对反洗钱部门协作机制的探讨--《福建金融》2008年10期
对反洗钱部门协作机制的探讨
【摘要】：洗钱犯罪具有跨行业、跨部门、高智能的特点,各国反洗钱工作都要求多部门、跨领域的协调合作。本文介绍了我国反洗钱部门协作的沿革与发展,分析了反洗钱部门协作机制运行中存在的问题,并提出完善反洗钱部门协作机制的政策建议。
【作者单位】：
【分类号】：F832.2
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400-819-9993反洗钱联席会议制度框架下成员单位间协调机制构建的有效途径
【摘要】随着当前我国反洗钱工作的不断深入，各级人民银行已基本建立了以人民银行牵头，政府相关部门与金融监管部门参加的反洗钱联席会议制度，明确规定了反洗钱行政主管部门、金融监管部门以及政府相关部门职责，因联席会议成员单位众多， 反洗钱工作各自为政、条块分割、冷热不均现象较为突出。近日，人民银行平凉市中心支行深入辖内金融机构、市法院、检察院、市公安局和金融办等反洗钱联席会议成员单位开展调查，积极探索全方位、多角度反洗钱工作协调机制的建立，助推跨部门合作和职能互补，切实将反洗钱联席会议制度落到实处。【关键词】反洗钱联席会议制度 成员单位 协调机制构建 有效途径 甘肃省平凉市 调查与思考一、甘肃省平凉市基本情况平凉市位于甘肃省东部，地处陕甘宁三省区交汇处，是古“丝绸之路”的必经重镇，素有陇上“旱码头”之称。全市辖六县一区，2016年全市总土地面积1.12万平方公里，总人口209.23万人，其中：城镇人口72.12万人。近年，人行平凉中支紧密结合全市经济社会发展实际，积极探索反洗钱成员单位间协调沟通机制建设，初步形成了反洗钱工作合力。（一）建立全市反洗钱联席会议制度。为适应新形势下反洗钱工作需要，全面落实《中华人民共和国反洗钱法》等法律法规，建立健全“以防为主、打防结合、密切协作、高效务实”工作机制，形成工作合力，2012年人行平凉中支起草了《平凉市反洗钱工作联席会议制度》被市政府以平政办发[号文件形式批转执，2015年人行平凉中支又着手对此项制度进行修订完善，确保制度内容与工作实际同步，全面贯彻落实当前国家和总行反洗钱工作各项要求。《平凉市反洗钱联席会议制度》涉及市司法局、市国安局、市法院等21个部门，制度明确了各联席成员单位履职内容，要求反洗钱联席会议各成员单位在全市反洗钱工作机制框架内开展工作，为贯彻落实国家、全省反洗钱工作精神、开展反洗钱宣传、查处反洗钱案件打下了制度基础。（二）定期召开全市反洗钱联席会议。根据反洗钱联席会议制度，人行平凉中支牵头，按季召开辖内反洗钱联席会议，传达、贯彻国家反洗钱工作方针政策和反洗钱工作部际联席会议精神；交流通报全市反洗钱工作进展情况，研究全市反洗钱工作新情况、新问题以及各成员单位提请研究的重大事项；通报季度经济案件，并针对有关工作进行协商，提出落实意见。通过定期召开联席会议，统一协调各行业、各部门反洗钱工作，实现反洗钱信息资源互通共享，形成反洗钱工作合力，推动全市反洗钱工作顺利开展。（三）主动创建反洗钱信息发布平台。2015年9月，人行平凉中支与市政府、市金融办、市广电局、市工商局和市银监局等部门联手创建了“平凉市经济金融信息发布平台”，制定实施了《平凉市经济金融信息发布平台管理办法》。该平台采取召开信息发布会议、编发简报形式建立，具体由平凉市政府牵头，市人行、市金融办、市银监局负责信息发布，会议按季召开。利用该平台与办法，各反洗钱联席会议成员单位按月收集、加工、整理涉及反洗钱工作方面的信息和相关政策法规，定期发布于该平台上，并提出防范意见和建议，进一步强化了反洗钱联席会议各成员单位之间的交流沟通。（四）多形式签订单位间反洗钱协议。因反洗钱联席会议罐涉及成员较多，为切实做好反洗钱工作，人行平凉中支根据平凉实际，结合成员单位工作特点，分头与部分成员单位建立多种形式的反洗钱工作协调制度。如2012年人行平凉中支与市银监局、市外管局共同签订了《平凉市金融信息数据共享制度》，2013年与市工商局签订了《平凉市企业概况信息报送制度》；2014年与市法院、市国税局、市地税局分别草签协议，建立反洗钱信息互通机制；2015年5月与市公安局经侦大队共同起草《平凉市司法情报会商制度》，同年8月与市检察院口头达成协议，按月向人行报送全市经济类讼诉案件等等。二、当前反洗钱协调机制运行中存在的问题因反洗钱联席会议制度涉及部门众多，其运转效率如何，直接取决于协调机制内各部门是否认真履职。通过对平凉市现有反洗钱协调机制运行情况调查，我们将机制运行中存在的问题归结为以下几点：（一）对反洗钱工作认识不足。长期以来，人民银行做为反洗钱行政主管部门，对构建行之有效的反洗钱横向协调机制抱有极高热情，这给地方政府造成错觉，认为反洗钱就是金融系统的事，就是人民银行的事，与政府部门无关！政府部门更关注某项招商引资给地方财政带来多少收益，很少考虑资金来源和性质是否合法；监管部门更关注于某个机构营运是否合规，很少考虑吸存、放贷资金的洗钱风险；金融机构更关注于增加客户、提高盈利，很少考虑拓展的业务是否合法、合规……。受部门利益限制，反洗钱协调机制内各成员单位对反洗钱态度“冷热不均”，反洗钱意识不强，缺乏主动开展反洗钱工作的积极性，反洗钱协调机制运行效果不佳。（二）协调机构运作形式单一。虽然全市已建立多部门、多形式的反洗钱工作制度，但反洗钱横向协调机制运作形式较为单一，无论是定期召开反洗钱联席会议，还是协调机制内部单位之间签订协议、建立制度或共同发文等，都局限于互相通报反洗钱工作情况、传递反洗钱动态信息、交流反洗钱工作经验层面上，缺乏前瞻性、预见性的反洗钱运作方式，联席机制内各成员单位间反洗钱信息的无障碍沟通仍未实现，反洗钱工作开展困难较多。（三）反洗钱受地域限制明显。反洗钱工作涉及预防、发现、报告、分析、调查和打击等多个方面，时常需要跨区域的协调合作。但是目前基层反洗钱合作协调机制基本限于各行政区域内的运作，既使建立跨县、市、省的反洗钱合作协调动作机制，也多停留在人民银行内部间的运作，无法真正将公安、法院、检察等重要职能部门纳入跨区域合作范围，在实施反洗钱检查时，由于协作、协调、协查不力，依法取证较为困难。（四）反洗钱监管力量不足。根据《中华人民共和国反洗钱法》等相关法律法规规定，人民银行做为反洗钱行政主管部门，具有“承担全国反洗钱工作的组织协调和监督管理责任，负责涉嫌洗钱及恐怖活动的资金监测”的权力和义务。但实际工作中，因基层央行（地市级中心支行和县支行）反洗钱人员除了开展现场检查，又要应对报表、宣传、培训，以会议落实制度的现象长期存在，不利于反洗钱联席会议制度的有效落实。三、进一步完善反洗钱工作协调机制的建议实践证明，要切实发挥反洗钱协调机制效能，必须提高思想认识，明确工作目标，发挥部门合力，探索科学有效的协作形式，从根本上改善现有的各自为政、条块分割、冷热不均的运行现状。（一）强化协调组织工作。各级人行应加强向当地人民政府反洗钱工作汇报力度，使政府部门真正意识到防范洗钱风险与当地经济发展息息相关，积极争取当地政府和相关部门工作支持，建议将反洗钱协调机制办公室设在政府部门，如金融办等，反洗钱业务工作具体仍由人民银行负责，而联络沟通工作由政府相关部门负责，借助政府实力，切实提升反洗钱工作效率。（二）持续开展宣传培训。反洗钱联席会议办公室，应针对各成员单位的业务特点和职能要求，将反洗钱各联席成员单位纳入反洗钱宣传义务主体，整合宣传资源，适时召集成员单位参与反洗钱宣传，或利用成员单位业务宣传机会融入反洗钱宣传，发挥宣传合力。同时加大反洗钱培训力度，通过多层次、多形式业务培训，切实提高反洗钱业务人员工作能力。（三）着重制定保密条款。反洗钱工作涉及商业机密和个人隐私，因此基层央行要着重建立反洗钱信息通报、互换方面的保密制度，应制订“谁通报、谁负责”的原则，明确反洗钱信息通报范围、内容，对涉及国家秘密、商业机密或个人隐私的信息，提供单位应依据相关法律规定，限定披露范围，从制度上保证反洗钱协调机制内各成员单位互通信息的真实性和安全性。（四）不断充实成员单位。随着经济金融发展，反洗钱涉及部门逐年增多，因此在现有反洗钱协调机制基础上，有针对性地增加反洗钱协调机制成员，赋予其反洗钱工作职责和义务，为开展行之有效的反洗钱协调合作奠定基础。（五）积极引入激励机制。在反洗钱机制运行中，总有部分群体利益会因为反洗钱受损，这是各成员单位积极性不高的主要原因，也是洗钱活动屡禁不止的根本所在。因此，要充分发挥反洗钱横向协调机制效能，除了以严厉的法律制裁加大洗钱者成本外，还应尽快引入反洗钱工作激励机制，使各成员单位开展反洗钱的损失得以经济或其他补偿，才能真正调动各成员单位工作积极性。作者简介：柳莉娟（1974.10-），女，甘肃平凉人，经济师，研究方向为反洗钱监管等方面。
2016年42期
商情的其它文章中山市人民政府办公室关于建立中山市反洗钱工作联席会议制度的通知
中山市人民政府办公室关于建立中山市反洗钱工作联席会议制度的通知
火炬开发区管委会、翠亨新区管委会，各镇政府、区办事处，市各有关单位：
　　为贯彻落实党中央和国务院关于反腐倡廉、打击经济犯罪的一系列指示精神，有效防范和打击中山地区洗钱犯罪，维护中山经济金融安全和正常的经济秩序，根据国务院《反洗钱工作部际联席会议制度》精神，决定建立中山市反洗钱工作联席会议制度，现就有关事项通知如下：
　　一、组织架构
　　（一）成员单位。
　　联席会议由中山市政府协管金融工作的副秘书长和人民银行中山市中心支行负责人担任联席会议召集人，成员为中国人民银行中山市中心支行、市中级法院、市检察院、市府办公室、市经济和信息化局、市公安局、市监察局、市民政局、市司法局、市财政局、市住房城乡建设局、市外经贸局、市文化广电新闻出版局、市法制局、市金融局、中山海关、市国税局、市地税局、市工商局、市国家安全局、中山银监分局等单位分管反洗钱工作的领导。中国人民银行中山市中心支行为联席会议牵头单位。
　　（二）日常办事机构
　　联席会议下设办公室，负责反洗钱联席会议日常工作，办公室设在人民银行中山市中心支行反洗钱科，其负责人兼任联席会议办公室主任，各成员单位指定联络员为办公室成员，协助开展相关工作。
　　二、主要职责
　　（一）联席会议主要职责。
　　中山市反洗钱工作联席会议在中山市人民政府领导下，统一组织协调中山市的反洗钱工作，传达、贯彻国家反洗钱的方针、政策和法律，宣传有关反洗钱的政策和法规，统一协调各行业、各部门开展反洗钱工作。
　　（二）各成员单位主要职责。
　　1．人民银行中山市中心支行：承办组织协调中山市反洗钱的具体工作，会同有关部门研究制定中山辖区反洗钱工作措施，完善中山市反洗钱工作协调机制；组织开展反洗钱法律、法规宣传工作；指导、部署中山市金融业反洗钱工作，对金融机构等单位的反洗钱工作进行监督检查；对金融机构等单位报告的可疑资金交易线索进行跟踪分析，涉嫌洗钱犯罪的及时向侦查机关报告；协助司法部门调查处理涉嫌洗钱犯罪案件；会同有关部门指导、部署非金融高风险行业的反洗钱工作。
　　2．市中级法院：督办、指导洗钱犯罪案件的审判，针对审理中遇到的有关适用法律问题，适时提供法律意见。
　　3．市检察院：督办、指导洗钱犯罪案件的批捕、起诉、立案监督，注意发现和查处隐藏在洗钱犯罪背后的国家工作人员职务犯罪案件，针对检察工作中遇到的有关适用法律问题，适时提供司法意见。研究建立中山市辖区打击贪污贿赂等腐败行为的信息共享与合作调查制度。
　　4．市府办公室：负责协调中山市反洗钱跨部门合作的统筹综合工作，督促政府各部门履行反洗钱工作义务，协调各部门开展反洗钱工作。
　　5．市经济和信息化局：参与研究对商贸行业和企业进行反洗钱监管问题，提出相关政策建议；规范市场运作，防范洗钱活动对工商领域、市场秩序的冲击。
　　6．市公安局：组织、协调、指挥各级公安部门做好洗钱犯罪的防范工作，以及涉嫌犯罪的可疑资金交易的调查、破案工作；参与犯罪的情况搜集与处理，研究相应的信息共享和合作调查方案；对中山地区涉外可疑洗钱活动进行调查核实。
　　7．市监察局：调查处理洗钱活动所涉及的国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违法违纪问题；协调相关部门加强体制、机制和制度建设，注重从源头上遏制洗钱活动。
　　8．市民政局：加强社会团体、基金会、民办非企业单位等非营利组织的监督和管理，配合人民银行中山市中心支行督促非营利组织落实反洗钱工作监管要求。
　　9．市司法局：在律师、公证法律服务领域加强反洗钱制度建设；研究反洗钱司法协助，并根据有关条约和公约，协调开展反洗钱领域的司法协助，特别是协调追讨流到境外的资金。
　　10．市财政局：强化行政事业性国有资产的管理；按相关规定协助相关单位将辖区洗钱所涉资金追缴入库。
　　11．市住房城乡建设局：在房地产领域配合相关部门开展反洗钱工作。
　　12．市外经贸局：参与加强对洗钱活动频发领域的管理；研究对“三资”企业进行反洗钱监管的问题，提出相关政策建议；参与加强对进出口贸易的监管，防止境内外不法分子勾结、利用虚假进出口贸易进行洗钱。
　　13．市文化广电新闻出版局：参与反洗钱工作的宣传教育工作，倡导诚实守信的社会文化，提高公民反洗钱意识。
　　14．市法制局：参与起草中山市辖区反洗钱的政策、规范性文件，参与有关工作调研。
　　15．市金融局：协助组织全市金融监管部门、金融企业贯彻执行国家的反洗钱方针、政策、法律和制度；协助全市各有关部门开展预防和打击洗钱犯罪活动。
　　16．中山海关：建立在口岸现场打击跨境洗钱行为的监管和查处体系，加强对进出口贸易过程中的货币、存折、有价证券以及金银制品的进出境监管、查验，防止犯罪分子利用虚假进出口贸易进行洗钱活动；密切与相关部门的合作、制定信息共享和合作的工作方案，加强对进出口贸易的监测工作。
　　17．市国税局、市地税局：打击和防范涉及到洗钱的偷税、逃避追缴欠税、骗税等税收违法行为，对在打击税收违法行为的过程中发现的洗钱信息及时与人民银行中山市中心支行、市公安局进行信息沟通、通报，并协助其开展对涉嫌洗钱案件的调查、核查工作。
　　18．市工商局：严格市场准入，加强分类监管，建立与人民银行、公安、安全、税务、海关等相关部门反洗钱信息沟通、通报体系，配合有关部门对非金融行业的洗钱活动频发领域实施反洗钱监管。
　　19．市国家安全局：参与洗钱犯罪的搜集与处理，研究相应的信息共享和合作调查方案。
　　20．中山银监分局：及时向人民银行中山市中心支行通报银行业金融机构监管信息；对银行业金融机构提出建立健全反洗钱内控制度的要求；加强银行业金融机构在市场准入和人员任职方面的反洗钱要求；加强银行业金融机构的审慎监管和合规监管，配合人民银行中山市中心支行对银行业金融机构实施反洗钱监管。
　　三、工作机制
　　（一）反洗钱工作联席会议。
　　原则上每年召开1-2次全体会议，如有需要，由成员单位提议，经联席会议召集人同意可随时召开全体会议或部分成员会议。
　　联席会议的议题包括：传达、贯彻反洗钱工作的指示精神；研究反洗钱工作的新情况、新问题；讨论需要沟通的政策规定及有关重点工作；交流通报反洗钱工作情况；就有关工作进行协商，并提出落实意见。根据工作需要，联席会议可要求反洗钱义务主体（包括银行保险证券类金融机构或相关非金融机构）的负责人列席会议。
　　联席会议形成的决议，按部门职能分工负责落实。
　　（二）反洗钱工作联席会议办公室。
　　反洗钱工作联席会议办公室职责是：掌握中山辖区和各部门反洗钱工作情况及动态，加强对洗钱活动手法、规律、特点的研究，制订符合中山实际的反洗钱工作制度及反洗钱措施；制订辖区反洗钱工作计划和部署阶段性工作，开展形式多样的反洗钱宣传活动，提高社会公众的反洗钱意识，促进中山市反洗钱工作顺利开展；对辖区反洗钱工作开展情况进行通报、总结；对相关问题和情况进行沟通、协商及提出落实意见，并按职责分工负责落实；开展反洗钱相关调研工作，并提出可行性建议或措施。
　　反洗钱工作联席会议办公室负责反洗钱工作联席会议的日常运作和联络工作；按规定或接受成员单位建议并经召集人同意后筹备召开联席会议，会后形成会议纪要分送参会单位，并督促各成员单位落实会议决定事项。
　　联席会议办公室定期或不定期组织召开成员单位联络员会议。
　　（三）联络与金融情报会商会议。
　　联席会议办公室定期或不定期组织召开成员单位或者部分成员单位联络员会议，共同会商涉嫌洗钱的可疑交易报告以及重要举报线索。
　　（四）监管机构协调会议。
　　联席会议办公室定期组织召开金融监管部门反洗钱工作协调会议，加强监管部门协调和配合，共同督促指导金融机构建立和完善反洗钱内控制度建设，建立健全金融业反洗钱监管的沟通、磋商机制。
　　（五）合作协查可疑线索联席会议。
　　人民银行中山市中心支行与市公安局建立合作协查可疑资金交易线索工作机制，将人民银行信息资源优势和公安机关侦查的技能与手段充分结合起来，加大对涉嫌洗钱等违法犯罪线索的调查和侦查工作，加强信息交流，规范可疑线索报告和信息反馈工作。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中山市人民政府办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　日
由中山市人民政府办公室维护充分认识和发挥反洗钱监控体系的作用
日09:46&&&来源：
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反洗钱监控体系的作用值得重视
利用对资金流的追踪监测和建立金融情报中心作为打击严重犯罪活动的辅助工具，是诸多国际公约倡导的一种全新思路和制度创新。出于履行国际义务、便利国际司法合作的需要，我国在上世纪90年代开始将反洗钱概念纳入国内法，并于2003年开始要求金融机构全面履行客户身份识别和可疑交易的监测分析和报送义务，现已逐步形成覆盖所有金融机构和部分非金融机构的客户与资金交易监控网络。目前我国建成的反洗钱监控网络体系具有以下特点：
一是覆盖面广，基本上覆盖了全国所有资金敏感部门和机构，可以监控资金流转过程的大部分关键环节，建立了包括中国人民银行、公检法司、海关、税务、工商、监察、外交等23个国家部委共同参与的反洗钱工作部际联席会议机制，藉此实现部门之间的协调与信息共享，同时通过与国际反洗钱组织的合作与情报交流，实现对跨境资金流动的追踪。
二是具有强制性，与一般公民对可疑行为举报的自由选择不同，我国反洗钱法和反洗钱可疑交易报告制度对义务主体有强制性要求，漏报或瞒报将面临严厉的刑事或行政处罚。
三是具有独立性，监控信息的报送由商业机构总部直接向中国反洗钱监测分析中心报送，不受地方部门的约束。
四是具备综合分析调查能力，反洗钱监管部门和商业机构都开发了功能强大的计算机信息系统，可以对每天发生的数以亿计的交易进行全面监控和分析，通过数据库联网实现跨地区、跨部门的查询与综合分析。
五是与国际接轨，中国已加入多个国际反洗钱合作组织，形成了情报交流、跨境调查和资金外逃追踪的国际合作网络。
上述特点使反洗钱监控体系具备预防和发现各种涉及经济利益犯罪行为的有利条件。最近披露的一些案例也表明，反洗钱可疑资金监测体系在主动发现包括骗税、非法集资、票据诈骗、网络赌博等重大经济案件方面已初现成效，为有关部门侦破案件提供了诸多有力线索。
反洗钱监控体系的作用有待提升
近年的实际工作过程当中，反洗钱一线工作人员普遍反映社会各界包括各级领导和执法机关对反洗钱在预防和打击犯罪、维护社会公平正义方面的重要意义认识不足。主要表现为：由于洗钱行为与其他刑事犯罪相比，虽然大量存在于现实生活，但由于没有直接受害者，缺乏强力追究的动因。各执法机关缺乏与反洗钱部门主动合作的意识，虽然各地都成立了反洗钱部门联席会议机制，但在实践过程中务虚多，真实合作少，信息共享意识淡漠。反洗钱工作人员普遍反映，往往是由反洗钱部门向公安、检察、税务、纪检部门提供犯罪线索，协助调查取证，而很少有执法机关主动上门寻求合作与信息交流，未建立有效的信息共享、情报会商机制。我国反洗钱体系虽然已正式运作八年多时间，但在国内反腐败实践中还没有发挥应有的作用，对发现和查处一些大案要案的贡献极为有限，对腐败活动的遏制还停留在震慑层面，如何利用反洗钱体系实现对腐败行为的监控还未取得实质性的突破。在禁毒工作方面，国际反洗钱机制的设计初衷是为了遏制猖獗的跨国贩毒活动，我国颁布的刑法、反洗钱法、禁毒法也明确要求对涉毒洗钱活动予以监控和追究，但由国家禁毒委员会发布的历年《中国禁毒报告》中，从未提及追踪涉毒洗钱活动问题；虽然以毒养毒人员大量存在，但也未见有禁毒部门将其名单提交金融机构作为高风险客户予以重点关注的做法。
提升反洗钱监控体系实效的对策建议
目前反洗钱体系由中国人民银行主导，缺乏应有行政权威和协调能力是其作用未能有效发挥的主要原因。建议条件成熟时抽调相关部门业务骨干，组成直属国务院的国家反洗钱机构。在此基础上，反洗钱监管主体与其他政府部门应建立六大合作机制：一是信息共享机制，构建以可疑交易报告数据库为核心，以金融信息、税务信息、个人和机构身份信息、执法信息等为重要组成部分的信息网络。二是情报会商机制，评估金融情报价值，部署重大案件的合作调查方案。三是情报移送和反馈机制。四是联合办案机制，充分发挥金融专业人员与犯罪侦查人员在各自领域的优势。五是合作研究机制，通过对犯罪类型及发展趋势的分析，为立法和决策机关提供施政参考。六是专业人员互派机制，以利金融情报中心与合作部门了解和协调各自需求和工作程序，有利于实现情报体系与执法体系之间的有效衔接和不断完善。
反洗钱监控体系制度的一个重要内容是要求金融机构针对具有不同风险特征的客户、业务关系或者交易，采取相应的措施，了解客户及其交易目的和交易性质，并了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人。根据国际反洗钱实践的经验，金融机构确定客户风险等级的途径，除按照行业、地域与业务性质的洗钱风险敏感程度划分外，一个最为有效的工具就是特别关注名单（Watch List）或称黑名单制度，作为对金融机构在办理业务时的风险提示。而目前我国的黑名单仅限于国际组织下发的恐怖主义组织人员名单。建议金融监管部门在政策和条件许可的前提下，建立防范洗钱重点关注名单试点，会同公安、纪检监察部门建立已查处的洗钱上游犯罪人员信息数据库，供金融机构作为洗钱高风险防范和关注对象，并建立情报交换机制，维护、更新和共享数据库。这样一方面可以跟踪非法所得资金的流向和藏匿地点，协助追缴赃款，另一方面，也有助于指导金融机构真正完善监控体系建设。
（作者单位：中南民族大学法学院）
(责编：高巍、秦华)
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