人口发展与经济社会转型
人口发展与经济社会转型发布日期：浏览次数：字号：[
]改革开放以来，我国经济保持了30多年的高速增长，创造了世界发展史上的奇迹。这种上行的态势能否长期平稳地保持，是考量我国今后发展的基础。像我们这样一个占世界人口1/5的发展中大国，经济的上行抑或下行，对内部社会问题的解决和对外部世界的发展，影响都是巨大的。
　　&东亚奇迹&中的经验和教训
　　从20世纪下半叶开始，东亚经济多波次轮番持续增长，成为国际经济中十分引人注目的现象。&东亚奇迹&的这种&雁行发展&轨迹，经历了前后重叠的四个增长高峰：继日本于20世纪50年代率先崛起之后，韩国等&四小龙&于1960年代掀起了第二波高速增长，泰国等东盟国家于1970年代推动了第三次高速增长，1980年代以后中国引领了第四轮高速增长。维系&雁阵&的主要纽带，是当生产成本特别是劳动力成本上涨、资源环境约束趋紧时，先行经济体就把低附加值的劳动密集型制造业转移到跟随经济体。这种因产业升级而发生的社会经济转轨能否顺畅，成为决定不同国家发展命运的关节点。
　　韩国保持持续上行态势的经验。1962年以来，韩国抓住国际产业转移和国内人口转变迅速到来、儿童人口比例下降的有利时机，清晰地走出了一条在国家战略规划指引下，超前投资和深入开发人力资源，带动产业结构持续升级的道路，保持了经济长期较快发展。1980年，韩国高等教育毛入学率达14.7%，基本实现从精英型向大众型的转变。1990年代，在学龄人口减少的形势下，韩国政府积极普及高等教育，建立终身学习制度。目前，国民平均受教育年限为11.6年，是亚洲的最高水平。雄厚的人力资本储备为韩国产业升级和经济增长提供了不竭的动力源泉。1962年，韩国开始推行经济发展5年计划，调整了20世纪50年代的进口替代战略，转而实施出口导向的发展战略，抓住日本低端制造业海外转移的机遇，生产和出口拥有比较优势的劳动力密集型产品，出口商品从低技能劳动密集型产品渐次向电子产品等高技能劳动密集型产品过渡。1990年代初开始，随着劳动力人口增量的下行，重点发展电子、汽车、机器等技术和资本密集型的高附加值产业；进入21世纪，信息技术工业成为增长最快的部门。年，大量农村劳动力转移到高收益领域，人口城镇化率从40.7%增加到78.2%，年均增长1.5个百分点。韩国已成功地从一个弱小的农业经济转变为一个强大的现代化工业经济，用18年的时间，于1995年实现了从中等收入向高收入国家的跃迁，目前人均GDP超过2万美元。
　　泰国折断经济上行态势的教训。20世纪90年代中期是泰国经济发展的&分水岭&。泰国自第三个经济发展计划（年）起，在&进口替代&企业效率低下、内需市场饱和的情况下，利用东亚产业转移的机会，实施出口导向型工业战略，到1990年代中期，顺利实现了从传统农业到劳动密集型工业的产业升级，基本完成从农业国向工业国的转变，成为东南亚的重要领军和明星国家。1995年，人均GDP达2800美元，是中国的4.7倍；财政盈余和国内储蓄分别占GDP的3.2%和34.1%。此后形势却发生逆转，1996年，出口明显下滑和银行不良贷款问题凸显，GDP增速大幅放缓，年遭受亚洲金融危机重创而出现负增长，经济至今仍然增长乏力，人均GDP目前已被中国迎头赶上。泰国经济发展受挫，直接原因是资产泡沫和金融监管问题，根本原因却在于实体经济层面。一是廉价劳动力优势不断消失，低端劳动密集型制造业失去竞争力。二是长期教育投入不足造成技术人才缺乏，没有及时实现技术密集型产业升级。三是政府频繁更替，没有相机决策乃至出现政策失误。受多种因素的影响，泰国失去了一次向发达国家迈进的历史性机遇。
　　韩国、泰国两国的实践表明：传统&人口红利&对发展的作用是阶段性的，必须根据国际国内环境和生产要素的变化，适时调整发展战略，转变发展方式；人力资本是经济增长的第一要素，在不同的发展阶段，都必须把提高人口素质放在首位，在人地矛盾相对尖锐的情况下，更要优先发展和开发人力资源；产业结构升级必须以要素禀赋变动为依据，以市场机制为基础，以提高劳动生产率和竞争优势为目的；在经济增长的过程中，必须推进工业与农业、城市与农村、经济与社会的均衡发展。
　　保持我国经济上行态势面临的挑战
　　在过去的30年，我国在推进市场化改革和参与国际分工的体制环境下，抓住了传统的&人口红利&时期，凭借丰富的劳动力资源，引进资金和技术，以较高的资源环境代价，以低廉的劳动密集型产品在国际市场获取比较优势，顺利成为世界制造业大国，支撑了经济的高速增长。中国社会科学院的研究表明，这一时期人均GDP的增长中，劳动力投入、人力资本积累、劳动力转移的贡献份额分别为24%、24%和21%；同时，经济形成了过度依赖要素投入的粗放式增长方式，由科技创新带来的生产率提高对经济增长的贡献仅占3%。在&十二五&及更长一个时期内，我国将先后迎来劳动年龄人口、总人口和老年人口高峰，人口发展发生重大转折，经济基本面因素出现根本变化，经济增长的现有动力源泉逐渐衰竭，可持续发展面临历史性挑战。
　　依靠劳动力数量扩张推动经济增长的基础开始动摇。2003年来，15&59岁劳动年龄人口年均增长量开始下降，劳动力数量转向有限剩余，沿海经济发达地区出现&民工荒&现象，农民工工资年均增长10%以上。2011年，这一问题呈现全国蔓延之势。&十二五&时期，劳动年龄人口绝对规模将达峰值9.23亿，占总人口的比例达67.8%的最高点，此后缓慢下降，劳动力供给形势出现划时代的变化，普通劳动力成本上升不可避免。随着上世纪50年代第一次出生高峰时期的出生人口相继进入老年，第一次老年人口增长高峰即将到来，人口抚养比将在30余年持续下降后，于2013年前后转为上升，传统&人口红利&趋于减弱。
　　劳动力转移对经济增长的贡献逐步减弱。随着市场经济体制的确立和户籍制度改革的推进，大量剩余劳动力从农业和农村转移到非农产业和城镇，2010年，全国二、三产业就业人口比重从1980年的31.3%提高到63.3%，人口城镇化率从19.39%提高到49.95%，流动人口达2.2亿人。&十二五&时期人口分布格局将发生根本改变，城镇人口将首次超过农村人口，预计2015年人口城镇化率达54%。国际经验表明，人口城镇化从30%提高到70%是一个快速发展时期，但越过50%的拐点后，其增速减缓。随着农业与非农业部门边际生产率差距缩小、农村人口转移趋缓，我国劳动力进一步转移对经济增长的作用下降。同时，现行人口管理制度在很大程度上仍然建立在城乡、地区分隔的户籍制度基础之上，流动人口可以离开土地但不能融入城镇，阻碍了劳动力的有效配置；农民工难以享受均等化的公共服务，直接影响内需的扩大和人力资本的积累；城乡区域间人口收入差距难以缩小，社会风险不断积累、社会矛盾日益凸显，影响社会和谐稳定。
　　人口资源环境约束对经济发展的压力增大。人口众多、人均资源占有量较少、生态环境容量相对不足仍然是我国的基本国情，对经济发展的压力是长期、巨大、刚性的。我国人均耕地是世界平均水平的1/3，人均水资源是1/4，人均矿产资源是1/2，人均主要资源量综合排名世界第120位，资源环境对13亿多人口的支撑已很困难。温室气体人均排放水平与世界大体持平，但排放总量居世界前列，节能减排任务十分艰巨。在稳定低生育水平的前提下，预计总人口将于2015年、2020年分别达到13.9亿人和14.3亿人，2030年前后达到峰值15亿人左右。随着人口总量继续增长，人均收入和人们生活水平不断提高，人与自然的矛盾将全面激化，资源环境对经济高速增长的支撑能力日益减弱。
　　以人力资本为核心要素的国家竞争优势尚未形成。从根本上讲，由科技创新带来的生产率提高是经济增长的可持续源泉；在人力资本存量上赶超，进而在模仿学习的基础上缩小科技创新上的差距，积极发展技术密集型产业，培育国家竞争优势，是后发国家跨越式发展的必由之路。近些年来，我国人口素质稳步提高，全面普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，人力资本发展水平大体与世界平均水平相当。但是，与发达国家相比，我国人口素质总体不高，成人平均受教育年限低4&5年，25&64岁人口中大专以上人口比例是发达国家的1/7&1/5，14岁以上人口在学率明显下降，势必对未来劳动力人口素质产生不容忽视的负面影响；自主创新能力明显不足，每百万人从事研究与开发的研究人员数、每百万人申请专利数分别是发达国家的1/4和1/6&1/5。由此导致我国长期处于国际产业分工链低端，经济发展的后劲明显不足。
　　在人口发展中打造&人力资源红利&
　　今后一二十年，我国仍处于人口抚养比相对较低和人口城镇化发展较快的时期，经济与人口的关系更加密切，人口发展在经济社会发展中的能动作用更加突出。借鉴国际经验，把握历史机遇，规避发展陷阱，要求我们坚持以人为本，以促进人的全面发展为根本目的和动力，创新体制机制，全面落实优先投资于人的战略，着力打造&人力资源红利&，充分激发和发挥全社会的创造活力，推动发展方式转变，突破国内人口资源环境的硬约束，实现经济社会全面协调可持续发展。
　　积极引导产业区域转移，充分发挥劳动力规模较大的比较优势。一是推动形成国内产业转移的&雁行发展&模式。二是认真研究解决劳动力参与率下降、提前退休等问题，探索稳妥延长法定退休年龄的途径，充分挖掘劳动力的供应潜力。三是在劳动力成本有所上涨的情况下，更加重视保障宏观经济的稳定，特别要防止汇率升值过快。
　　超常规积累人力资本，加快培育国家竞争优势。一是坚持育人为本，实现教育跨越式发展，提高人口科学文化素质。二是抓住关键领域，继续提高人口健康素质。三是加强心理卫生和精神健康工作，改进和强化思想道德教育，培育公民意识。四是建立有利于科技进步和自主创新的制度，努力提高国家创新能力。
　　完善劳动力合理自由流动的制度安排，提高人力资源配置效率。一是千方百计扩大就业岗位。深化国有企业、垄断行业、公共事业改革，大力发展服务业和中小型企业，鼓励自主创业，多渠道增加就业岗位。建立统一规范的人力资源市场，鼓励更有弹性的灵活就业形式，通过提高就业能力、发布就业信息、加强就业服务。政府要特别对城镇下岗和失业人员、农村转移劳动力等就业困难人员给予政策扶助，防止他们长期陷入贫困。二是加快户籍与福利制度改革，促进农民工融入城市。下决心改革户籍管理制度，使其回归到证明公民身份的基本职能，不再作为享有社会福利的依据；使农民工在教育、就业、住房、社会保障、公共服务等方面能够与城市本地居民享受公平的机会，在劳动力市场上凭借自己的能力进行就业竞争，并通过经济收入和社会贡献，获得相应的福利和资源。通过国有资产变现收入、国有土地出让金收益、垄断行业超额利润、特许资源使用效益、发行债券等，结清对城市职工的社会保险历史欠账，做实个人账户；将农民工、被征地农民、城镇灵活就业人员纳入城镇社会保险范围，做到应保尽保；探索建立城乡区域社会保险制度有效衔接办法，逐步建立全国统一的社会保险制度。将人口流向作为重要依据，完善财政转移支付制度，推进基本公共服务均等化。三是加快构建和谐劳动关系，切实保障劳动者的合法权益。劳动力无限供给格局的终结，有利于改变劳动者在雇佣关系上的不利地位。要加强劳动立法和执法，构建政府、工会、企业等共同参与的劳动关系协调机制，完善工资集体协商制度，使职工工资随着经济发展和劳动生产率提高而正常增长。四是统筹农业农村发展，稳定国内农产品供给，防止因城乡差距过大而产生人口无序流动问题。
构建服务型人口基础管理体制，形成既充满活力又安定有序的发展格局。一是适应&单位人&日益转化为&社会人&的大趋势，构建&人口登记＋社区管理&的基本制度框架。整合人口出生、婚姻、死亡、迁移流动等的登记管理，建立城乡统一的人口登记制度，并与户籍管理、社会福利管理、治安管理相分离。优化配置公共资源，建立社区人口服务管理站，增强社区人口管理能力，推动政府社会管理和公共服务覆盖到社区全部人口。注重发挥各类社会组织、经济组织、基层自治组织等的积极作用，促进基层民主自治。健全农民工依法参加城市民主选举和管理的办法，逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额，建立制度化、法治化的利益表达与协调机制，及时化解不稳定因素。二是加强人口宏观规划管理，强化其行政约束力。确立人口规划的基础地位，加强对劳动就业、社会保障、义务教育、基本医疗、社会救济、计划生育、外籍移民、户籍制度等规划、政策的统筹协调，把人口分布与城镇化发展、生产力布局有机结合起来。三是加快全员人口信息化，推进社会管理科学化、精细化。以公民身份证号码为标识，建设统一共享的国家人口基础信息库，供政府部门和社会机构校准公民身份时使用。以个人为单位，建立人口服务管理档案，记载人口登记的基础数据项，以及应纳入城乡居民个人相关权利和义务事项的基本信息。依托人口服务管理档案，以强化人口信息服务带动人口信息采集，以发挥基层优势实现人口信息整合，健全实有人口信息动态管理机制。构建统一的人口服务管理信息平台，完善人口发展动态监测、综合分析、预警预报制度。建立公民信用档案和守信激励与失信惩戒机制，推进社会诚信体系建设。
来源：学习时报
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【期刊名称】
产业政策实施中的民主评估机制
【作者】 【作者单位】
【分类】 【期刊年份】
【期号】 9【页码】 23
【全文】【】 &&&&
　　一、民主评估是新时期产业政策合法性的基础
　　三十多年的改革开放，可以称为新中国社会经济的第一次转型。在这个过程中，产业政策不仅促进了产业结构的合理化，而且优化了资源在国民经济各部门之间的配置，为实现国民经济增长发挥了重要作用。实践证明，产业政策自身所具备的综合性、指导性和灵活性特点，契合了中国经济发展的多样性和不确定性。改革开放初期“让一部分人、一部分地区先富起来”的政策加剧了经济发展的非均衡性。针对目前我国社会经济发展的非均衡性和多元差异性，如果效仿西方自由市场经济的国家，仅仅依靠市场机制来实现产业发展，似乎难以达到后发国家快速发展的目标，因此，需要依托市场之外的产业政策的力量，促进经济走上快速发展的轨道。另一方面，建国伊始，我国采取的是高度集中的计划经济体制，经济的运行完全依赖于政府对资源和产品配置的控制。改革开放以来，政府运用公权力将市场经济体制嵌入本国制度中，计划经济制度被逐步剔除，以政策为先导开始了建立社会主义市场经济体制的进程。因此，我国的市场经济制度的形成并非是经济发展中内生秩序自我演进的结果，而是国家努力推动的结果，在此之中产业政策发挥了不容置疑的作用。总的来说，在我国第一次社会经济转型期间，产业政策的合法性基础来自于两个方面：一是产业政策较好地服务于政府主导的改革开放及市场经济体制的初步建立；二是产业政策在社会经济转型期间确实发挥了克服市场失灵的调控功能。
　　目前，中国进入到了所谓的社会经济二次转型时期，第一次社会经济转型时期支撑产业政策合法性的两个条件已经无法继续支撑产业政策的合法性，其主要理由是：首先，二次转型时期所要解决的主要问题已转变为消费主导、城镇化、城乡一体化、公共产品供给和低碳经济，这就决定了产业政策将具有更强的社会公共性，产业政策的合法性需要放在更为广阔的社会视野中加以审视。且这些问题又都必须在市场化的方向下解决，市场首先设法限制国家权力，民主则在国家权力中融入人民的权力。[1]其次，第一次社会经济转型的三十多年里，产业政策在发挥重要作用的同时，也留下了很多负面影响，例如权力寻租、分配不公平、违反可持续发展规律等。可以说，许多社会经济发展中的问题都与产业政策的负面影响有关。正象著名经济学家诺思认为的那样：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[2]诺思在为《新制度经济学前沿》一书所写的绪论中还指出：“事实上，人们对国家无能为力，但与此同时，没有国家，人们将一事无成。”[3]再次，成熟市场经济国家大多严格限制产业政策的运用。虽然中国在社会经济二次转型中仍然需要较为广泛地使用产业政策，但必须重新理解其合法性基础，重新进行制度安排，将产业政策纳入到民主评估制度的约束之下，尤其是对涉及税收、融资、公共投资、政府责任等方面的产业政策，必须纳入法治下的民主参与和监管机制中，只有这样产业政策才能获得合法性基础并得到社会公众的支持。
　　在产业政策制定和实施的过程中，建立完善的民主评估机制，通过多元主体对产业政策进行民主测评，对于保障产业政策的科学性与合法性具有重要的意义。首先，民主评估弱化了计划经济体制遗留下来的对政府决策的简单崇拜，转向对民主法制的信任，将政府产业政策的制定和实施纳人进民主监督的法制框架。经济学家的研究基本证明：民主和繁荣指标之间的正相关关系（即普利赛物假设）已经成为一条确凿的经验规律了。[4]其次，民主评估为多方利益相关主体提供了信息交流和利益博弈的制度平台，有利于产业政策的制定和顺利实施。再次，民主评估还可为政府制定和实施产业政策提出科学性和合理性建议，这是保障产业政策实施的重要措施，也是进一步完善产业政策的重要依据。
　　二、产业政策实施缺乏民主评估机制的不良效应
　　我国最早明确提出和规定产业政策的文件是1986年开始实施的《国民经济和社会发展第七个五年计划》。1989年国务院发布的《》则是我国第一个产业政策文本。后来又相继出台了《90年代国家产业政策纲要》、《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《钢铁产业发展政策》以及《鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》等众多产业政策。关于产业政策方面的立法主要包括《》、《》、《》、《》、《》、《航空法》、《》、《》、《》、《》以及《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》等。
　　纵观近30年来我国已经颁布的产业政策，相关的法律文件基本上都缺少实施民主评估的规定，导致产业政策法律制度的不完全性。指导性产业政策一般由国家综合经济管理部门（如国家发展改革委员会）起草，征求国家其它综合经济管理部门（如财政部）及国家各专业经济管理部门意见，并听取有关专家意见，经过反复修改后，上报国务院审批。由于指导性产业政策的内容比较原则，一般是短时间内由综合经济管理部门内部评估并协调制定。而行业性产业政策通常是由国家专业经济管理部门提出或发起，先在行业内征求企业领导和专家的意见，评估并修改后，上报国家综合经济管理部门。可见，在我国已有的产业政策制定和评估主体主要是政府的各个经济管理部门，而学术、研究界与利益相关者则基本上较少参与政策评估。即使部分行业性产业政策由多主体参与协商评估制定，但是，主导权仍然在政府官员手中。
　　从产业政策的实施和结果评估情况来看，大致有以下几个特点：第一，缺乏必要的制度保障。我国没有像日本《行政机关施行政策评估法》那样的专门的政策评估立法，已有的诸多产业政策和产业政策法自身也没有对其进行评估的规定。因此，我国对产业政策的评估尚处于自发状态，评估主体缺乏对产业政策评估的科学认识和认真态度，没有形成长效的政策评估机制，以至于对大多数产业政策并未进行实施的绩效评估。第二，即使对产业政策的实施进行评估，因为缺少民主评估的制度安排，权力机关、社会组织和民众很难参与产业政策评估，多是上级行政机关对下级行政机关进行评估，主要由政府授权的专题调研班子和政府机关的政策研究部门承担。而专题调研班子在资金来源和人员配置上都受制于政府部门，缺乏独立性，因此难以对产业政策进行客观评估；政策研究部门又与政策制定者属于同一利益集团，陷入到管理学上的“内部人控制”。在这种内部制约关系以及自我认同心理的影响下，最终形成的产业政策评估报
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