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河南省农村社会保障体系建设问题研究
　　来源：
河南民政厅
　　　　竹怀农
　　摘要：20世纪80年代以来，河南农村经济、社会结构发生了深刻变化，农民面临着巨大的生存风险，需要建立健全农村社会保障体系以化解风险。实行联产承包责任制，社队经济解体，以集体投入为主的农村社会保障制度失去依存的经济基础，以致本就不健全的社会保障体系分崩离析，功能丧失殆尽；社会主义市场经济的发展，农民作为从事农业生产经营的市场主体，面临着市场竞争和自然灾害的双重风险；计划生育政策的施行，导致家庭小型化、人口老龄化，使家庭保障功能不断弱化；工业化进程加快和人口持续增长，使人均耕地不断减少，土地保障功能下降。而由于受城乡二元体制制约，社会保障制度主要面向城市居民，适应新变化的农村社会保障体系迟迟未能建立。在全面贯彻科学发展观，构建和谐社会，推进新农村建设的新形势下，加快推进农村社会保障体系建设，是政府和社会的共同责任，对于调节贫富差距、促进社会公平，扩大内需、拉动经济增长，解决“三农”问题，降低社会风险、维护社会稳定，应对人口老龄化挑战，推动计划生育基本国策的落实等都具有重大的现实意义和深远的历史意义。社会保障体系建设，在理论指导上，坚持以马克思主义社会保障理论为指导，同时注意吸收福利经济学、凯恩斯主义、新自由主义等西方经济学派有关社会保障理论的合理成分。在体系建设目标上，在2020年前形成以社会救助、社会保险、社会福利、军人保障为主体，以慈善、政策性农业保险、社区保障、社会互助、家庭保障为补充，以物质保障和服务保障为基本供给方式的农村社会保障体系，做到保障项目齐全化、保障内容完整化，各个保障项目或子系统相互协调，城乡均衡发展。在指导原则上，坚持社会公平，把公平作为体系建设的核心价值关怀；坚持与经济社会发展水平相适应，从河南工业化中期初始阶段的生产力发展状况出发，把平滑收入和解决绝对贫困问题作为体系建设重点；坚持责任分担，政府应承担体系建设主导责任，尤其要担负最终财政责任，集体经济组织、家庭、农民个人应按规定缴纳社会保障费或履行其他方面的义务，做到国家、集体、个人相结合，政府机制、社会机制、市场机制相结合；坚持普遍性和选择性相结合、现收现付制和储蓄积累制相结合，从实际出发，具体问题具体分析；坚持法治原则，完善农村社会保障法规、规章，依法调节社会保障关系；坚持城乡衔接，在社会保障项目、资金管理、制度规范上做到基本一致。在制度建设重点上，针对农村社会保障体系存在的突出问题，着力做好以下工作：一是以农村低保制度为重点，建立健全农村社会救助制度。通过科学制定农村低保标准、完善资金筹集分配机制、正确确定低保对象及救助金额、建立分类管理和动态管理制度等完善农村低保制度；通过加大投入、整合资源、完善制度、强化措施等建立农村低收入家庭医疗、教育、住房、司法等专项救助制度；通过完善管理体制、健全应急响应制度、整合信息资源、探索政策性农业保险等建立健全灾害管理和灾害应急救助制度。二是加快推进新型农村社会养老保险制度建设。采取农民缴费为主、集体补助、财政补贴的办法筹集养老基金，实现保险关系的自由转移和城乡衔接。三是全面推进新型农村合作医疗制度建设。针对新农合试点中存在的筹资难度大、保障水平低、管理资源缺、监督能力弱等问题，建立稳定可靠、合理增长的筹资机制，建立多层次的医疗补偿制度，完善便民措施，健全监管机制，确保基金安全、高效运行。四是以老年人、孤儿、残疾人为重点，逐步建立农村社会福利制度。实行居家养老券制度，政府对60周岁以上低收入且需生活照料农民和80岁以上农民发给居家养老服务券，对社会办养老服务机构按床位或收养老人数予以资助；完善五保供养制度，提高供养标准，增强敬老院保障服务功能，实现向综合性社会福利机构转变；确立孤儿福利的独立地位，以健全制度和提高保障标准为重点，实现孤儿单项救助向综合性救助转变，逐步建立适度普惠型儿童福利制度；完善农村残疾人保障、康复、就业服务等福利制度，完善农村残疾人扶贫信贷体制，纠正“过渡市场化”倾向。
　　关键词：农村 社会保障体系 建设
　　第一章 社会保障体系建设的理论依据 (7)
　　1.1 马克思主义社会保障理论 (7)
　　1.2 福利经济学社会保障理论 (8)
　　1.3 凯恩斯主义社会保障理论 (9)
　　1.4 新自由主义社会保障理论 (10)
　　第二章 建立健全河南农村社会保障体系的现实意义 (11)
　　2.1 有利于促进社会的公平正义 (11)
　　2.2 有利于扩大内需 (12)
　　2.3 有利于解决“三农”问题 (13)
　　2.4 有利于降低社会风险 (13)
　　2.5 有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战 (13)
　　2.6 有利于落实计划生育基本国策 (15)
　　第三章 河南农村社会保障体系建设的现状和存在问题(15)
　　3.1 河南农村社会保障体系建设的现状 (15)
　　3.2 河南农村社会保障体系建设的特点 (21)
　　3.3 河南农村社会保障体系存在的问题 (26)
　　第四章 建立健全河南农村社会保障体系的基本思路 (28)
　　4.1 河南农村社会保障体系建设的目标和特点 (28)
　　4.2 河南农村社会保障体系建设的基本原则 (31)
　　4.2.1 公平原则 (31)
　　4.2.2 与经济社会发展相适应原则 (31)
　　4.2.3 责任分担原则 (32)
　　4.2.4 普遍性和选择性相结合原则 (33)
　　4.2.5 现收现付和储备积累相结合原则 (34)
　　4.2.6 坚持法治原则 (34)
　　4.2.7 坚持城乡衔接原则 (35)
　　第五章 建立健全河南农村社会保障体系的对策建议 (35)
　　5.1 以农村最低生活保障制度为重点，建立健全农村社会救助制度 (35)
　　5.2 加快推进新型农村养老保险制度建设 (40)
　　5.3 全面推进农村合作医疗保险制度建设 (44)
　　5.4 以老年人、孤儿和残疾人福利为重点，逐步建立农村社会福利制度 (47)
　　河南省农村社会保障体系建设问题研究
　　社会保障是政府通过法律和制度手段，筹集社会保障基金，对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭受灾害，面临生活困难时给予必要的救助和保护，以满足其基本需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存权，进而为实现每个人的发展权提供基本条件。社会保障体系是由社会保障各个有机组成部分所构成的整体，包括社会保障项目的结构及其运行机制等，是国家依法建立起来的保障国民生活、维护社会稳定、促进社会和谐发展的系统。新中国成立后，与全国一样，河南实行城乡二元社会保障体制。农村社会保障以集体经济为基础，以家庭保障为主、集体保障为辅，保障项目包括农村合作医疗、五保供养、社会救济和军人优待抚恤等。1978年以后，随着家庭联产承包责任制的实行，农村集体经济瓦解，使农村社会保障失去经济支撑，以致原来的农村社会保障项目要么完全崩溃，要么功能难以全面发挥，农村社会保障体系处于项目残缺不全和功能退化状态。与此同时，随着社会主义市场经济的发展，农民作为市场主体面临着来自市场竞争、自然灾害的双重风险，尤其是家庭保障和土地保障功能的快速弱化，使得广大农民面临巨大的生存风险。本文从阐述农村社会保障体系建设的理论依据、特点和现实意义入手，立足省情，尤其是针对河南农村社会保障体系存在的突出问题，提出体系建设的基本思路、对策建议。
　　第一章 社会保障体系建设的理论依据
　　1.1 马克思社会再生产理论认为，社会保障是人自身“再生产”必备条件的思想，为农村社会保障制度体系建设提供了坚实的理论基础。马克思社会再生产理论认为，社会再生产过程包括物质资料的再生产和劳动力的再生产，在社会生产总过程中，劳动力的生产和再生产是必不可少的环节，是物质资料再生产的条件，生产是消费、消费也是生产。马克思指出：“国家保证所有工人都有生活资料，并且负责照管丧失劳动能力的人。”一般说来，劳动者的社会劳动，一方面为自己的养老、疾病和各种福利性质的享受创造后备金的价值，一方面为他人在丧失劳动能力时的社会生活基金，从而作为人类社会人与人之间相互依存的条件，实现人的社会化。从某种意义上看，社会保障是人自身“再生产”的必备条件，如医疗保险、工伤保险、生育保险等。
　　马克思在《哥达纲领批判》中，针对拉萨尔的“劳动所得应当不折不扣和按照平等权利属于社会一切成员”的观点，指出，“如果我们把‘劳动所得’这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面应该扣除：第一，用来补偿消费掉的生产资料部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。从‘不折不扣的劳动所得’里扣除这些部分，在经济上是必要的，至于扣除多少，应当根据现有的资料和力量来确定，部分地应当根据概率论来确定，但是这些扣除要根据公平原则无论如何是不能不计算的。剩下的总产品中的其它部分是用来作为消费资料的。把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：一、和生产没有直接关系的一般管理费用，和现代社会比起来，这一部分将会立即极为显著地缩减，并将随着新社会的发展而日益减少。二、用来满足共同需要的部分，如学校保健设施等，和现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。三、为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”马克思提出的六项扣除，适用于任何社会形态的社会总产品分配过程。扣除中“为丧失劳动能力的人”设立基金，以及设立“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”，都为了保证社会稳定的需要。
　　1.2 福利经济学有关社会保障理论认为，建立社会保障制度，增加低收入者的收入，是提高社会福利水平的重要手段。福利经济学是寻求最大社会经济福利的经济理论体系，主要研究如何进行资源配置以提高效率，如何进行收入分配以实现公平，以及如何进行集体选择以增进社会经济福利。旧派福利经济学认为，社会经济福利由效用构成的，效用可以用一个人获得某种满足或快乐而愿意支付的货币来衡量，效用在各人之间可以进行比较，当社会上各个人收入效用总和最大时，社会经济福利最大；同时，从收入边际效用递减出发，断言国民收入总量愈大，其中归于穷困人口的比例越大则社会经济福利越大，进而主张国家采取适当干预经济的措施和财政政策，以调节生产资源和国民收入分配。其代表人物庇古认为，国民收入的大小与国民收入的分配是影响社会经济福利的主要因素，主张“收入均等化”以增进社会经济福利、政府适当干预经济以实现生产资源最优配置，认为国民收入再分配是实现经济福利也即效用最大化的合理手段，主张向富人征收消费税，并将这部分收入以向穷人提供免费教育、失业保险、社会救济、医疗保健保险等方式予以转移支付，以求提高社会经济福利水平。新福利经济学以帕累拖最优为目标，认为如果生产和交换的情形改变了，所造成的收入分配使得有些人的情况变得好些，而其他人的境况变得坏些，那就不能说整个社会经济福利增加了还是减少了；只有在一定收入分配条件下，生产和交换情形的改变使有些人境况变得好些而其他人境况并未变得坏些，社会福利才能说增加了，并以序数效用论和一般均衡论为基础，试图找到社会经济福利最大化的实现条件，进而提出了社会福利函数理论和社会选择理论，表明效率并不是一个社会所追求的唯一目标，强调平等、正义、福利等问题的重要性。
　　1.3 凯恩斯国家干预理论从“有效需求不足”出发，主张增加公共支出，解决市场失灵造成的收入差距问题。凯恩斯的国家干预理论以“有效需求不足”为前提，主张国家应当对社会经济活动进行必要的、积极的干预。凯恩斯主义摒弃以前资产阶级政治经济学关于自动调节恢复资本主义经济均衡的市场机制的传统观念，认为造成经济危机和失业的根本原因在于有效需求不足，解决这一问题的途径是国家加大对经济的干预和调节，通过实行通货膨胀和扩大财政支出等手段刺激社会投资和消费需求，以增加就业量和克服经济危机。凯恩斯主义的国家干预理论虽然没有明确提出建立社会保障制度，但其理论体系增加公共支出等政策主张，如消除贫民窟、实行累进所得税、实行最低工资保障、国家承担养老救济和失业保障等。为建立社会保障制度并通过这一制度调节社会经济发展扫除了障碍，在事实上推进了现代社会保障制度的发展。美国1938年《社会保障法》的出台就是以凯恩斯主义为其理论基础。
　　1.4 新自由主义理论否定福利国家和现代社会保障制度，但也是从理论的另一面反思历史，为我们从正反两方面审识社会保障制度的发展提供理论借鉴。新自由主义以哈耶克和弗里德曼为代表，认为福利国家具有明显的制度缺陷：一是威胁了个人的自由，即国家强制代替了个人的选择；二是制度效率低下，国家或政府的效率总是不如私人和市场的效率；三是破坏经济发展，高税率尤其是高所得税率降低了人们努力工作的积极性，从而使经济失去了动力；四是会导致社会成员形成对国家或政府的过度依赖；五是对政府具有破坏力，因为政府权威的膨胀不仅不能消除贫困和国民健康问题，还会使政府信誉受损，腐败滋生。因此，新自由主义明确反对国家福利政策，认为以自由为基础的私人企业制度和自由市场制度是人类社会最好的选择，国家对经济的干预是对自由的破坏，集权主义和社会主义是违背人性的制度，计划经济更是一条“通向奴役的道路”。新自由主义对社会公正持批判态度，对政府的社会保障计划进行抨击，认为包括社会保险、直接救济、医疗照顾与补助、食品券、公共住房等在内的社会保障体系导致了社会福利支出的膨胀，主张政府放弃不可能实现的平等与公正的社会目标，实行负所得税，并逐步取消社会保险。新自由主义成为英国撒切尔政府推行私有化运动和美国里根政府削减社会福利计划的主要理论基础。
　　河南农村社会保障体系建设，应坚持以马克思社会再生产理论为指导；对其他经济学派应采取扬弃的态度，认真汲取其合理成分。
　　第二章 建立健全河南农村社会保障体系的现实意义
　　河南作为农业人口大省，“三农”问题突出，农业是弱势产业，农民是弱势群体，广大农民面临家庭保障和土地保障功能弱化、市场风险和自然风险加剧的严峻挑战，建立健全农村社会保障制度具有十分重要的现实意义。
　　2.1 有利于促进社会的公平正义。社会主义市场经济是通过市场机制实现资源配置的经济制度，核心是自由竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。由于每个社会成员受教育程度、体能和工作能力等自身禀赋不同，社会资源和发展机遇各异，从而造成社会的贫富差距，并引发社会各阶层之间的矛盾。社会保障制度是人们通过社会合作而形成的一种公共品，用以维护人们的生存和发展的权利。长期以来，社会保障对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方实施了局部的、有限的社会保障以外，广大农民被排除在社会保障制度之外，这种制度安排助长了城乡差距拉大的趋势，显然有悖于社会公平。世界各国的社会保障制度虽然存在巨大的差异，但都坚持社会公平的理念。所以，从“贝弗里奇报告”到北欧社会民主党的“均等化原则”，从基本需要到“基本权利”，社会公正的基本理念得到了维护，从而社会保障也从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的重要基础。社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。社会保障制度在促进保持社会公平正义的各项制度中发挥着主要功能。
　　2.2 有利于扩大内需。投资、出口和消费是拉动经济增长的三驾马车，年河南完成固定资产投资1.32万亿元，年均增长24.82%，而同期社会消费品零售总额1.28万亿元，年均增长14.56%。在消费中，县及县以下社会消费品零售总额为6164.35亿元，占社会消费品零售总额的48.3%。这表明，河南经济增长主要是依靠投资拉动，消费尤其是农村有效消费不足问题突出。
　　2001年-2005年河南省社会消费品零售总额及增长情况
　　年份 社会消费品零售总额(万元)
　　 城市社会消费品零售总额(万元) 县及县以下社会消费品零售总额(万元)
　　 零售总额 增长率 零售总额 增长率 零售总额 增长率
　　 10.6 874.21 10.8 912.46 10.4
　　 10.8 976.68 11.7 .9
　　 10.6 .7 .6
　　 10.8 .2 .4
　　 15.7 .9 .4
　　 14.3 .8
　　2001年-2005年河南省固定资产投资额及增长情况
　　年份 固定资产投资额(亿) 累计投资额(亿) 增长率
　　28 10.2
　　48 11.7
　　59 26.9
　　237 41.3
　　农民消费不足，不是因为农民没有消费意愿，而是因为农民收入低下，且有后顾之忧。2005年，河南农民人均纯收入为2870.58元，既要用于眼前的生产、生活，又要防老、防病、子女上学，他们想消费，但没有能力消费、不敢消费。建立健全农村社会保障体系，不仅有利于增加困难农民收入，而且可以改善农民的收入预期，消除他们的后顾之忧，无疑能够刺激消费需求，有利于保持经济稳定持续发展。
　　2.3 有利于解决“三农”问题。河南是农业人口大省，“三农”问题突出。解决“三农”问题，增加农民收入是核心，减少农民开支、减轻农民负担是重点，降低农民的风险是关键。降低农民风险最根本、最有效的办法是给予农民国民待遇，建立健全农村社会保障体系，使农民与城市居民一样享有社会保障。
　　2.4 有利于降低社会风险。有关研究表明，当一个国家或地区的人均GDP从1000美元向3000美元迈进时，往往是产业结构剧烈变化、社会格局重新调整、收入加速分化的时期。这种深刻的社会变革本身就是经济利益在全社会的重新分配过程，蕴含着社会风险并形成对社会成员的压力。包括农民在内的社会弱势群体对社会风险的承受能力低，当他们的基本生活受到威胁时，贫困就不仅是经济问题，也可能转化为政治问题，导致社会矛盾加剧，甚至于社会冲突。社会保障作为经济持续发展的“调节器”、社会和谐发展的“减震器”、经济效率与社会公平的“平衡器”，可以通过改善农村弱势群体和贫困群体的生活，从而缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定。
　　2.5 有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战。国际社会衡量一个国家和地区进入老龄化社会的标准是，60岁以上的老年人占总人口数的10%，或65岁以上的老年人占总人口数的7%。据此标准河南省1998年已进入老龄社会，目前正处于快速发展时期。
　　河南省人口老龄化趋势预测表
　　年份 老年人口数(万人) 占总人口比例(%)
　　与全国及其他国家和地区相比，河南农村人口老龄化呈现以下特征：(1)速度快，且是未富先老。河南由成年型人口结构进入老年社会只用了不到20年时间，而英国和德国用了45年，瑞典和法国分别用了75年和115年。发达国家在进入老龄化社会时，人均GDP基本上在5千美元至1万美元。而河南进入老龄化社会时，人均GDP尚不足1000美元，农村经济发展水平更低。(2)农村老龄化程度高于城市。随着城市化进程加快和人口迁移流动，年轻农民涌向城市，农村“留守”老人、“空巢”老人(即独居老人和仅与配偶居住在一起的老年人)迅速增加，“三代同堂”式的传统家庭越来越少，家庭趋向小型化，传统的家庭养老功能受到削弱。(3)规模大，收入低。河南农村有老年人852万人，总量居全国之首，且低收入老人多，在农村养老保障、医疗保障制度严重不健全的情况下，农村老人生活水平很低。根据河南省老龄办抽样调查，全省农村有61.3万特困老人，占农村老年人的7.2%,占全省特困老年人的88.85%。(4)农村老年人生活照料需求大。虽然农村老年人在60岁以后，仍有相当一部分能够从事生产劳动，具有较高的生活自给能力，但随着年龄的增长，尤其是75岁以后老年人生活自理能力迅速下降，呈快速下降趋势，到80岁时，绝大多数老年人需要子女或亲属抚养、照料。河南80岁以上老人每年以5.4%的速度递增。全国几次较大规模调查的数据表明，60岁以上老年人口余寿中有平均四分之一左右的时间处于肌体功能受损状态，需要不同程度的照料、护理。照此推算，农村有200多万老年人需要不同形式的长期护理。由于女性比男性寿命长，生活自给能力低于男性4-6年，加之经济收入低于男性老人，女性老人养老照料问题更为突出。农村人口老龄化问题的日益突出，迫切需要建立农村社会保障体系，弥补传统土地保障和家庭保障之不足。
　　2.6 有利于落实计划生育基本国策。长期以来，计划生育工作重点和难点都在农村。这不仅仅是因为农民“觉悟不高和文化水平低”，更主要的是“养儿防老”在农村是一种无奈的选择。农民年老后因没有社会保障而只能依靠子女，如果没有子女或子女不多，年老丧失劳动能力后，基本生活保障就面临威胁。只有加快建立农村社会保障体系，才能促使摒弃传统的“养子防老”观念，扫除农村计划生育的最大思想障碍，顺利落实农村计划生育政策。
　　第三章 河南农村社会保障体系建设的现状和存在的问题
　　3.1 河南农村社会保障体系建设的现状
　　从现代社会保障制度发展的历史看，发达国家的社会保障制度最初只是覆盖城市居民和非农业劳动者，只有到工业化完成和农业人口比重大幅度下降(一般要低于总人口的10%)时，才对农业劳动者建立类似非农业人口的社会保障制度。当今大多数发展中国家的社会保障覆盖面一般不包括农村人口与农业劳动者。受我国长期实行城乡二元体制的影响，河南社会保障主要是针对城市居民。在计划经济时期，在农村以社队集体经济为依托形成的一些社会保障制度和措施，主要包括五保供养、合作医疗、灾害救济等，其保障水平只是最低限度的“生存保障”。改革开放以后，农村实行联产承包责任制，瓦解了集体经济体制，也动摇了社会保障赖以建立的基础，使原本就不健全的农村社会保障制度大幅滑坡。河南农村社会保障制度的现状是：
　　一是初步搭建了农村社会救助制度框架。(A)农村社会救助制度不断完善。2004年出台了《河南省灾害应急救助工作规程》、《河南省春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《河南省灾区民房恢复重建工作规程》，灾民救助制度得到完善；2005年省民政厅、卫生厅、财政厅下发《关于全面建立农村医疗救助制度的通知》，明确了农村医疗救助的基本原则，对救助标准、救助对象、申请审批程序、救助方法、救助资金筹集和管理等作出规定，所有县(市、区)都出台了农村医疗救助实施方案；2006年河南省政府下发《关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，对农村低保对象和低保标准的确定，申请、审批程序，资金筹集、使用和管理等作出规范，当年全省各县(市、区)都出台了并实施了农村低保制度。(B)农村社会救助投入逐年增加。2004年―2006年全省用于农村社会救助的支出分别为7.07亿元、10.25亿元、11.8亿元。
　　(C)救助标准不断提高，救助面逐渐扩大。年，农村特困户救助人数由118.58万人增加到200.17万，占农村人口比例由1.5%提高到2.6%，2007年要求达到3.3%,每人每月救助最低水平由12元提高到22元，2007年要求不低于30元。
　　年河南农村社会救助资金投入情况
　　项 目 2004年 2005年 2006年 合计
　　灾民救助
　　(万元) 总数
　　 中央财政
　　 省级财政 00 21010
　　 市县财政
　　 社会捐赠 9 1.2
　　农村低保
　　(特困户救助)
　　(万元) 总数
　　 中央财政 2370 -- -- 2370
　　 省级财政 500
　　 市县财政 900 32810
　　农村医疗救助(万元) 总数 05.9 16316.9
　　 中央财政 -- --
　　 省级财政 -- --
　　 市县财政 -- 144 9.9
　　 福利彩票公益金
　　农村五保供养(万元) 总数 00 .6
　　 中央财政 -- -- -- --
　　 省级财政 --
　　 市县财政 --
　　 乡镇筹集 19797.6 -- -- 19797.6
　　爱滋病孤致贫人员救助(万元) 总数 315 874 926 2115
　　 中央财政 -- -- -- --
　　 省级财政 252 699 741 1692
　　 市县财政 63 175 185 423
　　合 计 503
　　年河南农村困难户救助人数及标准
　　年份 特困户救助
　　(万人) 农村低保
　　(万人) 占农村人口比例
　　(%) 救助水平
　　(元/人•月) 省财政补助
　　(元/人•月)
　　 -- 1.5 12
　　.8 2 不低于12 8
　　2006 -- 200.17 2.6 不低于20 10
　　2007 -- 250 3.3 不低于30 12
　　二是探索建立农村社会养老保险制度工作处于停顿萎缩状态，且面临较大财务风险。1992年，河南省根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，在有条件的地方开展建立个人账户储备积累制农村社会养老保险制度。1999年7月，国家对农保工作进行清理整顿以来，河南农保制度试点处于停顿萎缩状态，除郑州、开封、南阳、安阳、鹤壁、许昌、济源7市外，其他省辖市已停止开展工作，其中濮阳、周口、驻马店、信阳、三门峡5市已将保费退还参保农民。2006年底，全省有参保农民148.51万人，农保基金滚存结余36191.8万元，其中责任金37082.32万元、调剂金-891.14万元，有4.7万人领取养老金。按照现有政策规定，农保基金保值增值实现积累只限于银行存款利息和购买国债收益。由于受通货膨胀的影响，这种单一的手段很难保值，更不说增值了。
　　根据有关部门统计，有些地方为了实现农保基金保值增值，加之监管不力，造成11820.32万元资金违规运营，其中已形成呆帐4792.24万元，面临比较严重的养老金收支财务风险。
　　三是开展建立新型农村合作医疗制度试点。按照国家统一部署，河南于2003年在25个县(市)启动新型农村合作医疗制度试点。2006年扩大到65个县(市、区)。新农合制度，是政府组织引导，农民自愿参加，通过个人缴费、集体扶持和政府资助多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。通过试点，河南新型农合制度框架基本形成，初步建立了政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的运行机制。到2006年底，全省共筹集新农合基金21.98亿元，其中农民个人缴费5.58亿元，中央财政补助7.45亿元，省、市、县三级财政补助8.95亿元。全省得到合作医疗补偿的参合农民达到4109.97万人次，补偿总金额为15.72亿元，基金支付率达到71.52%，其中有294.91万人次得到大额(住院)补偿，达到封顶线元补助的参合农民有13162人。新农合制度的实施初步改变了农民小病拖、大病扛的状况，在一定程度上缓解了农民因病致贫、因病返贫问题。
　　四是建立了较为完善的农村五保供养制度。2005年，省政府办公厅下发《关于免征农业税后进一步完善农村五保供养工作的通知》，对五保供养对象审批程序、供养标准、资金筹集、监督和管理等作出规范，规定五保供养资金按照政府投入为主、村集体收益和个人承包土地收益作为补充的原则筹集，2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养供养资金从省级财政转移支付和市、县财政预算中列支，建立了“政府牵头、民政负责、财政投入、按标施保、应保尽保”的五保供养工作新体制。作为五保供养制度的重要组成部分，河南的敬老院建设也得到了长足发展，初步形成了以敬老院为依托的五保服务网络，建立了集中供养和分散供养相结合的五保对象生活照料模式。
　　年河南五保供养情况
　　年份 供养人数(万人) 敬老院数(所) 供给金额(千元)
　　 总数 分散供养 集中供养 总数 乡镇 村
　　 16.51 3.04 7 18311
　　 41.51 4.02 4 337773
　　 38.8 10.03 35 462000
　　五是建立了较完善的优抚制度。烈属、复退军人和家居农村的义务兵家属优抚标准不断调高，优抚工作开始向制度化、法制化和社会化方向迈进。据2005年统计，全省优待金总额、抚恤补助金支出总额、抚恤补助对象的抚恤补助水平较2000年增长近3倍。其中，在乡老复员军人定补标准最低控制线为145元，最高的地区达260元。
　　3.2 河南农村社会保障体系建设的特点
　　河南是发展中的农业人口大省，农村社会保障体系建设具有以下特点:
　　一是农村经济、社会结构的深刻变化，农民面临着巨大的生存风险。实行联产承包责任制，社队经济解体，以集体投入为主的农村社会保障制度失去依存的经济基础，以致本就不健全的社会保障体系分崩离析，功能丧失殆尽；社会主义市场经济条件下，农民作为从事农业生产经营的市场主体，面临着市场竞争和自然灾害的双重风险；计划生育政策的施行，导致家庭小型化、人口老龄化，使家庭保障功能不断弱化；工业化进程加快和人口持续增长，使人均耕地不断减少，土地保障功能下降。而由于受城乡二元体制的制约，社会保障制度主要面向城市居民，适应新变化的农村社会保障体系迟迟未能建立。
　　二是农村人口众多,需要政府和社会保障的人员总量很大。
　　其一，农村贫困人口总量大。河南有44个扶贫开发重点县(国家定31个、省定13个)、565个扶贫开发重点乡、10430个扶贫重点村。2005年底，全省人均纯收入在944元以下的农村人口680万人，其中低于685元尚未解决温饱的153万人。河南农村贫困人口占全国6432万人的10.5%。无论从总量还是所占比重上，河南在全国仍是一个贫困人口大省。在153万绝对贫困人口，绝大多数是“扶不起”的贫困人口，是“不救不活”的人，其中28万多独居、散居在深山区，生存生活条件极其恶劣，生活只能依靠救助；尤其是2000年以来，平原农区贫困人口在贫困人口中的比重呈不断上升趋势，十几年前还是全国有名先进农区的周口市，现在的贫困人口占全省贫困人口的16%。
　　其二，灾民救济任务繁重。河南地处南北交界地带，位于黄河中下游地区，由于特殊的地理、气候环境，使得自然灾害频繁，常受干旱、洪涝、风雹、病虫害、霜冻等灾害的侵袭，主要灾害干旱、洪涝的成灾面积占全部灾害成灾面积的72%左右。河南省无论从历史上还是现在，都是一个自然灾害发生频繁的省份。1949年至2006年，河南年年都有灾情发生，全省平均每年农作物成灾面积在2500万亩左右，因灾造成生活困难群众约2000万多人，其中需要国家、社会救济和扶持的有800―1200万人。
　　2000年-2006年河南省自然灾害及救灾投入统计表
　　年份 农作物受灾面积(万公顷) 成灾人口(万)
　　 倒塌房屋(万间) 损坏房屋(万间) 直接经济损失(亿元)
　　 农业经济损失(亿元)
　　 救灾资金投入(亿元)
　　 救灾资金投入(亿元)
　　2 3.88 8.94 269.5 189 2.36
　　 .96 9.1 148.5 122 2.05 1.01
　　 .54 14. 101.4 83.9 1.64
　　 .59 6.51 281.2 242 3.49 2
　　 .51 19.21 105.69 81.26 3.03 1.57
　　 .25 16.77 89.09 62.99 3.2 1.74
　　 .68 9.28 42.36 36.99 1.79 1.19
　　其三，农村孤儿，尤其是因爱滋病致孤致困人口较多。据统计，河南有农村孤儿52469人，占全省孤儿的94.8%，占全国农村孤儿的10.6%，呈现总量大，比例高的特征。
　　河南孤儿与全国孤儿比较
　　项目 孤儿数(万人) 农村孤儿 农村孤儿比例%
　　全国 57.3 49.5万 86.3
　　河南 5.54 5.25万 94.8
　　河南省是艾滋病疫情重点防治区，全省艾滋病患者3.2万人左右，受艾滋病影响而形成的特殊困难群体数量大。2006年底，全省艾滋病致孤儿童2844人、孤老554人，艾滋病导致单亲未成年人5791人，艾滋病致困家庭6.8万人，且呈现区域聚集分布，救助任务繁重。
　　其四，有万隐性失业农民需要救助。2005年底，河南人口9768万，乡村人口6774万，占69.3%。全省常年耕地面积10801.77万亩，人均占有耕地1.105亩，仅为全国平均水平的78.9%、世界平均水平的31.5%。户籍第五次人口普查资料显示：日0时河南省农村劳动力数量为4103.91万人，剩余劳动力数量为2247.87万人，农村剩余劳动力占农村现有劳动力的54.77%。在全省18个省辖市中，农村剩余劳动力最多的是周口市，达到291.54万人，占全省的12.97%，其平均密度是244人/平方公里。濮阳、商丘、漯河、许昌等4市的农村剩余劳动力平均人口密度也都在200人/平方公里以上。
　　2000年河南各省辖市农村劳动力数量、剩余劳动力数量及其密度
　　地区别 农村劳动
　　力数 量
　　(万人) 农村剩余劳动力数量
　　(万人) 密度(人/平方公里) 地区别 农村劳动力数量(万人) 农村剩余劳动力数量
　　(万人) 密度人/平方公里)
　　全 省 7.87 135 许 昌 194.11 108.46 217
　　郑 州 174.56 82.03 110 漯 河 101.96 57.05 218
　　开 封 216.16 126.50 196 三门峡 90.26 47.61 45
　　洛 阳 255.13 141.98 93 南 阳 475.55 252.81 95
　　平顶山 203.21 122.93 156 商 丘 373.23 216.80 203
　　安 阳 232.06 122.11 165 信 阳 296.68 155.14 79
　　鹤 壁 54.22 26.57 122 周 口 485.68 291.54 244
　　新 乡 245.37 143.06 175 驻马店 390.86 175.23 116
　　焦 作 128.95 66.50 163 济 源 26.28 13.85 72
　　濮 阳 159.65 97.90 229
　　据2005年1%人口抽样调查资料推算，日0时河南农村现有劳动力数量为4745万人，比第五次人口普查农村现有劳动力4104万人多641万人，5年来平均每年增长128万人。据测算，2005年、2010年、2015年、2020年河南省农村剩余劳动力数量分别为2967万人、3245万人、3274万人和3277万人。2006年底，全省有1600多万人转移到非农产业，但还有1500万处于隐性失业状态；河南省政府提出“十一五”期间转移750万，到2010年转移农村劳动力达到2300万，即使这一目标实现，仍有945万农村人口处于隐性失业状态。农民隐性失业问题的长期存在，在理论上需要建立农民失业保险制度。但由于每个农民均等地承包集体土地，很难确定具体的失业对象，这就使建立农民失业保险制度不具有操作性。因此，在制度设计上，对没有转移到非农产业的隐性失业农民，应通过社会救助保障其基本生活。
　　三是河南已具备农村社会保障体系建设的经济条件。根据钱纳里工业化阶段划分标准、霍夫曼工业阶段经验指标、克拉克、配弟劳动力产业分布经验数据，以及工业化与城市化关系一般变动模式理论综合判断，河南已进入工业化中期的初始阶段，综合经济实力增强,具备了工业反哺农业、城市带动农村发展的条件，具有建立农村社会保障体系，平滑居民收入、解决绝对贫困问题的财力。
　　3.3 河南农村社会保障体系存在的问题
　　一是制度不完善，体系不健全。农村社会救助制度只是搭起了基本框架，新型农村合作医疗制度、社会养老保险制度尚处于试点阶段，孤儿福利制度、残疾人福利制度、补充性社会保障措施，以及与农村社会保障体系相配套的运行管理机制还没有建立。农村低保标准的核定、低保人员的确定、动态管理、分类救助、家庭收入的计算方法还不完善，农村低收入群众的教育、医疗、住房等专项社会救助制度和灾害紧急救助制度未建立；在制度设计上，把社会福利范畴的农村五保户、孤儿保障纳入社会救助制度，与有关法律、法规规定不符。
　　二是覆盖面小，保障水平低。2005年河南农村社会保障率为3%，农村社会养老保险制度、新农合制度仅在小范围内实施，应保未保问题突出。比如，河南年均需救助灾民在800―1200万人，而平均每年只有525万人次得到救助，年人均获得救助只有51.84元；2006年第三季度，全国农村低保标准为年人均70元，相当于城市平均低保标准的41%,而河南为46.7元，仅相当于城市低保平均标准的32.2%、国定贫困县标准的82%，全省农村低保标准低于国定标准的县(市)占53.6%，且不少地方存在1户保人的现象；新农合补偿标准偏低，住院费用平均补偿在25%左右，现有的筹资水平和补偿水平距帮助农民摆脱因病致贫的目标还有相当大的距离。
　　三是基金筹措机制不健全，分担结构需要优化。比如，新农合参合资金政府补助占80%，随着医疗费用的自然增长，财政将面临压力，财政困难、农业人口多的地区压力会更大，而由于受社会文化特点、农民价值观等因素影响，少数年轻、身体好、经济条件比较好的农民认为合作医疗保障水平低，自己不会得大病，不愿参保，而年龄大、健康状况较差、收入水平比较低的家庭才愿意参保，造成了严重的逆向选择问题。受财力约束，可能导致合作医疗筹资水平和保障水平难以提高。再如，灾民救助资金主要依靠中央财政投入，年均占50%左右，省级财政投入年均不足1/4;农村低保主要依靠省级财政，2005年占66.7%，2006年占50%，2007年占40%；农村医疗救助资金主要来源于中央财政，省、市、县财政投入少,2006年中央财政占66%、省财政占10.5%，市、县两级占21.2%。
　　四是管理资源缺乏，管理能力不足。管理分散，部门分割、条块分割，体系建设缺乏统筹规划，社会保障资源缺乏必要的整合，农村社会保障工作效率较低；基层工作力量薄弱，人员、工作经费缺乏，监管能力不足，降低了现有保障制度的效益。
　　第四章 建立健全河南农村社会保障体系的基本思路
　　4.1 体系建设的目标和特点
　　从社会保障制度发展实践看，社会保障体系建设是一个逐渐完善的过程，但无论一个国家或地区的社会保障体系建设是否已经完备，都应以完备的社会保障体系作为追求目标。河南农村社会保障体系由基本社会保障制度和补充社会保障措施两大子体系构成。前者由政府主导，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和军人保障制度等；后者是在政府支持下由民间及市场来提供，主要包括慈善事业、社区保障、社会互助等，是基本社会保障的有益补充。其目标是：到2020年建立以社会救助、社会保险、社会福利、军人保障等制度为主体，以社会慈善、政策性农业保险、社区保障、社会互助、家庭保障为补充，以财政投入、政策扶持和社区落实为基本保证措施，以物质保障和服务保障为基本供给方式的农村社会保障体系。
　　河南省农村社会保障体系结构
　　农村居民最低生活保障 灾害救助 艾滋病致困人员救助 医疗救助 住房救助 教育救助 法
　　助 扶贫开发 临时救助 合作医疗 养老保险 生育保险 孤儿福利 五保供养 老年人福利 残疾人福利 抚恤 优待 退役士兵安置 双拥 慈善事业 社会捐助 互助互济 政策性农业保险 社区服务 家庭
　　这一体系应具有以下特点：
　　一是完整性。社会保障项目应当齐全化、保障内容应当完整化，若干个性质相近的社会保障项目构成一个完整的社会保障子系统，若干个社会保障子系统共同构成一个完整的社会保障体系。只有建立完善的社会保障体系，才能真正全面解决各种需要运用社会保障手段解决的现实社会问题。比如，为应对农村人口老龄化问题，对老年人的经济保障、服务保障与精神保障都是不能缺少，既要建立养老保险制度以避免其陷入贫困状态、建立老年人福利制度为他们提供社会化的生活照料服务，又要适应家庭小型化的现象，社会保障制度必须充满着人性与人文关怀，对老年人予以情感保障。国际劳工组织有关公约规定九项保障内容，包括医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴、遗属津贴，可以作为一个较完整的社会保障体系的最低要求。尽管河南还不完全具备构建完整性农村社会保障体系的物质基础，但仍应把完整性作为发展目标。
　　二是协调性。社会保障制度各子系统或项目之间协调发展。其一，农村社会保障各个子系统与各个项目之间的发展水平应相互协调，不能畸高畸低，造成社会保障对象之间的对立。其二，农村社会保障各个子系统与各个项目在分工负责的同时，应当具有功能上的互补性。其三，避免遗漏。农村社会保障项目之间、各子系统之间既是分工负责的，又是互相联系的，完整的社会保障体系应当保证整个体系能够在水平、功能等方面实现协调发展。其四，要城乡均衡发展。农村社会保障项目之间、各子系统要注意与城市社会保障项目、各子系统的衔接、均衡发展，协调一致。
　　三是层次性。尽管社会保障追求社会公平，但由于社会成员对社会保障的需求既有共性的一面，又有个性的一面，不同社会阶层和社会成员的收入水平、生活状况以及对社会保障的需求是不同的，所以，农村社会保障体系在制度安排上应有层次性，以便满足人们对社会保障的不同需求。
　　4.2 体系建设的基本原则
　　4.2.1 公平原则。实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀，是社会保障制度的灵魂。世界各国社会保障制度建设存在很大差异，但都以社会公正理念为基础。从“贝弗里奇报告”到北欧社会民主党的“均等化原则”，从“基本需求”到“基本权利”，社会公正的基本理念得到维护，社会保障也从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的一个重要基础。河南农村社会保障体系的公平性应体现在以下三个方面：一是财政的社会保障支出要向农村倾斜，逐步实现城乡社会保障支出的相对均衡。二是农村社会保障各项制度设计应以全体农民为保障对象，不同保障对象的保障水平大体相当，公平地对待每个农民并确保其享受到相应的社会保障权益。在实践中，应根据河南经济社会发展水平，逐步健全保障项目、扩大覆盖范围、提高保障水平，最终形成没有漏洞的社会安全保护网。三是制度实施过程要公开公平。
　　4.2.2 与经济社会发展相适应原则。社会保障是国家运用经济手段解决社会问题的制度安排。农村社会保障制度建设必须坚持与经济社会发展水平相适应，农村社会保障体系结构要与社会发展结构相适应，农村社会保障水平要与经济发展水平和政府财力相适应。既不能单纯强调社会发展的需要，也不能单纯强调与经济水平发展相适应，而要综合考虑社会发展需要与经济发展的承受能力。从历史经验看，政府都是根据经济条件和社会需要，对社会保障项目进行优选，使有限的经济资源用在社会发展中问题最突出的方面。河南应从工业化中期的初始阶段的实际出发，应把平滑居民收入和解决绝对贫困问题作为河南农村社会保障体系建设的重点，综合考虑维持农民基本生活的物质需要、农村经济发展水平、地方财力和集体经济承受能力、物价指数等因素，确定农村社会保障水平。
　　4.2.3 责任分担原则。一方面，政府要承担农村社会保障制度建设的主导责任。政府承担主导责任的根本原因在于社会保障带有公共物品属性。同时，社会保障领域的市场失灵，政府权威所带来的管理成本优势以及政府的最终财政责任，也是政府的重要原因。在河南农村社会保障体系建设中，政府应承担构建体系框架、建立管理体制、加大财政投入，保证社保基金保值增值、健全监管机制、推动立法、营造社会环境等方面重要职责，尤其要承担起对农村社会保障体系建设的财政责任，增加公共财政对农村社会救助、社会保险、社会福利、军人保障的投入。另一方面，社会、集体经济组织、家庭和农民个人也是重要的责任主体。集体经济组织、家庭、农民个人应按照规定缴纳一定数量的社会保障费或履行其他方面的义务。同时，要大力发展慈善事业、农业政策性保险，发挥保险业、民间组织在农村社会保障体系建设的积极作用，做到社会保障与家庭保障相结合，国家、集体、个人相结合，政府机制与市场机制相结合，以提高社会保障的效率。尤其是要正确处理家庭保障与社会保障的关系，充分认识家庭保障的重要地位和作用。在家庭保障还能继续发挥作用时，就不要用社会保障完全代替它；对于家庭已无能为力的领域，应建立社会保障制度予以代替，但同时应注意以社会保障促使家庭保障功能的充分发挥。以养老保障为例，一般的老年农民在家庭中并非无所事事，他们的劳动能力以及传统思想影响使他们在家中仍然保持一定的地位。社会保障的作用是以一定的资金和服务来维持老年农民同其他家庭成员处于同等的地位。因此，社会保障制度虽然在规避人们生存风险中处于主体地位，但永远不能完全代替家庭保障，家庭能够也应该在农村社会保障体系建设中承担相应的责任。
　　4.2.4 普遍性和选择性相结合原则。普遍性是社会保障的基本原则，要求社会保障的对象、范围不能局限于贫困阶层，而应当使全体社会成员，都平等地享有社会保障的权利与福利。据此，农民应享有城镇居民同等的社会保障权利；在农村居民内部，各类社会成员享有的社会保障权利也应是同等的。无论是务农的农民还是进城务工的农民工，不管是有收入的农民还是处于弱势的妇女、儿童、老人都应享有平等的社会保障权利。对于进城务工农民，应设立可转移的个人社会保险账户，农民工社会保险关系随其个人工作地点变化进行转移，到城市工作的纳入城市社会保险体系，在城市工作3个月以上且生活有临时困难的给予临时性生活救助。选择性是根据财政承受能力和受保障者经济收入状况及对社会保障的需求程度，有区别地安排社会保障项目、对象范围、筹资方式和待遇水平等。普遍性原则指的是质上的普遍性，即全体公民都有享受社会保障的权利，而选择性原则强调的是从实际出发，具体问题具体分析，实行不同的保障标准、多层次的保障方式。
　　4.2.5 现收现付和储蓄积累相结合原则。社会保障基金，尤其是养老保险基金的筹集、管理、使用通常有两种方式，即现收现付和储备积累。现收现支方式可避免因物价上涨而导致基金贬值，但受经济波动的影响较大，缺乏回旋的余地，更经不起人口老龄化的冲击；储备积累方式可以在经济波动时，发挥自我调节的长处，但如在积累储备的资金增值环上不能把握好的话，则可能因贬值而造成被动的局面。单纯的现收现付和单纯的储备积累都不是最佳方式，农村社会保障应将现收现付和储备积累两种方式结合起来。一部分资金用于当年开支，另一部分资金用于积累储备，这样至少有两点好处：其一，在物价不稳定的情况下，不过多地积累资金，可避免由于基金贬值带来过大损失；其二，对在建立社会保障制度时已经或者接近失去积累时间的农民而言，不致于被排斥在保障范围之外。当前可采用的比较稳妥的方法是：以现收现付为主，积累储备为辅，即以现收现付方式来对目前已遭受风险的各种保障对象提供保障，以储备积累方式预防可能出现的经济波动而造成的意外情况，在经济发展顺利时，逐步扩大积累部分，并积极开辟增值渠道，逐渐过渡到以积累储备为主，现收现付为辅。
　　4.2.6 坚持法治原则。加强农村社会保障法制建设，根据河南实际，制定《农村社会养老保险条例》、《农村社会救助条例》、《农村社会福利条例》、《农村五保供养工作办法》、《农村居民最低社会保障办法》、《灾害救助办法》等农村社会保障法规、规章，依法调节农村社会保障关系，强化对政府社会保障行为的治理。
　　4.2.7 坚持城乡衔接的原则。农村社会保障体系建设要按照统筹城乡发展的要求，逐步改变二元经济结构下城乡保障制度差别过大、城乡劳动者的境遇很不平等的状况。要按照城乡社会保障项目基本一致、资金管理原则基本一致、规定互相衔接、政策法规基本一致的要求，加快建立健全农村社会养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利制度，逐步实现城乡社会保障的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
　　第五章 建立健全河南农村社会保障体系的对策建议
　　农村社会保障体系建设是一项复杂的系统工程，不能一蹴而就，应根据农村特点和农民的社会保障需求，统筹设计，整体推进，突出重点，稳步提高。
　　5.1 以农村低保障制度为重点，建立健全农村社会救助制度
　　社会救助是针对从社会保险制度“漏出”的社会成员，如无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力者，生活在“贫困线”或最低生活标准以下的家庭或个人，以及遭受自然灾害和不幸事故者等，提供物质帮助和服务的制度安排。建立健全农村社会救助制度的主要内容是：
　　(1)完善农村低保制度。主要包括：
　　一是科学制定低保标准。发达国家最低生活保障标准为社会平均收入的50%--60%，发展中国家一般为社会平均收入的25%--35%。国际劳工组织专家建议，在工业国家最低生活标准大体上应相当于制造业工人平均工资的30%，同时，应根据不同人群最低生活需求不同，如老年人、儿童、成年人的消费支出不同，适度调整救助标准结构。在确定农村低保标准时，应主要考虑以下因素：①农村生产力发展水平，它决定政府施救的财力。②农民人均收入水平，农村低保标准应低于农民人均收入。③农村消费品价格指数。④维持农民最基本生活的物质需要。⑤贫困人口数量，与救助标准成反比。各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定科学可行的农村低保标准参照系数。国家确定的全国农村贫困线标准是基本生活费支出占农民人均纯收入的27.5%。据此及当前河南财政承受能力，笔者认为较为可行的农村低保标准应为占上年农民人均纯收入28%左右。由于各地的经济发展水平不同，参照系数也应有差异。经济较发达地区，恩格尔系数低，参照系数可低一点，以26%左右为宜；经济欠发达地区，恩格尔系数高，参照系数可高一点，以30%左右为宜。农村低保标准以县(市)为单位确定，并随着相关因素的变化而调整，一般为一年调整一次。2006年，河南农民人均纯收入为3261元，依此计算，2007年农村低保标准以910元为宜。
　　二是完善农村低保资金筹集、分配机制。农村低保资金应纳入财政预算，并根据各级财政职能和财力状况，由中央、省、市、县四级财政分担。截至2006年，中央财政对农村低保未予投入，但中央政府表示“中央财政对困难地区给予适当补助。”河南在分配中央和省级财政转移支付资金时，应增加财力系数分配权重，中央财政转移支付资金重点补助经济欠发达地区，对爱滋病致贫人员救助经费应予全额补助。同时，完善市、县两级农村低保资金投入机制，强化预算约束。
　　三是正确确定农村低保对象及补差金额。一方面，要完善审批程序，在全面调查掌握贫困家庭成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，严格按规定程序确定农村低保家庭及救助金额。另一方面，要结合村务公开、民主管理，搞好“民主选穷”。由于农民家庭收入和消费以实物居多，将各种实物收入量化为现金作比较，实属不易。何况还有各种不可测的变量：同样的土地种同样的作物，耕作的人能力不同，得到的收入也不同；土地使用权是终身拥有的，即便是老人，还有一定收入，低保对象中老人赡养费的计算更为复杂。可见，农村低保标准和家庭收入的计算实际上是基于一个假定标准，即在常态下一家人一年耕作的收获和基本的消费，而劳动能力较弱者，譬如老人、残疾人等，比照“正常情况”折算，这样的算法本身就很“模糊”。因此，在规范家庭收入测算内容、家庭收入测算标准和家庭收入测算方式的同时，要充分吸取农村基层政权建设中的民主管理经验，充分利用农村“熟人社会”和村民“地方性知识”，进行“民主选穷”，通过村民大会或者村民委员会的形式，让村民共同确定农村低保对象。同样，对于补差金额的确定应采取“对象分类、金额分档”的方式，通过“政府规范+群众评议”的办法确定。2006年12月，河南城市低保人均补差占平均低保标准的比例为53.4%，农村低保补差应按低保标准的53%计算，以年补差480元为宜。
　　四是建立农村低保对象分类管理和动态管理制度。农村低保对象家庭收入比较稳定，可以根据不同情况确定回访、复核次数。对于病、残、年老体弱、丧失劳动力的贫困对象的回访、复核时间间隔可以相对长一些，核查内容也可以相对简单些；对自然条件恶劣或子女外出谋生而致贫的人员，可以根据劳动力外出打工、子女上学、参军入伍或外出经商的预期时间段进行归类管理，建立贫困预警和动态管理机制。在低保资金发放上，要逐步实行社会化发放，由村民直接从信用社或银行按月领取低保金。对少数情况特殊且救助对象申请的，可以采取现金形式发放。
　　(2)健全低收入家庭专项救助制度。对农村低保家庭、五保对象以及家庭人均收入略高于当地农村低保标准，但由于医疗、教育等影响基本生活的低收入家庭，给予医疗、教育、住房、司法救助和法律援助。
　　一是完善医疗救助制度。河南各县(市、区)虽然出台了农村医疗救助制度，但由于钱少需求大，以致一些地方不敢宣传、不敢救助，造成了前文所述“资金投入少结余多”、“救助需求大而救助少”的怪象。完善农村医疗救助制度，首先，要完善新农合制度，发挥其第一道防线作用。其次，多方筹集医疗救助资金，建立多元的筹资渠道，尤其是加大财政对医疗救助的投入。2006年度，河南省农村医疗救助人均筹资额为42元，只相当于全国113元的37.7%。各级财政应增加投入，人均筹资金额应达到全国平均水平。第三，统筹城乡医疗救助制度建设，实行救助标准一体化。2006年河南城市居民平均住院救助封顶线为5400元/人•年，农村为3900元/人•年，而同一个地区医疗消费水平是统一的，城市居民和农村居民在医疗费用负担上不存在差别。应统筹城乡医疗救助制度，消除城乡医疗救助差异，实施城乡医疗救助在优惠、减免费用、起付线、救助比例、封顶线等方面标准一体化。第四，探索新的医疗救助形式。农村医疗救助采取事后救助形式，执行中患大病、危重病或其他费用较高病种的患者，由于无力承担事前费用而难以就医。要探索建立事前或事中救助模式，以减轻困难群众负担。第五，做好农村医疗救助制度与城镇职工基本医疗保险、城市居民基本医疗保险、新型农村合作医疗以及其他补充医疗保障制度之间的有机衔接，整合医疗救助资源，提高医疗救助效益。
　　二是完善农村低收入户住房救助制度。统筹残疾人危房改造、灾民倒房恢复重建、村五保大院建设、扶贫搬迁和解决重点优抚对象住房难等工作，结合新农村建设，建立项目管理制度，提高财政补助标准，加大社会帮扶力度，有计划、有步骤地解决农村低收入户住房难问题。
　　三是全面落实教育救助制度。对低收入家庭子女，在义务教育阶段，免费提供教科书、补助寄宿生活费；在中等、高等教育阶段，减免学费，提供生活补助、助学金等救助。
　　四是低收入家庭可以通过法律援助机构获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务；向人民法院提起民事、行政诉讼的，受理案件的人民法院应当实行诉讼费用缓交、减交、免交等司法救助。
　　(3)建立健全灾害管理和灾害应急救助制度。制订《河南省自然灾害救助应急预案》，健全备灾减灾、灾害应急响应、灾民生活救助、灾后恢复重建和社会应急动员等灾害救助应急体系。
　　一是完善灾害管理体制。健全灾害管理分级负责、救灾资金分级负担的灾害管理体制，建立灾害救助应急预案体系和灾害应急救助决策指挥体系，完善抗灾、救灾、减灾综合协调机制，救灾款物投入、监管机制和应急救助资金快速拨付、物资快速调运机制。
　　二是健全灾害应急响应制度。完善重大灾害应急联动机制、灾情会商机制，规范各项应急工作程序，适时启动灾害应急预案。建立省、市、县三级灾害救助应急体系，健全灾害应急社会动员机制，及时安全地转移危险区域的群众，确保灾民吃饭、喝水、穿衣、住房、医疗等基本生活需要。
　　三是加强灾情信息系统建设，整合灾害信息资源。完善灾情信息网络，形成覆盖各乡镇的灾情信息网络，建立综合性、多功能的灾害信息平台，实现民政、水利、地震、农业、国土资源等相关部门的灾害信息整合，为防灾、减灾、救灾工作的决策指挥提供全面的、及时准确的信息支持。
　　四是加强备灾、减灾工作。完善救灾物资储备制度，健全全省救灾物资储备和调运网络，多灾市、县(市)建立救灾物资储备中心，适量储备救灾物资，保证救灾物资24小时内到达受灾地区。在灾害频发地区建设灾害避难场所，保证因灾紧急转移的灾民能得到及时安置。广泛开展以社区为重点的全民减灾防灾知识宣传教育，提高减灾防灾意识。建立运用计算机技术、网络技术、卫星技术的信息传输系统、定位监控系统，提高减灾工作水平。
　　五是探索建立政策性农业保险制度。通过风险转嫁和分散，降低农业风险，减少农民因灾损失。
　　5.2加快推进新型农村养老保险制度建设
　　有关研究表明，建立储蓄积累制养老保险制度，并发挥应有的功能，一般需要20到30年时间。河南省委、省政府《河南省年建设社会主义新农村规划纲要》提出：“逐步建立适合农民特点和需求的农村社会养老保险制度，2020年全省农村社会养老保险覆盖率达60%以上。”河南应抓住应对人口老龄化高峰前的有限时间，建立以基本养老保险为基础，社区补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险为补充的农村社会养老保障制度，其中最重要的是加快建立政府组织引导、农民自愿参加、个人账户为主、保险关系可转移、待遇调整机制健全的完全积累制新型农村社会养老保险制度。
　　(1)自愿参保。年龄16-60岁的农村居民均可在当地自愿参加养老保险，重点引导被征地农民、外出务工农民参加养老保险。
　　(2)合理确定缴费标准和保障水平。缴费水平决定保障水平。在缴费标准上，按照国际通行的养老保险测算模式，可设立低、中、高3个档次，由参保人根据经济条件、收入水平、健康状况自主选择，并可在批准后调整缴纳档次。保险费缴纳标准应按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准、不高于本县(市)上一年城镇企业退休职工养老金平均水平确定，并根据农村最低生活保障标准和上一年本县(市)城镇企业退休职工养老金平均水平的变化进行调整，原则上将来的保障水平应达到低保标准的120%以上。
　　(3)采取农民缴费为主、集体补助、财政补贴的办法筹集保险金。河南现行农村社会养老保险制度实行“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的筹资原则，但在实际操作中，由于绝大多数集体经济空壳化、国家政策扶持不落实，致使“三方共担”在实践中变成了农民个人缴费。建立新型农村社会养老保险制度，必须使“三方共担”的原则具体化，尤其要明确政府的财政责任。
　　个人缴纳为主，就是个人缴费比例应该占缴费总额的50%以上。(A)参保人根据个人经济承受能力和本县(市)缴费的具体规定，参照缴费测算表选择缴费标准。(B)保费原则上应按年缴纳，也可趸缴。(C)参保人在领取养老金前，按照个人账户积累总额测算的按月领取养老金数额达不到当年当地农村最低生活保障标准的，参保人可在领取前一次性补足保险费。
　　集体补助，就是村集体应当从经济积累和农村集体资产经营收益中为村民预留一定的资金，缴纳农村社会养老保险费，集体补助比例控制在缴费总额的10%-30%。各地可根据集体经济实力确定集体补助的上限。
　　财政补贴，就是政府对参保人员按照最低缴费标准的20―40%给予补贴，资金列入预算，并适当提高对农村义务兵、独生子女父母和有困难残疾人的补贴标准。
　　(4)采取建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式。以个人账户为主，财政和集体缴费部分和农民个人缴费计入个人账户，并按个人账户储蓄积累的基金总额确定养老金发放标准，体现效率原则。同时，建立调剂基金，调剂基金由农保基金增值收益扣除应记入个人帐户利息的剩余部分，以及其他可以并入农保基金的资金。财政出资部分在一定条件下可以并入调剂金。调剂基金除用于承担个人账户支付完毕后的支付责任，还可按当地农民生活支出拿出一定比例发放社会统筹养老金，社会统筹养老金作为个人账户养老金的补充，以体现社会公平。
　　(5)科学制订养老金给付与调整办法。养老金从满60周岁的次月开始按月领取。养老金以货币形式支付，实行社会化发放。(A)参保人员养老金月领取标准，按个人账户积累总额和相应的领取系数确定。(B)参保人在缴费期间死亡的，参保人个人账户中个人和集体缴费部分，一次性退给其法定继承人或指定受益人，财政补贴并入调剂金；无法定继承人或指定受益人的，参照城镇职工的标准支付丧葬费。丧葬费标准高于个人账户积累总额的，按个人账户积累总额支付丧葬费；丧葬费标准低于个人账户积累总额的，按标准支付丧葬费，个人账户的剩余部分并入调剂金。(C)参保人在领取养老金后死亡的，其个人账户的余额部分，一次性退给其法定继承人或指定受益人；无法定继承人或指定受益人的，参照城镇职工的标准支付丧葬费。丧葬费标准高于个人账户余额的，按个人账户余额支付丧葬费；丧葬费标准低于个人账户余额的，按标准支付丧葬费，个人账户的剩余部分并入调剂金。各县(市)应根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，及时调整县(市)养老金待遇水平，对已领取养老金且待遇水平偏低的人员给予适当补贴。
　　(6)实现保险关系的自由转移和衔接。(A)参保人迁居外省，迁入地已建立农保制度的，应将其保险关系连同个人账户资金转入迁入地的农保经办机构；迁入地未建立农保制度的，按参保人个人账户积累总额计算退保金额，一次性退给参保人。(B)参保人在本省县(市)之间迁移，应将保险关系连同个人账户资金转入迁入县(市)的农保经办机构；参保人在本县(市)内迁移的，只转移保险关系。(C)整建制农转居后，需要补缴社会保险费的农转居人员，可将其农保个人账户资金作为补缴资金。转居后从事个体、灵活就业的人员，其农保个人账户资金可用于缴纳社会保险费。(D)参保人转为城镇居民后退保的，按参保人个人账户中个人和集体缴费计算退保金额，一次性退给参保人，财政补贴并入调剂金。参保人员在其它情况下要求退保的，只退个人缴费部分,财政补贴并入调剂金。集体补助是否退给集体由区县政府确定。E、已参加本省基本养老保险的农民工，达到退休年龄时，可将其参加基本养老保险的缴费全部划转到其户口所在县(市)农保经办机构，建立农保个人账户，按照农保的规定计发养老金。因特殊原因超过缴费年龄，集体和个人具有缴费能力，且自愿参保的人员，可按照59岁参保的缴费标准一次性缴纳保费，并从参加保险的次月起开始领取养老金。
　　(7)加强农保基金的监管与运营。农村社会养老保险基金应以县(市)为单位进行核算，纳入财政专户管理，并逐步提高统筹层次。个人账户管理应保持充分的弹性，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律法规规定对基金进行市场化运作，依法建立委托人、托管人、投资人制度，由专业基金管理公司负责运营，以确保资金的安全和保值增值。
　　5.3 全面推进农村合作医疗保险制度建设
　　(1)建立稳定可靠、合理增长的筹资机制。强化预算约束，财政资助资金应当及时足额拨付。同时，改变不分财力状况按同一标准补助的办法，实行根据人均财力状况分类补助的办法，对贫困地区予以适当倾斜。为解决新农合保障水平较低的问题，一是中央和地方财政应适当提高对参合农民的补助标准。二是鼓励乡村集体经济对新农合给予资金支持，对其出资实行税前列支。三是合理确定农民个人缴纳合作医疗资金数额，改变农民个人缴纳偏低的状况。当前，参合农民只负担20%，显得偏低。据调查，农民人均医药费支出是上年农民人均纯收入的7%左右，农民愿意缴纳合作医疗资金的数额占农民人均纯收入的1.7%左右。根据这些调查结果和河南农村实际，应适当提高农民个人年负担的合作医疗资金标准，农民个人缴纳的合作医疗资金以上年农民人均纯收入的0.7%-1.5%为宜。
　　(2)建立多层次的医疗补偿制度，提高保障水平。建立新型合作医疗制度的关键，在于能够逐步解决农民的医疗保障问题，让农民得到实惠。因此，制度的建设和完善要充分尊重农民，坚持由农民自愿参保、自主选择。要科学规范补偿方案，提高参合农民受益水平。河南在补偿模式上有“家庭账户+大病统筹”、“家庭账户+门诊统筹+大病统筹”和“门诊统筹+大病统筹”等，应制定新农合补偿模式的指导性意见，原则上分三大块：一是农民门诊医药费，每人每年可按医保资金的30%计入家庭账户，超支不补，节余归己。二是农民住院统筹，可按医保资金的65%提取。要尽量降低住院补助的“起付线”，逐步提高补偿的“封顶线”。补偿比例由县(市、区)按照“以收定支，略有节余”的原则自主确定，一般应控制在30%～80%范围内，以70%左右为宜。在合作医疗的初建阶段，报销比例可低一点，但不可低于30%，因为低于30%就达不到医疗保险的目的；以后随着农民个人交纳、集体及各级财政补助资金的增加而逐步提高，但不应超过80%，超过80%就会出现“有病无病都看病，大病小病多拿药”的现象，造成医疗资源的浪费。三是重大疾病统筹，每人每年可按医保资金的5%提取，用于支付所规定的重大疾病医疗费用补助。
　　(3)完善便民措施，方便农民参保和报销。一是实行形式多样、简便易行的农民个人缴费方式，可采取农民到指定地点自行缴费、由乡村干部上门收取，也可采取滚动式筹资、奖励性筹资，各县(市、区)应根据农民要求，确定几种个人缴费方式，供农民选择，以提高效率，降低成本。二是医药费报销要方便易行。对患者在全县范围内定点医疗机构就诊所发生的小额医疗费用，可从家庭账户中减免；参合农民在县、乡镇定点医疗机构住院，其医疗费用先由个人垫支，患者出院时，即可持有效证件，到定点医疗机构合管办办理补助手续，当日予以兑现。凡需到县外住院者，须由县定点医疗机构出具转诊证明，县(市、区)合管办必须在2日内出具审核意见；对急诊患者可以在患者就诊三日内办理转诊手续；转入省内合作医疗定点医疗机构住院的，患者出院时即可持有效证件和住院费用有效凭证，到该医疗机构合作医疗管理办公室审核补助，当日兑现补助。参加新农合农民，在外出差、打工、探亲等因病住院，须在当地县级以上公立医疗机构就诊并在规定时间内在县(市、区)合管办登记备案，出院后凭新型农村合作医疗证、身份证、诊断证明、住院费用清单、票据、病历复印件等有效证件到县合管办登记，补助按县外住院标准执行，随到随办。急诊病人到定点医疗机构就治，来不及办理住院手续所发生的医疗费用超过起付线的按住院大额医疗费用补助规定执行。
　　(4)健全监管机制，确定基金安全高效运行。一是建立和完善新农合医疗基金收缴、拨付、运行制度，对报销比例与减免范围、卫生服务、管理监督等各个环节进行规范。二是加强新农合信息化建设，逐步实行网络一体化管理。三是按照基金“收支分离，管用分开，封闭运行”原则，健全基金管理制度。强化对定点医疗服务机构的监管，健全对定点医疗机构的考核评估、民主评议办法，实行动态管理、末位淘汰。完善定点医疗机构对参合农民的优惠措施，强化对药品、目录、诊疗目录执行情况的监督检查，并完善相应的奖惩措施。四是建立多层次的基金运行监管机制。在加强管理系统内部监督的同时，充分发挥人大监督、审计监督、新闻监督和群众监督的作用；健全公开、公示制度，对新农合的各项政策规定、办事程序，以及基金运行情况、结果向社会公开，参合农民有权查询除国家机密和个人隐私以外有关新农合的各项信息资料。
　　5.4 以老年人、孤儿和残疾人福利为重点，逐步建立农村社会福利制度
　　广义的社会福利面向全体公民，包括公共文化、教育、卫生设施和社会救助、社会保险等制度和措施。在我国，指的是国家和社会为因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力、出现生活困难的人员提供的服务和措施，主要包括老年人社会福利、残疾人社会福利和儿童社会福利，属狭义的社会福利。根据河南农村经济发展水平，现阶段尚不具备建设普惠型社会福利制度的条件，农村社会福利制度建设应以老年人、孤儿和残疾人为重点，逐步建立适度普惠的社会福利制度。
　　(1)完善农村老年人社会福利服务制度。其主要内容是：
　　一是充分发挥家庭在养老服务方面的功能。尊老、敬老是中华民族的传统美德，家庭养老在我国有着悠久的历史。老年人更是爱家、恋家，愿意在家中享受天伦之乐。应进一步确立家庭在养老服务中的基础地位，通过道德教育、舆论宣传、法律规范和资金支持，巩固和发挥家庭的养老功能和作用。
　　二是合理确定政府和社会的责任，实行居家养老服务券制度。建立农村老年人福利制度的关键，是合理界定政府、社会、家庭的责任界线。养老服务是准公共产品，需要政府的必要投入和社会力量的支持。在现行制度下，主要矛盾是解决好政府投入不足和社会服务供给不足问题。实行居家养老券服务制度是借鉴弗里德曼“备用券制度”的形式，是把政府、社会、家庭养老责任有机结合起来制度形式。其基本思路是：老年人在家养老，在发挥家庭照料功能的基础上，政府通过发放居家养老服务券形式给予财政支持，由社会养老服务机构、专业人员提供服务。具体内容包括：(A)对60周岁及以上低保、低收入且需要生活照料的农民和80周岁以上农民发放居家养老服务券，用于持券老人接受上门服务、日托服务和入住养老机构支付服务费的现金抵扣。(B)补助资金由各级财政和彩票公益金共同负担。(C)养老券补贴标准按照评估的照料等级确定，坚持低标准起步，逐步提高。(D)由专门资质机构对受助人员家庭经济状况及其身体状况进行评估，并由群众评议，接受群众监督。(E)政府制定政策，鼓励扶持发展机构老年照顾和社区老年照顾。鼓励发展各种所有制的乡、村老年服务机构和服务设施，扶持发展民间养老服务机构，对社会办养老机构给予一次性开办补贴，并按使用床位数或实际入住老年人数给予适当经费补助，引导和激励社会力量兴办养老机构。居家养老的优点是：
　　第一，符合“未富先老”的省情。在物质条件薄弱的情况下，依靠政府发展农村养老福利事业是不现实的。河南农村老年人养老床位拥有率仅为6‰，低于全国8.9‰和发展中国家2―3%、发达国家3―5%的水平，远不能满足农村老年人养老需要。居家养老服务与家庭照顾机构服务相结合，具有成本较低、覆盖而广、服务方式灵活等特点，可以较低的成本满足老年人的服务需求。
　　第二，适合老年人的生活习惯和心理特征。家庭养老是中国的传统，老年人对家庭有特殊感情，绝大多数老年人不愿意离开家庭和社区到新的环境中养老，在自己家里和社区接受生活照料。
　　第三，国际组织和学术界极为主张大力发展社区助老事业。1982年，联合国《维也纳老龄问题国际行动谋划》批出：“由于家庭被认为是社会的基本单位，因此设法按每一个社会的文化价值、制度和家庭的老年成员的需要来资助、保护和加强家庭。”“应设法使年长者能够尽量在其自己的家里和社区独立生活”，并为此建议“社会福利服务应以社区为基础，向老年人提供预防性、补救性和发展方面的服务。”1991年联合国第46届大会通过的《联合国老年人原则》再次强调：“老年人应尽可能长期在家居住”“老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护”。《亚洲人口老龄问题圆桌会议建议》也明确提出：“联合国大会通过再次认识家庭是社会的基本单位，宣布1994年为国际家庭年，号召国际社会要维护、加强和保护家庭，以保证家庭在保护其老年成员的尊严、地位和安全上的重要作用和连续性。”
　　第四，符合养老服务的国际发展趋势。西方欧美国家和地区在发展老年福利过程中，养老方式也从机构养老向社区居家养老回归。尽管它们有着条件良好的养老机构，但居家养老仍是绝大多数老年人首选的生活方式。据统计，各国选择机构养老的老年人占老年总数的比例偏低，英国为4.5%,美国为3.7%，瑞典为4.8%，菲律宾为7%，泰国为13%，印度尼西亚为16%。而居家养老的比例则较高，美国老年人在家养老的比例高达95%，荷兰为91.4%，日本高达96.9%。
　　三是完善五保供养制度。其一，应提高供养标准。据统计，2000年，全省五保对象集中供养额为人均1188元、分散供养为人均844元，2006年河南农民人均纯收入为3261.03元，农村居民人均生活消费支出2229.28元，农村居民家庭恩格尔系数为40.9%。河南省规定分散供养每人每年不低于1000元(省财政补助100元)、集中供养每人每年不低于1200元(省财政补助300元)，这一标准显然未能全面反映农村经济发展状况。对照国务院《五保供养工作条例》“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”的规定，河南的供养标准明显偏低。河南应根据《农村五保供养工作条例》规定，科学制定五保供养标准。2007年，集中供养应以每人每年不低于2000元、分散供养以每人每看法低于1600元为宜，并建立正常增长机制。其二，加强乡村敬老院、五保大院建设，增强其服务功能。2006年，河南省集中供养五保对象10.3万人，占21%。按照河南省新农村建设规划，2010年集中供养率将达到60%。这意味着2010年有29万多五保对象生活在敬老院，年敬老院要新增床位19.3万张，需新建五保对象住房13.68万间，每间房按3.5米宽、6米长，每平方米造价500元计算，需要投入建设资金14亿元，3年内如此巨额投入如何筹集，在敬老院生活的29万名五保对象如何管理服务好是亟待解决的问题。笔者认为：一靠整合农村社会福利资源；二靠增强敬老院保障服务功能，加快实现向综合性社会福利机构转变。坚持“投资主体多元化、社会福利社会化”的原则，整合、盘活农村社会福利资源。敬老院建设资金要通过财政投入、彩票公益金资助、政策减免、社会捐助等多渠道筹集，尤其要发挥政府投入的主渠道作用。在乡镇建设中心敬老院，发挥示范带动作用，在行政村建设五保大院，发挥社区提供社会福利服务作用。在敬老院、五保大院的基础上，建设综合性农村社会福利服务机构。敬老院、五保大院在为五保对象提供保障服务的同时，通过改善基础设施、拓展服务领域、增强服务功能，实现由封闭型向开放型转变、由单纯福利型向社会服务型转变，成为服务老年人、孤儿、残疾人，救助特困户人，承载农村社会福利、社会救助的工作平台。其主要功能应包括：(A)五保供养服务功能。为所属乡镇辖区内需要集中供养的五保对象及时提供吃、穿、住、医、葬方面的供养服务；为享受义务教育的孤儿提供义务教育所需经费；协助乡镇(街道)政府(办事处)为本辖区内的分散五保对象提供基本生活照顾和物资帮助；定期组织分散五保老人开展医疗保健、文化娱乐等活动。(B)社会养老服务功能。吸纳城乡老人进入农村社会福利服务中心自费养老。(C)社会救助服务功能。协助当地政府建立低保户、灾民、重点优抚对象、残疾人等特困群体档案，准确掌握困难人口情况；协调有关部门做好各种救助款物发放工作，落实农村贫困群体包保和帮扶措施；组织公益岗位人员和志愿者队伍为困难群众提供生活上的照顾和生产上的支持，帮助解决实际困难。(D)医疗卫生服务功能。与当地医疗卫生部门建立经常性联系，定期为老人检查身体，治疗常见疾病。有条件的地方可配备专业医护人员或聘请专家坐诊、义诊，为老人提供专业的医疗服务。(E)文化娱乐服务功能。配备电视、图书、棋牌、健身器材等文化娱乐用品，组织开展适合老年人特点的阅览、书法、绘画、棋类、秧歌、健身等文化、体育活动，丰富老年人的文体生活。有条件的可组织辖区内群众开展多种形式的文化娱乐活动，丰富当地群众的文化生活，促进农村文化建设。(F)信息中介服务功能。根据城乡日益增长的家政、老年婚介等服务需求，开展家政培训，建立家政、老年婚介服务信息网，向社会提供各种中介服务。利用自身资源优势积极开展生产和经营活动，参与农村合作经济组织建设，为农村各种专业协会提供信息交流平台，促进农村专业协会的发展。
　　四是完善以农村社会福利服务机构、老年人协会、残疾人协会、公益性民间组织、社会志愿者为依托的农村社会福利服务网络。
　　(2)健全农村孤儿福利制度。河南省孤儿致孤的主要原因是父母因疾病或意外事故死亡，因父亡母改嫁造成的事实上无人抚养的孤儿也比较常见。孤儿大多数由亲戚抚养，少数生活在敬老院。目前，全省只有23%的农村孤儿得到救助，而且救助金额较低，农村孤儿群体成长中面临以下主要困难：
　　一是家庭经济困难。调查发现，农村孤儿中相当一部分是与祖父母一起生活，家中没有青壮劳动力，家庭收入很少，相当数量的孤儿家庭一贫如洗。得到救助的孤儿，由于救助水平低，不足以帮助他们摆脱贫困。据调查，河南省农村儿童的正常抚养成本至少每年在2000元左右，发给农村孤儿每年1110元的农村五保救助金满足不了他们正常的学习和生活需要。而对于上高中的孤儿，每年的学杂费、住校费、生活费至少需要3000元以上，资金不足的问题更严重。
　　二是替代性养护需要政府和社会支持。河南绝大部分农村孤儿由亲戚抚养，只有很少部分孤儿生活在敬老院或阳光家园内。亲属抚养中祖父母作为养护人占很大比例，六、七十岁的老年人照顾孙子女的情况非常普遍。从儿童的心理发育来说，亲属照料，尤其是祖父母照料，对儿童有一定的好处，但是老年人本身就是贫困率高发的弱势群体，本身就需要照顾。有些孤儿寄养到亲属家庭之后，不仅增加了养护负担，经济上也为亲属增加了很多支出，导致寄养家庭出现矛盾。在这种情况下，被寄养的儿童很难获得健康成长环境。
　　三是医疗保障问题。虽然河南已经建立了农村救助制度，但由于受保障水平低、政策执行不到位等因素影响，不能满足孤儿的医疗保障需求。如新农合规定，对于到指定医院就医的孤儿，可以报销55%的费用，但由于许多家庭因无力支付自己负担的45%，在孤儿有病时不会带孤儿到指定的医院就医，医疗救助更是难以落实。
　　四是教育和就业困难。尽管河南省对义务教育阶段实行了“两免一补”政策(即免学杂费、免课本费、补助寄宿生生活费)，给孤儿的教育问题带来了希望。但是，调查资料显示，实行“两免一补”政策使孤儿入学率增加、辍学率减少的变化非常小，孤儿适龄儿童的入学率仅仅增加了约1.2%，辍学率也仅仅减少了约0.7%。统计调查资料显示，孤儿的教育费用在抚养家庭的支出中占15%以上，占现金支出的30%以上或更多。农村在校孤儿除了享有平均每人每年1110元的救助、学校和老师偶尔自发的对孤儿的零星的、非规范性的捐助之外，同普通儿童相比，并没有受到特殊优待。不少希望上学的农村孤儿被迫提前退学、外出流浪或者打工。大部分孤儿接受教育年限比普通儿童短，很少有孤儿可以读到大学毕业的，即使读到高中、上技校的案例都很少。就业困难对大龄辍学孤儿尤为突出，河南目前在对孤儿的就业问题没有具体切实可行的解决措施。
　　五是精神关怀不足。调查资料显示，孤儿心理方面的需求被忽视，孤儿的生活环境一般比较单调，情感环境缺失，缺少顺畅的交流渠道，找不到合适的心理宣泄方式，相当一部分孤儿存在不同程度的精神创伤或心理饥渴，有很多孤儿在心理适应方面出现了问题。
　　健全农村孤儿福利制度应以健全制度和提高保障标准为重点，实现由单项救助向综合性救助转变，并逐步建立适度普惠型儿童福利制度。
　　一是明确孤儿福利的独立地位，与“五保老人”、“低保户”救助政策分开，建立满足孤儿生活、教育、康复、医疗、就业、住房等需求的综合性福利制度。社会救助是保障基本生活的，是为了满足生存的需要，而孤儿正出在身体发育成长、接受教育的重要人生阶段，他们的需要是多方面的，应根据其需要坚持生活保障和服务保障并重，建立独立的孤儿福利制度，实行综合保障，保障的水平应高于社会救助水平。(A)完善孤儿生活救助制度。保障农村孤儿的生活不低于当地平均生活水平，并把孤儿生活救助的年龄与《中华人民共和国未成年人保护法》保持一致，延长到18岁。当前，救助标准应与艾滋病致孤儿童一致，以每人每月160元为宜。(B)建立教育保障制度。孤儿义务教育费用由财政负担；对高中阶段教育费用由财政补贴；大中专阶段比照特困学生予以救助，优先享受国家助学贷款和安排勤工俭学岗位；同时，鼓励学校减免、社会资助孤儿接受高中、中等职业和高等教育。(C)建立孤儿就业指导、扶持制度。县、乡(镇)政府和村民委员会要积极扶持法定劳动年龄内有劳动能力但未就业的农村孤儿从事农业生产活动，或引导和帮助其进城务工，劳动保障部门要按规定落实相关就业服务政策。(D)建立孤儿住房补助制度。对居住在农村无住房的孤儿成年后，财政应给予建房补助，乡(镇)政府和村民委员会要组织动员社会力量和居住地村民帮助其建房。(E)健全孤儿医疗康复制度。政府出资资助农村孤儿参加新型农村合作医疗，其医疗费用按照当地新农合制度规定报销后仍有困难的，从医疗救助基金中解决。
　　二是建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的孤儿救助保护工作机制。孤儿救助保护涉及政府、职能部门、社会、家庭、社区，需要建立健全科学高效的工作机制，发挥各方面优势，形成合力。在责任主体上，坚持政府主导与社会参与相结合。依法保障孤儿的合法权益，既是宪法和有关法律赋予的权利，也是政府的法定责任，政府应对孤儿养育提供财力、物力和人力支持。民政、财政、改革与发展、卫生、教育、劳动和社会保障、人口和计划生育、公安、司法、建设等政府职能部门，应分工配合，建立协调和监督机制，保证孤儿救助保护政策的落实。鉴于儿童福利设施建设与养老机构不同，难以引入市场机制，政府应承担主体责任。同时，完善社会参与政策，鼓励、引导、动员社会力量提供儿童福利服务，吸纳国内外社会资源参与儿童福利事业。同时，通过引入社会工作专业制度、聘用专业社会工作者、建立儿童福利志愿者登记制度，为孤儿提供规范优质的福利服务。
　　三是坚持家庭、社区和机构相结合，多渠道安置农村孤儿。(A)坚持家庭养育的基础地位，增强亲属监护孤儿的能力，依法强化监护人的职责。(B)完善收养法规政策，降低收养的条件，鼓励社会收养孤儿，承认“事实收养“关系。(C)完善家庭寄养政策，规范家庭行为，增加孤儿寄养数量。(D)建立类家庭，收养孤儿。(E)加强儿童福利机构建设，县(市)、乡(镇)应建有一所综合性社会福利机构或儿童福利机构，发挥兜底作用。
　　四是完善艾滋病致孤儿童救助保护政策。河南是艾滋病疫情重点防治区。由于在疫情爆发时间和区域分布上比较集中，致使艾滋病致孤儿童单亲儿童也呈区域性聚集特征。对这些孤儿和单亲儿童，应通过完善组织领导、财力投入、服务机构建设、医疗救助、心理辅导和就业培训等方面的政策、措施，尤其是通过创新救助保护模式、引入社会工作方法为他们提供应有的生活保障和权益保护。
　　(3)完善农村残疾人福利制度。残疾人福利是国家和社会对残疾公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况下提供基本的物质帮助，并根据经济、文化发展水平，给予残疾人相应的康复、医疗、教育、劳动就业、文化生活、社会环境等方面的权益保障，实现残疾人“平等、参与、共享”的目标。河南703.3万残疾人，其中有70%左右生活在农村，他们在生活、康复、教育、就业、维权等方面存在诸多困难和问题。完善农村残疾人福利制度的主要内容是：
　　一是建立教育保障制度。建立残疾人教育制度，是维护残疾人权益，实现残疾人公平参与的关键。要建立以特教学校为龙头，随班就读和技能培训为重点的农村残疾人教育培训制度。在落实义务教育阶段“两免一补”政策的同时，完善残疾人教育救助制度，不使一名残疾学生因家庭困难而不能上学或辍学。以普通职业教育机构为主、残疾人职业教育机构为辅，大力开展农村残疾人职业教育工作。
　　二是完善农村残疾人康复制度。通过康复恢复功能是残疾人最强烈的愿望，最迫切的需求，也是残疾人工作的永恒主题