构才有了较大的改观。如图8所示。
7.&& 投资结构
2006年全年全社会完成固定资产投资12.59亿元，比上年增长18.42%。投资的分类情况见表4、5。从各表中的数据中可以看出：对第一产业的投入较小，集体投资如弱化，民营投入强劲。
表5& 2006中江全社会固定资产投资结构（万元）
2006中江全社会固定资产投资结构（万元）
8.&& 人民生活
全县城镇居民人均可支配收入7881元，同比增长9.64%，城镇人均消费支出5827元，增长6.97%；全县农村居民人均纯收入3334元，增长9.29%，人均生活消费支出3014元，增长9.7%。中江全县社会消费品零售总额35.77亿元，列居全省前10名。
二、中江近年经济发展情况分析
1、转移支付政策见效，拉动中江经济增长
在2000年以前，中江财政收支基本上是自给自足，由于自身财力有限，基本上属于“吃饭财政”，所以对再生产的投入就不足，因此经济发展也很缓慢。尽管通过“家庭联产承包制”的改革激发了农民的生产积极性，但是由于投入不足，仅靠体制的转变所带来的增长也是有限的，如图8-1和图9所示。
进入新世纪后，由于得到了中央和省、市级政府的财政转移支付的支持，带动了社会投资，全社会固定资产投资年均增长13.05%，拉动了中江经济的全面发展。GDP年平均增长12.76%；农业增加值年均增长8.53%；工业增加值年均增长21.21%。同时，三次产业结构也趋向于高端的调整与发展。详见表6，图10，11，12，13。
表6&&&&&&&&&&&&&&& 2001年～2006年主要经济指标（现价万元，%）
农业总产值
农业增加值
工业总产值
工业增加值
全社会投资
2、农业投资不足，增长速度缓慢
从三产结构以及自然秉赋来讲，中江的经济特征是以农为主的经济区域，农业是中江的支柱产业。尽管人们总是希望通过经济发展来提高产业结构。然而，投资确是带动经济发展的必不可少的因素，投资方向决定经济发展方向，投资方向决定经济形态。
政府重要的调控手段就是对财政的支出分配并因此体现政府的施政意志。从年的财政支出结构可以看出，中江政府对中江的支柱产业的支持是极其有限的。在财政支出的总额中对农业的支持比例平均仅占10%左右。见表7、图14。
表7&&&&&&&&&&&&& 中江县财政支出农业分配比例表(万元，%)
财政总支出
农林水支出
政府的另一个重要的调控手段就是对投资方向的引导，从中江农业的产出与投入的比较上看是极不匹配的，如图15所示。
图15 中江三次产业投入产出比较图
由于投入不足，年农业增加值（可比价）平均增长仅5.04%，总量缓慢增长，林业、渔业虽有所发展但总量也不高，种养比例在55%水平波动，见表8、图16，表9、图17。
表8&&&&&&&& 中江农业产业结构变化表（可比价万元，%）
农业总产值
表9&&&&&&&&&&&& 中江农业种养殖结构（可比价）
另一方面，从播种面积的结构变化上看，种粮面积在增加，而经济作物面积却在减少。一般地，经济作物的价格要高于普通粮食作物价格，因此可以说农业尤其是种植业的增长主要是依靠量的增长，而不是质的提高。这也是农业增长缓慢的原因之一。
表10&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 播种面积变化表（亩）
经济作物面积
蔬菜瓜果饲料
尽管政府的财政支持与投资力度不高，但是中江的农业既是基本产业、又是支柱产业，农民从自身的生计出发，自觉地借助于金融信贷和农村信用社的贷款，来维持农业经济的发展。金融信贷总量趋紧的情况下，农业贷款比例却不断攀升，从2001年的31.9%上升到2006年的58%；而农村信用社的贷款比例则是在高位中攀升，如表11。
表11&&&&&&&&&&&&& 中江农业信贷量变化表(万元)
中江金融信贷表(万元)
中江农村信用社贷表(万元)
农民利用短期贷款采购现代农业基本生产资料，这些生产资料的采用客观上反映了农民对先进农业技术的采用，事实上先进农业技术的采用对降低农业成本已经逐渐收到了效果，从2003年～2006年农业收支费用率呈现出下降的趋势，从63.6%下降到56.8%。农业有效产出率在64%以上，如表12、13、14，图19、图20所示。
表12&&&&&&&&&&&&&&&&&& 中江农业生产资料消耗情况表
农村用电量 万度
化肥施用量 吨
农用塑料膜 吨
农 药用 量 吨
表13&&&& &&&&&&&&&&农村收入费用率表（万元，%）
农村经济总收入
农村经济总费用
收入费用率 %
表14&&&&&&&&&&&&&&&&& 中江农业有效产出表（万元，%）
农业总产值
农业增加值
有效产出率
3、工业发展较快，总量规模较小
中江的工业起步较晚，基本是以农业为背景的手工业，从年工业的总量规模都是小于农业的，如表15、图19所示。
表15&&&&& 1965年～2000年中江工农业总产值比较表（亿元）
工业总产值
农业总产值
尽管工业有了较高的发展速度，但是，到目前为止，工业增加值总量仍然小于农业的增加值。于是，工业在GDP中所占的比重也低于农业。如表16、图22所示。
表16&&&&&&&& 2001年～2006年工农业增加值的比较（万元，%）
农业增加值
工业增加值
中江的工业发展虽有速度，但发展的质量却有待提高。这主要反映在工业总产值较高（729786万元）已经超过农业总产值（524996万元），而工业增加值（222652万元）却低于农业增加值（336994万元）。增加值是反映有效产出的，有效产出率仅在30%左右波动，低于农业的有效产出率（农业有效产出率在64%左右）。
表17&&&&&&&& 工业总产值与工业增加值（反映工业质量，现价万元，%）
工业总产值
工业增加值
有效产出率
从财政的支持力度以及投资的支持力度上讲，中江的工业比农业所得到的扶持要多得多，然而却事与愿违。在客观效果上尽管农业趋于极限式的增长速度不如工业的增长那么大，但是其发展相对稳定和相对较高的产出效率，在增加值总量和GDP比重上农业都高于工业。正所谓有心栽花花不开，无心插柳柳成荫。为什么中江的工业在财政和投资的保障下其有效产出较低呢？我们特意从中江工业企业的资本规模、产品构成、价值特征、技术实力等几个方面去考察：
①企业资本小，产出规模小。
主要工业企业实际资本量较小。即使是纳入考核的重点企业，最大的不过3000万元，最小的仅有5万元；流动资产平均余额最大的6500万元，最小的仅有90万元。目前还没有工业增加值超过亿元的企业，如表18、图24、表19、图25所示。
表18&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 中江重点考核企业实收资本情况（万元）
表19&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 中江重点考核企业增加值情况（万元）
②低端产品较多，价值挖掘困难。
中江工业企业的主要产品有：氮肥、生丝及丝织品、饮料酒、服装、机智砖、纸张、棉纱、塑料制品、中成药、饲料、肉制品等。这些产品基本上是低端产品，市场价格很低，其价值的深度开发又受到产品本身性质的限制和当前基础技术的限制。
③劳动密集企业，技术开发滞后。
中江的工业企业个体和私营比例较大，同时基本上是一些劳动密集型企业，其技术基础较差，产值的增长主要通过劳动力的投入，见表20、图26。即使是规模以上企业的新产品产值率也仅有15%左右。
表20&&&&&&&&& 乡镇企业发展情况（可比价万元）
乡镇工业增加值
4、产业结构纵比进步，整体横比差距尤存。
中江的产业结构从1978年第一次农村经济体制改革到2006年，经过近20多年的发展，三次产业结构从（64.6：15.6：19.8）调整为（38.96：29.05：31.99），应该说纵向比较还是有进步的，但横向比较，在全德阳市范围内仍然是最低的，见图27。
5、产业结构均化，城乡差距显著
如果仅仅从产业结构上看中江的三次产业结构便显出的是相对均衡的发展，而宏观整体绝对量上的均衡掩盖的是城乡个体相对量的失衡。中江90%的人口在农村，然而却仅仅享受了10%财政，换句话说就是：10%的城镇人口消耗了90%的财政。这是城乡差距不断扩展的一个重要的原因，并延伸到以下几个方面：
①城乡收入差距
2000年以前，当中江财政处于“自给自足”的时候，城乡居民收入差距还是比较小的。2000年享受转移支付以后这种差距反而不断的扩大了，这表明财政转移支付所带来的倍增效益并没有在农民们身上得到体现，农民并没有因为转移支付得到实惠，换句话说农民们没有真正地享受到公共财政阳光。工业的产出效率低于农业的产出效率，但是职工收入的增长速度却高于农村纯收入（而且是在农税大幅度下降的情况下）的增长，城乡收入差距仍在扩大，见图28、表21。
表21&&&&& 城镇职工收入与农民纯收入比较
职工平均工资
农民纯收入
职工 / 农民
日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》到日,中国废止农业税。减免农业税后理应使农民增收，但是，从年农民纯收入的净增数和增幅却在下降，见表22。
乡居民生活越过温饱线后，农产品的供求关系发生了根本性改变。农业发展的主要制约因素从供给约束开始转向需求约束；从计划约束开始转向市场约束；从产量约束转变为品质约束；从自然要素约束逐渐转向资本和技术约束。在此背景下，农民收入与农业增产之间不再是线性相关，增产不一定增收。于是，单纯依靠农业产量增加来拉动农民收入的增长是十分困难的。
表22&& 免税后农民增收情况
农民纯收入
农民净增数
②城乡消费差距
农民的纯收入的增长速度低于城镇职工收入和可支配收入，但是农村消费却高于城镇的增长速度的2倍多。在消费结构中用于再生产的比例占2/3，而增长速度也是在消费结构中最高的。农民收入增长低于消费增长，于是农民们很难积累“余钱剩米”去应对生活中的病痛和灾难。如表23、24，图29所示。
表23&&&&&&&&&& 城乡居民消费比较表（元，%）
表24&&&&&&&&&&&& 中江农民纯支出构成变化情况表（元，%）
农民增支减收的重要原因之一是农资市场的涨价。“取消农业税后，生产资料价格涨得太快了。”中江富兴镇棋盘村1组会计黄大书说，“种子在2000年的时候还是10元/公斤，现在已涨到28元/公斤，最高的36元/公斤。”据资料显示，2003年我国尿素市场平均价格上涨了10.5％；2005年后继续走高，目前的市场价格比2002年上涨了近50%。德阳市农业局一份调查表明，去年农业生产资料价格上涨25.8%。显然，国家对农民税赋的减免大部分被转移到农资市场上去了。
一方面，职工与农民收入的差距扩大；另一方面，农村的消费水平增长速度却超过了城镇消费水平的增长速度。也就是说，在现有体制下农民们的积累永远不会超过上城里人的积累。农民收入增长慢，消费增长快的现象正好揭示了城乡贫富差距不断拉大的内在原因。
③城乡积累差距
中江城乡居民储蓄额无论是总量还是人均量，城镇都高于乡村。从重量上看，10%的城镇人口拥有54%的社会富余资本，而90%的农民仅占46%。从人均拥有量上看，2006年城镇人均储蓄118861元，农村人均储蓄仅有2086元，呈现出数量级的差距，如表25、图30。
表25&&&&&&&&&&&& 城乡居民储蓄比较表（万元）
居民总储蓄
6、城市化进程缓慢，农村劳力转移难
相对于其他德阳其他区县而言，中江农业人口多的特点表现尤为突出，全县的城市化率居全市最低，仅23.9%，转移农村富余劳动力的能力是非有限。这个问题解决得好与坏直接关系到整个中江经济的发展快慢，所以中江经济工作的重点之一就解决人的问题。
中江农业人口多、比重大，人均耕地面积小，人均农产值低，迫使大量农村劳动力转向其他产业，81万余农村实有劳动力当中，真正在家务农的劳动力不足实有劳动力的1/2，农业富余劳动力压力很大，如图31所示。
中江县属单位（企事业）从业人员数量从年总体上是下降的。在中江县属事业机关的从业人员中占了近70%，余下30%在企业，随着政府机关的以精简机构为核心的体制改革的深入，以及国有集体企业减员增效的推进，致使中江城镇就业压力也很大，城镇县属企事业单位吸纳农村劳动力的能力极为有限，如表26所示。
表26&&&&&&&&&& 中江城镇从业人员变化情况表
城镇从业人员
由于城市化进程缓慢，消化农村富余劳动力的能力不足，40余万农村富余劳动力的81.5%选择了外出打工，如表27、图32所示。
表27&& 中江农村非涉农富余劳动力的分流情况（人）
非涉农劳力
外出务工及其他
就地消化劳动力
近几年外出打工的收入不断增加，平均增速达到24.64%，2006年外出打工的总收入已经达到172345万元，在农村人均纯收入中也占有较高的比例，平均达到47%左右，成为增收主要手段，如表28。
表28&&&& 中江农民纯收入构成变化情况表（万元，元，%）
外出务工收入
人均纯收入
打工收入比%
在中江富余农村劳动力中仅有18.5%是就地消化的，就地消化的7万余名非涉农劳动力的就业分布变化如图33所示。
从图33可以看出，就地消化的农村富余劳动力的分布主要是建筑，商贸、工业和运输递减，这表明技术含量越高，从业人员约少。
通过以上的分析，发现当前中江城乡经济发展存在以下七个失衡：一是城乡财政失衡；二是城乡投资失衡；三是城乡产业失衡；四是城乡收入失衡；五是城乡消费失衡；六是城乡积累失衡；七是城乡劳力失衡。
看社会是否公平，首先要看农民是否得到公平待遇，生活是否得到与城里人一样的改善，社会地位是否有了与城里人一样的变化，农民利益是不是得到了有力保护。经济社会发展的成果是否得到与其他社会阶层一样的分享。
看社会是否稳定，首先是看农村是否稳定。农村稳定是整个社会稳定的基础。农村稳定了，农民安居乐业了，也就从根本上保证了我们社会全局的稳定。没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步。促进城乡协调发展。这是整个国民经济持续协调发展的基础，是社会稳定的基础，是社会和谐的基础。
统筹发展，就是要缩小城乡差距，构建城乡协调发展的和谐社会。马克思曾说：“城乡关系的改变，整个社会的面貌也跟着改变。”社会主义的和谐社会是充满创造活力的社会；是各方面利益关系不断得到有效协调的社会；是社会管理体制不断创新和健全的社会；是稳定有序的社会。因此，应该将农村和城市共同置于经济社会发展的统一框架中，形成城乡共荣的发展格局。
当前，城乡统筹所表现出的主要矛盾在于农村，没有农民的安居乐业，就没有农村的稳定，就没有和谐的小康社会。坚持以人为本，维护社会公平，让人民共享改革发展成果，享受到公共财政的阳光。
三、中江统筹发展战略目标
（一）发展思路
以科学规划为龙头，优化产业空间布局，经济社会协调发展；
以城乡统筹为主线，三产互动城乡共荣，不断缩小城乡差距；
以统筹试点为契机，市县互动邻县联动，因势利导共谋发展；
以制度改革为动力，大胆改革勇于突破，探索实践创新举措；
以农业产业为基础，调整结构改良品种，稳步提高农业产出；
以充分就业为抓手，合理组织内外消化，社会稳定农民增收；
以园区建设为重点，引导工业集中发展，大力发展乡镇企业；
以土地改革为突破，有效整合土地资源，招商引资筑巢引凤，
以商业贸易为桥梁，加快第三产业发展，促进城乡经济融通；
以科学发展为支撑，合理配置资源要素，推进经济持续发展；
以职能转变为关键，勤奋高效公正廉洁，亲民施政服务经济；
（二）目标任务
1、经济总体目标
表30&&&&&&&&&&&&&&&&&& 三次产业发展规划表（亿元，%）
目标增加值
2、&&&&&&&& 城乡统筹目标
着力消除城乡一体化的体制障碍和政策制约，建立城乡一体的公共服务体系和城乡户籍制度、就业制度、低保制度。引导农民居住社区华、从业社会化、服务公共化、生活城市化、生产集约化，实现城乡生活条件基本同质化。通过10年努力，增加转移消化20万农村富余劳动力。城镇人均可支配收入与农村人均纯收入比缩小到1.5：1以下，城市化率达到30%以上。
3、&&&&&&&& 农业发展目标
以2006年增加值34亿为基数，设定平均发展速度为9%，10年达到80亿元。其中种养殖比达到40：60，粮经作物播种面积比（60 :40），农业产值（现价）粮食经济作物产值比（45 :55）。
4、&&&&&&&& 工业发展目标
以2006年增加值22.3亿为基数，设定平均增速为23%，10年后超过175亿元。
5、&&&&&&&& 商贸发展目标
以2006年社会消费总额为代表的商贸产值35.5亿为基数，设定平均增速为14%，10年后超过130亿元。
四、中江县需要的改革与突破
统筹城乡实现城乡一体化的过程实际上就是一次“公平导向”的制度改革过程，与前几次经济体制改革相比更具广泛性、系统性、综合性。但是在这个过程中，既要抓住重点，又要在关键领域有所突破。因此，要实现中江的城乡统筹和城乡一体化，就要有计划、有重点、有步骤地推进以下改革与突破。
（一）深化行政财政体制改革【附案例1】
明确政府的角色定位，将政府职能真正转变为公共产品提供者、社会经济环境创造者、公民权利维护者。以转变政府职能为核心的规范化服务型政府建设，推进政企分开、政资分开、政府与市场分开，着力解决好政府“越位、缺位、不到位”的问题。
坚持依法施政，构建法治政府，充分利用社会智力资源和现代信息技术，提高透明度与公众的参与度，完善政府重大社会经济问题的科学化、民主化、规范化的决策过程。
中江县地域广、乡镇多，由于各个乡镇的自然条件和经济基础的差异，使乡镇之间的经济发展的现状存在着很大的差距，因此在实施管理上对不同经济状况的乡镇要区别对待，利用此次“扩权强县”的改革契机，对现有管理体制尤其是财政管理体制进行改革。其核心目标是在保吃饭与运转、促增收与发展之间寻求建立一个具有可持续性的、平衡的财政管理体制，以实现“建立优化县域生产要素配置机制、增收节支激励约束机制、县乡财政基本支出保障机制、相对合理和规范的县乡财政管理体制”等四大目标。其基本思路是，针对不同特点的乡镇“因地制宜”，分别实行不同的财政体制。
对于税收规模相对较好的乡镇按照“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一”的原则，实施“分税制”；对于税收规模小的乡镇，则按照“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”的原则实行“统收统支加激励”的体制。动态管理，鼓励发展，“统收统支”乡镇税收收入超过1000万元以后，可以进入“分税制”序列。
“一县两制”的目的在于：一方面，对有一定实力的乡镇实施“分税制体制”。通过规范的收支划分及收入、财力分配向乡镇倾斜，为乡镇发展打造了优越的体制平台，乡镇自谋发展的主体意识和工作积极性明显增强，有力促进了经济发展、财政增收。体制调整向乡镇倾斜，乡镇可用财力增加，乡镇经济社会发展的能力进一步增强。另一方面，对经济基础较差的乡镇实施“统收统支加激励体制”。通过县级财政统筹安排，乡镇基本支出做到“应保尽保”，缩小乡镇之间基本公共服务的差距，增强乡镇基本公共支出保障能力，解除乡镇“保吃饭、保运转”的后顾之忧，稳定乡镇干部队伍，促进乡镇集中精力谋事业、抓管理、做好公共服务。
就中江目前45个乡镇的情况分析，可以根据人口、生产总值、税收的情况，在原来5财政相对独立的乡镇扩大到10个进行试点。试点乡镇的选择依据以下几个表进行的叠加。
中江乡镇经济牌位—1&&&&&&& GDP（当年价 万元）前10位
中江乡镇经济牌位—2&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 人口前10位
中江乡镇经济牌位—3&&&&&&&&&&&&& 财政收支前10位
预算内收入
（二）探索土地管理体制改革【附案例2】
充分利用德阳市在作为省内试点城市的机遇，在中央和省委、市委大政方针的指导下，大胆尝试各种改革。
土地是农业的最基本资源，土地制度是农村经济制度的最根本制度，在现行的土地制度中，关键的是缺乏适度的土地流转机制。德阳有“敢为天下先”的农村经济改革勇气，使农民第二次获得解放。今天，以家庭联产承包为主的农村经济模式，造成土地分散闲置，流转性差，土地配置效益低下等等，这已经成为新时期影响农村社会生产力发展、削弱农村经济活力、制约农村经济发展的主要障碍，“第三次解放农民”已刻不容缓，德阳应该走在改革的前沿。
第一、统筹土地、有效利用
在中江县内统筹规划土地的开发与使用，在确保总体耕地和基本农田总面积不减的前提下，借鉴成都“占补平衡”经验，实施区内的“并、转、割、补”有效促进土地的开发与利用。
第二、合理流转、集中利用
探索对农民手中的自留地、承包地有效流转机制；试行土地量化入股的方式，促进农业的集约化经营，将农民手里大量的分散土地集约利用，既保证农户土地承包权的长期稳定，又提高资源的利用率和土地产出率。（对承包土地撂荒2年以上的，发包方可以暂时有偿收回转包他人经营，原承包人可以保留回收承包地的权利。）
第三、城乡统筹、有效转化
根据“自愿、有偿、稳定”的原则，探索宅基地流转改革，集中农民手中的宅基地，修建农民集中居住区，为其他领域用地提供空间。结合城乡统筹规划搞好农村新区布局，与小城镇建设规划相结合，引导农民向中心村相对集中建房。同时，大力发展二、三产业，创造更多的就业机会；深化户籍制度改革，有序推进农民向市民转化。
农村土地的合理流转，农民身份有效转化，区政府也可以通过试行“两放弃、两获取”来实现。即：放弃土地承包经营权，获取社保医保；放弃宅基地，获取市民身份（包括相应比例面积的城镇住房）。当然这需要在小范围试点，总结经验的基础上再推广。
在现行物权法的原则指导下，探索农村宅基地和房屋所有权进行登记确认，为下一步建立农村宅基地和房屋产权交易市场奠定基础。
（三）深化城乡社会事业改革
着力消除城乡一体化建设的体制性障碍和政策约束，建立城乡一体的公共服务体系和城乡户籍制度、教育制度、就业制度、低保制度。通过财政的适度倾斜和机制创新，强化农村生活的基础设施建设，引导农民居住社区华、从业社会化、服务公共化、生活城市化、生产集约化，实现城乡生活条件基本同质化。
1、探索公共服务投资多元化、运营市场化新机制。积极探索“政府主导、社会参与、政策激励、市场运营”的社会公共服务供给机制。通过政府购买、民办公助、公私合营、财政补贴、特许经营等多种方式为全社会提供基本公共服务，全面开放经营性社会公共服务市场。积极支持民营资本参与城乡供水、供气、交通、环保等公共基础设施的投资、建设与经营。
2、完善公共教育服务体系。强化政府对中小学义务教育和高中阶段教育的保障责任，推进城乡教育均衡发展。确保教育资源的合理配置，城乡学校对口交流师资，教师晋级必须有农村支教经历（北京已经从2005年起实施）；全面落实义务教育阶段“两免一补”政策，确保农村适龄儿童（残疾儿童）受教育的权利，实现教育公平。
3、完善公共卫生医疗服务体系。加强中心医院（县人民医院）建设，发挥中心医院的指导、辐射功能，合理配置城乡医疗资源，推行新型的农村合作医疗制度，完善县、乡、村三级公共卫生网络，提高服务能力、扩大服务区域。
4、完善社会福利和救助体系。按照“以政府为主体，鼓励社会参与”的原则，鼓励发展社会慈善事业，建立新型的覆盖城乡的社会福利和社会救助体系。在确保城乡最低生活保障，落实“五保户”供养政策基础上，提升“老、弱、病、残、孤”的福利服务和保障水平。着力完善覆盖城乡的社会福利、保险、救助体系：
①积极探索建立城镇无固定职业人员和丧失劳动力人员的基本养老保险制度；
②积极探索建立与经济发展同步提高的城乡居民最低生活保障机制，逐年提高最低保障标准，逐步缩小城乡最低保障水平差距；
③切实研究将失地农民和农转非人员全部纳入社保范围，以解决失地农民的社会保障问题；
④加强城乡基层劳动保障站、所的建设，探索城乡一体的就业管理体制和服务体系得建立，在全县城乡街道（乡镇）建立劳动保障所，在社区、200户以上农民集中居住区建立劳动保障工作站。
⑤研究对城镇和农村农民集中居住区的低收入家庭实施廉租住房制度。时间： 18:07:54&&&&&&阅读：1860&次
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