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宁波市公务员养老保险制度改革的政策思路和建议
同济大学经济与管理学院 硕士学位论文 宁波市公务员养老保险制度改革的政策思路和建议 姓名：王斌 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：迟文铁
摘要摘要相对于宁波市的城镇企业职工养老保险制度，宁波市的公务员养老保险改 革较为滞后。宁波市也曾于１９９６年１月起建立统一的机关事、Ｉｋ养老保险制度， 但
在２００２年１月宁波市的公务员丌始暂停缴费，个人帐户中的个人本息全额退 还，标志着宁波市的公务员养老保险制度改革暂告一段落。宁波市１９９６―２００２ 年的公务员养老保险制度改革到底遇到了什么困难，使改革无疾而终。如果宁 波市公务员养老保险制度再次改革将如何解决这些问题。 本文从上面的几个问题入手，通过介绍国外公务员养老保险制度概况，评 述我国部分地区公务员养老制度改革的特点，对宁波市１９９６―２００２年公务员养 老保险制度改革进行分析，指出改革存在的问题，最后提出再次建立宁波市公 务员养老保险制度的对策和建议。 本文共分六章。第一章介绍本文研究的背景和研究方法。第二章介绍本文 所涉及的相关社会保障理论，为本文的研究奠定理论基础。第三章介绍刚内外 的公务员养老保险制度，以及对宁波市再次建立公务员养老保险制度的启示。 第四章埘宁波市１９９６－２００２公务员养老保险制度改革陷入困境的原因进行分析，为再次改革奠定实践基础。第。ｆｔ章针对问题一。提出具体解决的对策和建议，如构建新型养老制度框架、确定合理的给付机制、确定通畅的衔接渠道、建立 更加完善的养老政策等。为今后宁波市公务员养老保险制度改革顺利进行提供 参考。第六章为结论和展望关键词：公务员养老保险制度，政策分析，政策建议ＡｂｓｔｒａｃｔＡＢＳＴＲＡＣＴＣｏｍｐａｒｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｃｉｔｙ ｏｆ Ｎｉｎｇｂｏ ｃｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｔｏｗｎｓ ｏｌｄ―ａｇｅ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍｆｏｒ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｅｍｐｌｏｙｅｅｓ ａｎｄ ｃｉｖｉｌ ｓｅｒｖａｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅ ｃｉｔｙ ｏｆ Ｎｉｎｇｂｏ，ｏｌｄ?ａｇｅ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ ｍｏｒｅ ｂｅｈｉｎｄ． Ｎｉｎｇｂｏ ｈａｓ ｉｎ ｅｆｆｅｃｔ ｆｒｏｍ Ｊａｎｕａｒｙ １ ９９６ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈａｕｎｉｆｉｅｄ ｂｏｄｙ ｏｆ ｔｈｅｃａｕｓｅｏｆ ｏｌｄ―ａｇｅｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ，ｂｕｔ ｉｎ Ｊａｎｕａｒｙ ２００２ ｉｎ Ｎｉｎｇｂｏ ｃｉｔｙ ｓｕｓｐｅｎｄｅｄ ｐａｙｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｃｉｖｉｌｓｅｒｖｉｃｅ，ｐｅｒｓｏｎａｌ ａｃｃｏｕｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｆｕｌｌ ｒｅｆｕｎｄ ｏｆ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｏｆ ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｓ，ｍａｒｋｉｎｇ ｔｈｅ Ｎｉｎｇｂｏ ｃｉｖｉｌ ｓｅｒｖａｎｔｓ Ｏｌｄ―ａｇｅ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ ｅｎｄｓ．Ｎｉｎｇｂｏ’Ｓ １ ９９６―２００２ ｃｉｖｉｌ ｓｅｒｖｉｃｅ ｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ ｈａｓ ｅｎｃｏｕｎｔｅｒｅｄ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｅｎｄ，ｎｏｔｈｉｎｇ ｃａｍｅ ｏｆ ｉｔ ｆｏｒ Ｎｉｎｇｂｏ，ｏｌｄ－ａｇｅ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｐｒｏｂｌｅｍｓ．ｒｅｆｏｒｍ．Ｉｆ ｔｈｅｃｉｔｙ ｏｆｆｏｒ ｃｉｖｉｌ ｓｅｒｖｉｃｅ ｒｅｆｏｒｍ ｗｉｌｌｏｎｃｅａｇａｉｎ ｈｏｗ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅｓｅＩｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ，ｓｅｖｅｒａｌ ｏｆ ｔｈｅ ａｂｏｖｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｂｙ ｉｎｔｒｏｄｕｃｉｎｇ ｔｈｅ ｆｏｒｅｉｇｎ ｐｕｂｌｉｃ ｏｆｆｉｃｉａｌ ｏｖｅｒｖｉｅｗ ｏｆ ｏｌｄ―ａｇｅ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ，ｉｎ ｓｏｍｅ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｇｉｏｎｓ ｏｆ Ｃｈｉｎａ ｃｏｍｍｅｎｔ １ ９９６?－２００２ ｃｉｖｉｌｏｎｔｈｅ ｃｉｖｉｌｓｅｒｖｉｃｅ ｐｅｎｓｉｏｎａｎｄ ｏｌｄ－?ａｇｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ Ｎｉｎｇｂｏｓｅｒｖｉｃｅｒｅｆｏｒｍｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｐｏｉｎｔｉｎｇ ｏｕｔ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｒｏｂｌｅｍｓ Ｆｉｎａｌｌｙ，ｏｎｃｅ ａｇａｉｎ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ Ｎｉｎｇｂｏ Ｃｉｔｙ，ｔｈｅ ｃｉｖｉｌ ｓｅｒｖｉｃｅ ｐｅｎｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｄ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ， Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｉｓ ｄｉｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ ｓｉｘ ｃｈａｐｔｅｒｓ．Ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｃｈａｐｔｅｒ ｉｓ ｄｅｖｏｔｅｄ ｔｏ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ，ｔｈｅ ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ ａｎｄ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｍｅｔｈｏｄｓ．Ｔｈｅ ｓｅｃｏｎｄ ｃｈａｐｔｅｒ ｉｓ ｉｎｖｏｌｖｅｄ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ，ｔｈｅ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙｔｈｅｏｒｙ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｈａｓ ｌａｉｄ 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作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文巾以明确方式标明。本学位沦文原创性声明的法律责任 由本人承担。签名：７－状沙Ｆ年１＿月％日学位论文版权使用授权书本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷木和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。学位论文作者签名：乞支岁心矽扩年ｌ胡功日经指导教帅同意，本学位论文属于保密，在 本授权书。 指导教师签名： 年月 日年解密后适用学位论文作者签名： 年 月日第ｌ章引言第１章引言１．１本文的选题背景和意义２００６年１月１同，《中困人民共和幽公务员法》正式生效，标志公务员制度 走上法制化道路。在《中国人民共和固公务员法》中明确规定国家建立公务员 保险制度－。养老保险制度是社会保障体系中最重要的项目之一，涉及人数多、 资金筹措量大、支付保险会时间Ｋ，直接关系到离退休人员的皋本生活。 建闺以来，为了适应经济体制改革的发展，８０年代中期宁波ｒｉｉ养老保险制 度改革丌始启动，主要在仑业中，Ｉ：展。以１９９７年７月国务院发布的《关于深化 企业职工养老保险制度改革的通知》和１９９９年１月幽务院发布的《社会保险费 征缴暂行条例》为标志，确立了宁波市企业养老保险制度的基本框架。宁波市 目自订已建立了一整套实行国家、企业和个人其同负担费用原则，以社会统筹和 个人帐户为相结合为主要特征的新型养老保险制度，并于２００７年逐步由县级统 筹、部门和行业统筹过渡剑由地方统一管理的市级统筹，并在全大市范幽内统 一了企、ｌｋ职工养老保险制度，逐渐建立起基本养老保险、企业补充养老保险和 职工个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险制度，较好地发挥了保障作用。 宁波市的社会养老保险制度经过５０年发展、改革和完善，形成了目Ｉｊｉ『多元 制度（城镇企业职工社会养老保险制度、事业单位工作人员社会养老保险制度、 农村社会养老保险制度、公务员退休制度２）并存、发展程度各异的格局，其中 又以公务员的养老保险制度最为缓慢。随着１９９３年公务员制度的伞面推行，１９９６ 年１月起宁波市因地制宜地，Ｉ：展了机关事业单位一体的养老保险制度的改革试 点工作，但由于实施时间短，没有困家统一政策的规定，具体实施情况差异很 大，矛盾和问题比较突出，于２００２年５月暂停改革。可以说，目前不但足宁波 市的公务员养老养老保险制度而且全国的公务员养老保险制度都处于探索和试 点阶段，改革进程则大大滞后于城镇企、ｌｋ职工养老保险制度改革。公务员养老 保险制度的长期试而不定，已经严重影ｎ向和制约了其制度的改革进程和完善程‘中。仁人民』≮和困公务员法．中ｏｆ；人民共和罔主席令第３５ ｌ＇．２００５ ２宁波市Ｈ前的公务员养老保险制度还／ｋ建口，岁０能称退休制度，不过为丫以后的表述方便，ｎ：以后统一 以公务员养老保险制度称滑第１章引言度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提 出，要积极推行机关事业单位养老保险制度改革，推进社会主义和谐社会建设”。 可见，加快宁波市公务员养老保险制度的改革已是刻不容缓。 一、从提高机关工作效率看，有利于机关降低管理成本，精兵简政。由于 宁波市现行的公务员退休制度是在计划经济体制下，借鉴前苏联等社会主义国 家养老保险模式而建立起来的，即退休后一切待遇单位化。随着退休公务员的 增多，势必每个机天都要配备专人或专门机构从事退休人员管理，这样难以集 中精力抓大事，也不利于退休人员的妥善管理。改革公务员养老保险制度，通 过建立社会化管理体系，增强社区服务功能，把养老保险基金管理与对退休公 务员的服务结合起来，就可以逐步实现公务员与原单位脱离，从而减轻机关非 Ｆ１常性工作负担，降低管理成本，提高工作效率。 二、从人事角度看，有利于推动干部人事制度改革的进程。干部人事制度 改革的根本目的是要真正形成能进能出、能Ｅ能下、择优劣汰的竞争机制，实 现人员的合理流动。要充分调动公务员的秘极性，提高其工作效率，就要免除 公务员后顾之忧。而目前宁波市公务员养老保险制度的滞后，已成为制约干部 人事制度改革的“瓶颈”。因此，完善公务员社会养老保险制度，可以打破与其 他企业职工养老保险制度之｜’日Ｊ的森严壁垒，实现人彳‘在不同性质睢位之问的合 理流动，从而促进机关精简机构、分流冗员，真『Ｆ做到精兵简政，实现“小政 府、大社会”的目标。 三、从建立统一的多层次社会保障体系的角度看，建立健全宁波市公务员 养老保险制度，将促使宁波市整个养老保险机制的建立健全，并最终形成统一 的、多层次的社会保障体系。 在当前形势下，研究宁波市公务员养老保险制度改革，以一个地方试点的 改革经验将有力地指导和促进此项工作在全国范闱内的逐步推广和顺利进行， 对促进整个社会养老保险机制的建立健全，并最终在全图形成统一、多层次的 社会保障体系具有重要的理论和实践意义。１．２本文的研究目的及可行性１十六届三中会．中共中央关十完善社会主义市场绛济体制若十问题的决定．２００３第１章引言随着《公务员法》的实施，以及各个城市的公务员养老保险制度试点改革 的逐步推丌，为宁波市再次推进公务员养老保险制度改革提供了政策依据。 一、宁波市现行的公务员退休养老制度，基本形成于计划经济体制下，已 经远不能适应社会主义市场经济体制的要求，应该说是一种体制弊端，必须进 行改革。 二、企业养老保险制度改革提供了经验借鉴。１９９１年６月２６同，崮务院发 布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，从此Ｉ卜式拉丌了企业养老保险 制度改革的序幕。此后，困务院又针对改革过程中彳ｉ断出现的新情况和新问题 提出了相应的解决办法。这项新制度的建立，较好地解决了在计划经济向市场 经济转轨和建立新型企业制度进程中，出现的各种各样的矛盾和问题，在社会 保障制度改革方面积累了宝贵的经验，摸索了一套适合我国基本团情的较为成 熟的理沦。可以说，这些经验和理论，对推进机关事业单位养老保险制度改革， 将会有很好的借鉴意义。 三、宁波市于１９９６年１月开始进行的机关事、ｌｋ单位养老保险制度改革试点， 经过多年的运行，为全面重新丌始公务员养老保险制度改革积累了比较系统、 比较町行、比较成熟的改革绎验，打下了比较扎实的基础。 四、建立公务员养老保险制度有利于机构和人事制度改革的顺利推进。随 着Ｈ家对政府机构改革的不断深化和宁波市政府服务职能的突出，“小政府”已 经成为共识，下一步按照现代公共服务型政府进行机构改制已经迫在眉睫，而 公务员机构改革人员分流问题，其突出矛盾是人员对养老保险的担忧，顾虑养 老金难以保障或发放标准降低。建立统一的社会养老保险制度将会解除公务员 这方面的忧虑，为改革提供必要的制度保证。 五、宁波市经过十几年的城镇职工和事业单位养老保险制度的运行，公务 员的社会保险意识逐步增强。随着市场经济体制改革的深化，退休养老全由国家和单位统包的旧模式已经歹Ｉ：始被打破，机关单化铁营盘、铁饭碗的“铁律”也已经动摇，公务员普遍意识到，只有参加社会养老保险，爿‘能真正保护自身 利益，才能在年老丧失劳动能力后保障最基本的生活。 进入２１ ｆｉｔ．纪，宁波市经济的快速发展，迫切需要政府转变职能，就必须对 臃肿的政府机构进行大刀阔斧的改革，政府的机构改革必然带来人员的流动， 一旦建立起比较完整的公务员养老保险制度，将为宁波巾Ｊ的政府机构改革奠定 一个稳定的基石。第ｌ章引言一、增强公务员个人和家庭的ＪｘＬ险意谚｛。公务员同普通劳动者一样都会面 临年老，疾病、伤残，失业、遭受灾害等困难情况．为保证今后个人的退休待 遇水平。人人都必须为自己今后的养老尽一份力，而不能完伞依赖国家，多投 多保，公平和效率相结合，可以增强每位公务员的风险意识。 二、适应人才的流动。一方面我们需要建立一种具有较高退休待遇水平的养老 保险制度，使公务员能够安心于本职工作；另一方面又要吸引更多学历高、能 力强的优秀人才剑公务员的队伍中来，形成一种竞争淘汰机制。 三、有利于提高公务员的工作效率。随着一【：作竞争压力的加大，建立了公务员 的养老保险制度后，公务员会尽力做好自己的本职工作，提高自己的工作效率， 从而最终提高国家彳｜】二政工作效能。 四、反腐侣廉的需要。给予公务员较丰厚的退休待遇，在一定程度Ｅ可以抑制 腐败的产生，维护政府的形象．使社会主义现代化事业得以顺利进行。 总之，目前宁波市已比较完善的建立起城镇职工养老保险制度、事业养老 保险制度、农民工养老保险制度、失土农民养老保险制度等基本上涵盖全民的 养老保险制度的情况下，但独缺公务员这个群体的养老保险制度，冈此宁波市 的公务员养老保险制度无论从理论和实际需求，都有着再次改革的动力。１．３本文的主要研究方法和观点研究方法是人们观察和分析事务及其运动变化的一种视角和一种思维方式。对同一事务，观察的视角不同，会得出不同的结论。一种理论、一种学术 的形成在很大程度上归功于它用一种与众不同的观察视角，探悉了事实上早已 存在只是尚末被人发现和重视的事务发展的运行轨迹，从而形成一种在特定背 景下的『Ｆ确结论和思想，并用以对某一事件的发展做出符合实际的阐释１。 造成宁波市公务员养老保险制度改革矛盾的原因是多方面的，但是造成困 境的根本原因足公务员养老制度是建立在计划经济体制基础上，仍延续传统的 人事分配制度的同时，又存在自身制度的不健全、同企ｊＩｋ和事业养老制度衔接 不畅、各地财政状况的差异性等原因，更进一步加剧了问题的严重性、复杂性。 基于这一种判断，本文提出了构建新型公务员养老保险制度，确定合理的给付林义．社会保险制度分析０Ｉ论．成都：两南财政绛人学…版｛ｌ：，１９９７，９４第１章引言机制，建立通畅的衔接渠道，完善公务员养老政策的建议。对解决当日订我固公 务员养老保险制度改革普遍存在的Ｉ’ｕＪ题和矛盾提供参考依据。 为允分论证作者观点，本文在写作方法上主要采取了理论与实际相结合， 定性分析与定量分析相结合的方法。如本义用人量篇幅介绍了国内外公务员养 老保险制度的概况及运行状况，并同企业养老保险制度进行了比较，找出其性 与差别。通过介绍宁波市曾经丌展过的公务员养老保险制度改革情况分析，针 对在实际操作过程中暴露出来的问题和矛盾，从立足于长远发展角度逐一进行 理论和实际相结合的办法进行分析，并辅以允分的数据补允说明，从而体现当 前公务员养老制度改革存在许多具有普遍性、突出性的ｉ’ｕＪ题。最后通过搜集数 据资料进行验证，建立数据模型，为解决问题提供定量分析依据，从而使分析 更加具有实证性和町操作性。本文在理论和实际方而的创新之处主要体现在二个方面：第一、借鉴国内外的经验，提出建立多层次、多支柱的养老保险体系。第二、涉及了与酮内比 较成功的城镇职＿丁养老保险制度衔接问题，为以后建立全民统一的养老保险制 度进行了有益的探索。第２章相关理论与文献综述第２章相关理论与文献综述２．１相关概念的界定及特征２．１．１公务员的概念界定世界各国对于公务员的认识不一，定义纷杂。一般而言，大致有宽、 窄两科ｌ戈０分‘。依宽口径，公务员包括从中央到地方的政府机关的公职人员，除 议员之外的国会工作人员、法官、检查官、国有企业、事业咀位的工作人员。 Ｆ１本、法幽即属于这一类型。宽口径国家以单位的所有制作为划分公务员范围的依据，除了国家和地方政府机关的工作人员外，还包括行政附属的科研、医疗和后勤译位的工作人员，医护人员、大中学教师等公益性事业机构的各类人 员以及铁道、邮电等同有企业的管理人员２。窄口径围家以美幽为代表，其公务 员分为联邦和地方公务员。联邦公务员的范围包括在美国联邦行政机构中执行 公务的人员。而美国司法部门的法官等人员则／ｆｉ包括在公务员内，美凼的联邦 雇员称为文官，按职务性质分为政务官和事务官，美国的公务员显然属于窄口 径。 ２００５年４月２７ Ｆｌ第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了 《公务员法》。该法明确了我国公务员的范阳：公务员３是指依法履行公职、纳入 国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。根据公务员法巾有关公 务员范闸的界定和有关部门对公务员范围的司法解释，中困公务员法所界定的 具体范围，或哪些人可以纳入公务员管理和参照公务员进行管理，可从以下五 个方面理解４：一是国家机关中除工勤人员以外的所有工作人员，包括政府机关、 人大和政协机关；二是法官、检察官纳入公务员范围的同时，根据其职务特点。另 行设置法官、检察官职务，与法官法、检察官法相衔接；三是除工勤人员以外１蔡晓｜Ｊ对我国公务员养老保险制度的思考．杭州：浙江金融杂忠社，２００５，５ ２该类冈家以ＪＪｌｌ拿人、±；ｉ；ｉ典为例 ３见《公务＿！，！法》第一亭总则之第一?条４口，参见旧家行政学院教授１１。●：家４冲ｊ￡中央党校主办的《学习时报》．Ｉ：的撰文３见第三章之第十ｐＵ条（困家实行公务员职位分类制度）６第２章相关理论与文献综述民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员一样纳入公务员范围。四是除工 勤人员以外的人民团体和群众团体的机关工作人员，鉴于其性质虽然不同于国 家机关工作人员，在传统管理上历来属于干部范围，经批准对其参照公务员法 进行管理；五是具有公共事务管理职能的事业译位‘中除工勤人员以外的工作人 员，经批准参照公务员法进行管理。 同时公务员法也明确提出了国家建立公务员保险制度２，保障公务员在退休、 患病、工伤、生育、失！Ｉｋ等情况下获得帮助和补偿。本文将通过对我罔《公务 员法》颁布后的各地政策的分析，结合困际经验、我幽实际以及宁波市原已实 行过的公务员养老险改革经验成果，对宁波市公务员养老保险制度今后的改革 政策建议，并借以能为以后圈家实行统一的公务员养老保险制度提供最佳的方 案。２．１．２其他相关的概念一、养老保险 养老保险是社会保障制度的重要组成部分，足社会保险血大险种中最重要 的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律法 规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄，或冈年老丧失劳动 能力、退出劳动岗位后，保障其基本生活而建立的一种社会保障制度。它具有 保险经济活动的特征，遵从保险运行机理，通过精算确定一定的缴费水平和领 取的受益金数额，它是一种互助互济、风险分摊机制。它包含以下四层含义： ｌ、养老保险是针对法定范凼内的老年人完全或基本退出劳动岗位后才发生 作用的收入保障制度。这．艰所浣的“完全”，足以劳动者与生产资料的脱离为特 征的；所谓“基本”，指的是参加生产活动己不成为主要社会生活内容。需强调 说明的是，法定的年龄界限（各国有不同的标准）爿‘是切实可行的衡量标准。 ２、实施养老保险的目的是通过国家手段为保障老年人的基本，七活需求，为 其晚年生活提供一份稳定、可靠的经济来源。 ３、养老保险是以社会保险为手段实现保障的目的，是世界各国较普遍实行 的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点：（１）山国家立法，强制实行， 企、ｌｋ单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险机构领取养老’见《公务员法》第ｆ‘八尊附则之第一『『零六条２见《公务员法》第七Ｉ．，匕条７第２章相关理论与文献综述金；（２）养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方，或单位和个人双 方共同负担：（３）养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费 用支出庞大，因此，必须设置专ｌ、ｊ机构，实行专业化、社会化的统一规划和管 理。 ４、养老保险具有社会互济功能。在现收现付制度下，养老保险制度是通过 政府信誉担保实现代际之间的互助互济协议。 按照养老保险的性质和功能，养老保险町以分为商业养老保险和礼会养老 保险。 二、基本养老保险（又称社会养老保险） 是指网家和社会根掘一定的法律和法规，在劳动者年老或丧失劳动能力后， 根据他们对社会所作的贡献和所具备的社会养老保险资格或退休条件，按月或 一次性以货币形式支付的保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。 它强凋社会公平，主张养老金领取权利与缴费义务相挂钩。它的一个显著特征是它的社会性，其表现形式之一是它的社会受益性一“社会保险制度提供的帮助对象是最广大的劳动者。”‘ 三、养老保险制度 在我国，１９９１年国务院发行《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中 明确提出：“随管经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企：ｌｋｌｔ，充养老保险和 职工个人储蒂性养老保险相结合的制度”。所删养老保险制度，是国家和社会根 据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年 龄界限，或凶年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会 保险制度，是按国家统一政策舰定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活 需要的一种养老保险制度。它包含三个方ｉ可的含义： １、养老保险是在法定范围的老年人完全（以劳动者与生产资料的完全脱离 为特征）或基本（参加生产活动已不成为主要的社会生活内容）退出社会劳动生 活后爿１自动发生作用的。法定的年龄界限才是切实可行的衡量标准。 ２、养老保险目的是为了保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可行的 生活来源。 ３、养老保险是以社会保险为手段米达到保障的目的。 四、企业年会徐ｌｉ东．论利：会保险法的｝Ｉ：会件特征．古林：古林人学礼会科学学报，１９９５，６８第２章相关理论。ｊ文献综述是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养 老保险制度。是多层次养老保险体系的组成部分，由图家宏观指导、企业内部 决策执行。 五、个人储蓄性养老保险 是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工根据个人收入情况 自愿参加的一种养老保险形式。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办 机构，个人储蓄件养老保险会由个人所有。２．２相关理论和研究动态综述２．２．１社会保障的相关理论公务员养老保险制度从属于一国社会保障制度中的社会保险制度，而社会 保障（险）制度又涉及众多学科，而这止哇研究社会保障（险）制度的理论对于研究 公务员养老保险制度具有同等的指导性和实用性。 一、福利国家理论１作为社会福利事业，现代社会保障制度充分体现了社会责任和政府职能。而福利困家理论（形成于２０世纪４０年代，盛行于２０世纪５０、６０年代）则足福 利幽家社会保障制度最直接的理论依据。福利同家理论在综合德国的新历史学 派、英国的费边社和凯恩斯主义理沦精髓的基础～卜，提出资本主义图家应当通 过强大的国家财政手段（政府预算）来保证福利围家得以实现，从而为全体国民 带来最大的社会福利。 其主要内容是：（１）混合经济论，即资本主义国家经济应该是公私兼顾的 “混合经济”。（２）充分就业论，要加强国家对经济的调控作用，克服资本主义 社会中客观存在的经济危机、失业贫困等现象。（３）收入均衡沦，通过国家财 政政策尤其是税收政策（累进税制）和转移支付政策（由国家、政府举办各种福利 设施，保证穷人的最低生活标准），把国民收入不断增大的部分从富人的手里， 转移到比较贫穷的人手旱。 在福利幽家理论的指导下，西方尤其是欧洲发达资本主义国家积极推行各顾俊礼、…德义．福利旧家论析．以欧洲为背景的比较研究一匕京：经济管理…版｛Ｉ：，２００２，２８９第２章相关理论与文献综述种社会福利政策和保障制度，纷纷由政府建立了一整套包括退休金、养老会、 失业救济、医疗保险、卫生保险、家庭补助、住房补贴以及文化、教育等社会 服务和设施在内的以社会保险、津贴补助和公共救济制度为主体的社会保障制 度，大大提升了全体国民的尘活水平。 二、公共产品理论‘ Ｐ．萨缪尔森是公共产品理论的奠基人。１９５４年，他给出了公芡产品的经典 定义，即公共产品是具有以Ｆ两个辛要特征的产晶：一是－ｑｌ－４４｝除性，即消费足集 体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之Ｉ＇ｕＪ是彳ｉ能分割的。二是非竞争性， 即任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不影ｎ向整个社 会的利益。 公共产品理论提出，私人部门在提供公共产品方面几乎无任何效率的原因 是：一方面，公共产品投资额巨大，且投资短期内无法收回：另一方面，公共产 品的边际成本为零，大部分产品必须免费提供，这一点是私人企业最难以接受 的。而公共产晶往往又是增进社会福利所小可或缺的，因此迫切需要公共经济 部门的介入，用税收等国家于段来集资以提供这些社会急需的产品。正是由于 对公共产品的需求才导致了政府的广：生。社会保障就足一种典型的公共产品， 其性质决定必须｝ｈ国家或政府来予以提供，并且．政府提供公共产品比市场方式 即私人提供应具有更高效率和吏低成本。 公共产品理论为上世纪５０、６０年代西方各发达国家建立健全普遍社会保障 制度提供了极其有力的支持。根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本 最小化原则，公共产品理论试图寻求政府、社会以及私人在提供公共产品（社会 保障）领域的平衡点以建立公共产品供给的多中心体制和。吒补机制，从而减轻政 府负担，促进经济发展，并在更有效地提供公共产品基础上实现更大的公共利 益。综观当今世界大多数国家的社会保障制度，其多支柱的具体模式选择和三 方共同负担的筹资方案以及萨在进行的改革走向，无不深深地烙上了公共产品 理论的印痕。 三、西方固家养老保险制度理论的最新发展２ 上世纪术期以来，西方各凼经济学家对社会保障研究的范畴和视角越来越 广，丌始注重分析养老保险的制度起源与历史演进，养老保险与～些宏观经济１义建东．公共选择学派．武汉：武汉…版社，１９９６，ｌｌ ２刘芳、欧１５ｎ令．养老保险制度理论的分析．ｆ：海：Ｉ：海纶济研究，２００２，８ｌＯ第２章相火理论１０文献综述变量如储蓄、家庭消费行为、社会福利水平，养老保险与经济增长、资本积累 之间的关系，并对现有各种养老保险制度进行述评、比较和改进，从而形成了 最新的效率理论流派。 效率理论流派按不同研究角度可分为六种主要理论：（１）老年人福利理论。 该理论认为；养老保险体系是最优的再分配方式。（２）诱导性退休提高效率理 论。该理论认为，养老保险制度的目标是诱导处于退休年龄的老年人退休。（３） 退休保险理论。该理论认为，养老保险是为因退休而失去收入的老年人提供的 一种保护。人们防御老年风险的主要方式有二，一是个人储蓄，一是购买保险。 但个人储蓄存在货币贬值问题，购买保险义由于信息不对称而存在着逆向选择。 因此，由政府管理带有强制储蓄性质的养老保险体系就可能足一个最优的政策 选择。（４）政府管理节约成本理论。该理论认为，政府管理的养老金体系和私 人养老金体系能实现同样的目标，但养老金体系山政府管理则町在成本一卜最大限度地实现规模经济，从而更有效率。（５）个人短见和父爱主义理论。‘该理论认为，个人不但不是充分理性的，反而经常是短视的，即使预见到可能发生的 风险，也不愿意牺｝生当前的消费为以后的养老做出事先安排。同时个人信息短 缺会造成保险不足或过度保险，或对自己余生做出不精确的估计。这就需要政 府像父亲一样关心他们，强制建立一个养老保险体系，强迫人们在年轻时储莆， 并在其年老时返还给他们以保障其老年生活所需。（６）人力资本投资收益理论２。该理论试图说明养老金是老年人对年轻一代进行人力资本投资的收益，即养老金来自老年人自身早年的投资收益。 四、马克思主义的社会再生产原理与国家保险理沦 该理论对前苏联、前东欧社会主义国家以及我国的社会保障制度影响较深。 马克思在《哥达纲领批判》一文中高度概括了社会保障的主要内容和实质，是 社会保障制度建立和研究的出发点。马克思在《资本论》中还分析了建立社会 保障基金对于社会再生产运行的作用。由于时代条件限制，马克思的这些社会保障理论并没有在当时得到很好地实践。直到第一个社会主义国家一前苏联成立以后，列宁等无产阶级领袖在各社会主义国家建立国家社会保障制度的实践 中继承和发展了这一理论。列宁提出了关于社会保障的相关原则：首先，工人更 新劳动能力或冈失业失去工资时，国家都要给工人以保障；其次，保障要包括１菖信邦．养老保险公其管理模』Ｉ＝１ｊ私ｆ々管耻模式的圉际比较．Ｉ：海：１－．海财税，２００１，．７ ２程社ｌ灶人力资源绛理的必修漯．入力资奉理论．北京：中凼人才资源开发．２００２．７第２章相关理论与文献综述一切雇佣者及其家属；再次，对一切被保险者都要按照补偿全部工资的原则给 予补助，同时一切保险费都由企业主或国家负担；最后，各种保险都山统一保 险组织办理，这种组织心按区域和被保险者完全自理的原则建立。”在社会主义 制度下，社会保障仍足社会再生产的必备条件，仍然体现人的社会性。 在这一理论学派的指导下，前苏联、前东欧社会主义国家以及改革前的中 国都纷纷建立了程度不一的国家社会保障制度。但由于时代认识的限制，这一 保障类型存在不少局限：如过于追求社会公平而导致缺乏激励机制从而牺幸，ｌ：效 率，最终陷入种种危机，而不得不进行主动的或被动的改革。２．２．３国外研究动态综观近年来围外有关养老保险改革的有关研究文献，可以看出西方学者当前的研究重点和热点是：一是在维持现有制度框架的前提下，深入分析养老保险运行机制各要素的合理性及其对经济的影响，并提出改革措施；二是论证如 何构建和组合多层次的养老保险模式，以解决Ｈ益复杂的经济保障问题和Ｈ趋 深刻的养老制度变迁｜、ｕＪ题；三足研究在逐步缩小政府责任的同时，如何逐渐扩 大雇主、雇员自身责任以及商业保险、互助保险、储莆保险的保障空１＇８Ｊ；四是 日益重视养老保险基余管理与投资营运、基金管理与资本市场之间的比调发展 问题；五足提侣养老保险计划的部分或整体私有化。 存在的主要争议：一是对现行养老保险制度足进行结构调整还是进行体制 调整以帮助其走出重重危机；二是对养老保险私有化的内涌与外延、方式与步 骤、局部与整体、渐进与激进等问题的看法存在着一定差异；三是对养老保险 筹资方式选择，基金投资方向及其组合，政府、雇主、雇员三方责任的分解程 度仍存在不同看法等。２．２．３国内研究动态相对于篇目极其繁多的关于仑业职工养老保险、农民养老保险的研究文章 和论文来说，专门论述有关公务员（包括机火事业译位）养老保险的文章较为 有限，且大多为各地经验介绍性质的交流信息。纵览现有资料，可以发现Ｆ１前 研究的主要特点和不足如下：一是大多数文章都以“机关事业单位养老保险”为 题，只有极少数文章是直接以“公务员养老保险”为题，对二者之Ｉ’ｆＩＪ的差异没第２章相关理论与文献综述有进行严格界定；二是对公务员养老保险制度改革的研究人多从单个学科出发， 理性认识不够，且过于琐碎，层次不高，而一些理论文章又缺乏第一手资料数 掘，论证较为空洞和抽象，研究的新意和深度都不够；三是人多数文章实证研 究较多，理论认识和挖掘不够，缺乏理论深度，对社会保险、社会保障方面的 理论涉及较少；四是大多数文章都重视比较研究，将公务员养老保险制度与企 业职工养老保险制度、国内公务员养老保险制度和凼外公务员养老保险制度进 行比较研究，但对国内各地的公务员养老保险制度的比较反而做得极少，对实 际工作的指导性不强。 从收集的资料看，存在的争议主要有：一是公务员养老保险是否要与城镇其 他职工养老保险进行衔接问题。有的认为要将二者接轨，取消城镇养老保险存 在的二元化结构现象，从而建立统一舰范的养老保险制度，持这种观点的人较 多。但也有不少人认为可以单独设立公务员养老保险，以体现公务员身份性质 的特殊性并便于管理和运作。二是公务员养老保险制度改革足否要降低养老会 替代率问题。有人认为目前我国的工资替代率大大高于闻际通行标准，在提高 征缴率的同时降低养老金替代率可以节省开支，减轻国家和译位负担；有人则 认为要在全面认识我幽工资制度的基础上考虑养老金的真实替代率，在当时征 缴率难以提高甚至难以到位的情况下，可以通过提高个人帐户比例及确保养老 保险基会保值增值手段米保障公务员退休后的基本牛活水平。三足是否可以提 高公务员退休年龄问题。有人认为在平均预期寿命逐渐提高和保障水平一定的 情况下，退休年龄的提高可以缩短平均享用养老金的年限，就可以降低养老金 总负担。有人则认为提高退休年龄表面上看可以直接减少养老金支出，但在另 一个方面会减少社会工作岗位的提供，加上我国在今后一二十年又将一直处于 劳动力增长的高峰期，这就会造成失业人员增多，从而导致失业保险金支出增 加。因此，养老保险金支出的减少只不过是将养老负担转移到失！【ｋ保险制度上， 而国家的负担并没有真Ｊ下减少。四足公务员养老保险基金的统筹层次和保值增 值问题，如是在全困范围内统筹还是在省级统筹，基金是否要上市及何时上市， 基金的其他具体投资方向争议等等。 总之，在我国，公务员养老保险制度的研究虽已取得一定进展，但仍处于 “弱势”地位，理论研究严蕈滞后于本己滞后的改革实践。第２章相关理论０文献综述２．３小结从西方社会保障经济理论的演变历程来看，当前各国经济学学者更注重在 对不同社会保障（尤其是养老会）制度经济增长效应进行技术分析（主要集中于 公共养老会计划对于个人储蓄的影响，以及以资本积累的“黄金律”为标准去 判断养老金计划支持经济增长的最优路径等）的基础上，不断拓展原先相关理论 内容以促进其进一步系统化。２０世纪以Ｉｊ仃，西方社会保障经济理论主要以收入 分配理论为指导，认为社会保障主要是一种实现收入再分配以及收入均等化的 工具。当今社会保障经济理论，则在更为注重研究社会保障功能实现的方式、 手段与途径的自，Ｊ．提Ｆ，寻求社会保障与经济稳定及均衡之｜’【ＪＪ的内在联系，从而 逐步把社会保障与一围的宏观经济政策融合为一体，以实现社会经济的可持续 发展。 综观１００多年来经济学理论各流派的变迁，公平与效率的关系问题始终处 于西方社会保障经济理论研究的核心地位，这是西方社会保障经济理论最显著 的特征。由于社会保障制度具有浓厚的公平色彩，是山法律加以保汪和强制实 施的、为弥补市场分配的缺陷并满足社会公平目标而提供的一种安全稳定机制。 因此，最初两方经济学家们（从福利经济学到凯恩斯主义）是以公平为出发点来 构筑其社会保障经济理论。“二战”以后，随詹资本主义经济“滞胀”现象的出 现，西方社会保障经济理论，Ｉ：始更关注效率，并着重考虑社会保障制度对经济 效率的作用。在这一倾向下，大多数经济学家以经济效率为出发点，纷纷提出 削减社会保障支出的政策建议，并在西方各幽社会保障制度的改革实践中得到 了广泛采纳和运用。而从上世纪８０年代西方社会保障经济理论的新进展来看， 各圈经济学家又转向从宏观经济稳定和经济增长的角度来研究社会保障问题， 从而进一步揭示了社会保障与宏观经济运行之Ｉ’日Ｊ的关系以及市场与政府在建立 健全社会保障、养老保险制度过程中的相互关系。出ｆ学科自身视闭，当今经 济学派更为重视市场自身的效用，大都主张将经济学中的市场理论运用到社会 保障制度、养老保险体系中，将其看作是解决养老问题的最优制度安排。同时， 经济学派主流还认为引入养老保险体系的经济比没有养老保险体系的经济应该 具有更高的效率。不过这一点至今在理论卜还存在不少争议。 必须指出的是，尽管社会保障一直受到经济学家们的关注，经济学相关研 究所取得的任何进展对社会保障理论及实践也都起了特别重要的指导作用，但１４第２章相关理论与文献综述社会保障并不是经济学的产物，经济学并不能完全覆盖社会保障的全部领域。 不仅如此，社会保障制度自身建立健全的发展进程还影响了各国经济发展，并 同时促进了经济学学科的同步发展。 因此综观社会保障理论的改革和困内外养老保险改革的研究动念，我困的 公务员养老保险制度改革必须以适合我圈同情的社会保障理论为基础。本文以 宁波市为题通过综合运用围内外养老保险改革研究和理论方面的成果，借以为 以后形成全国统一的公务员养老保险制度抛砖引玉。第３章国内外公务员养老保险的现状介纠，Ｉ“Ｉ ＪＩ＂¨Ｈ评价第３章国内外公务员养老保险制度的现状介绍和评价３．１国外公务员养老保险制度概况困外公务员范畴，干Ｈ对我国而言则为机关事业译位干部和？Ｉ：作人员。公务 员作为一个代表统治阶级行使统治意志和权利的特殊阶层，其利益关系历来受 到统治阶级的关注，因此养老保险制度也不例外。国外公务员养老保险制度经 过百余年的发展，尤其西方许多发达国家，基本上建立了多层次、多支柱的养 老保险制度。虽然由于各个困家在经济、社会背景及文化传统上差异，导致在 养老保障制度上存在很大差别，但对于公务员的养老保险制度，都采取不同的 保障方式给予高度重视。如英困、加拿大、德国等，对公务员除按照一定比例 享受基本养老保险制度外，还对公务员实行单独的养老保险计划，以鼓励更好 的为统治阶级服务，从而实现统治Ｆ１的；甚至有些尚未建立普遍养老保险制度 的幽家，如缅甸、索马．瞿、孟加拉等，对公务员也确立了养老保险制度。３．１．１国外公务员养老保险制度的模式和特点目前国际上通行的养老制度模式主要有三种： 一、现收现付模式１，即根据养老保险支出的需求，对养老基金进行筹集， 基本上满足养老金支出的需要，一般不留或少量基金积累。这种模式体现为代际供养，用年轻一代投保供养退休一代，实现世代供养和世代共济。代表国家是美国和Ｈ本。现收现付模式的特点是“以支定收，力求收支平衡”。其优点是： 第一，预测期短，测算不复杂：第二，不存在大量积累和投放增值的复杂课题， 管理方便；第三，容易纳入年度幽家预算；第【Ｊｑ，容易规避通货膨胀的打击。 二、完伞积累模式，即以远期收支平衡作为筹集基金的指导原则，具有先 提后取的特点。投保人与所在单位逐月缴纳保费，历经数ｆ‘午后，积累成为一 笔可观的养老保险基金，受保人退休时可一次连本带利或分月取走，安享晚年。 代表国家是新加坡。完全积累模式的特点是以投保情况决定未来给付水平，将黄健厄，马冲。公职人员养老保险制度改尊问题ｊ；｝｛讨。南京：南京帅人学报，２００６，９１６第３章国内外公务员养老保险的现状介宝“和评价投保人Ｒ后需要的养老金以及可能筹集到的保费分摊到数ｌ＿‘年的时期内加以预 测，并设想按平均的投保率实现收支平衡。其优点是：第一，退休者在业期间 投保以供养自己渡过晚年，不存在支付危机和代际之间转嫁负担ｌ’ｕＪ题；第二， 可积累雄厚的资＜；；＝，除保障养老金给付外，还能扩大困内资本市场；第三，使 养老会权益与投保义务完全对等，突出效率原则。 三、部分积累模式１，即筹集基金重点放存保证养老基金在较长时问内收支 平衡，并使受保人和用人巾化的保费负担分阶段提高。使用这种模式，在确保 养老金给付的条件下，一般按偏低的积累额度提出部分资金作为积累，以应付 意外风险和养老金给付高峰期的需求。目前这种模式被人多数国家所认可。部 分积累模式的特点是兼有现收现付模式与完全秋祟模式的长处，而又规避了两 者的短处。其优点是：第一，工作重点在养老金的现收现付上，可以经常考虑 受保人的现实利益；第二，部分工作放在建立有限养老基金积累上，也顾及受 保人的长远利益；第三，基金积累有限，容易被资本市场吸纳，且不易受到通 货膨胀，１旷重影响，此外，费率适中，受保人和巾位都承受得起；第四，有能力 应付人口老龄化以缓和代际冲突。 通过以上论述，可以看出，使用现收现付模式，随着时Ｉ＇ｎＪ推移，由于人口 愈益老龄化，总投保费率必须不断提高；使用完全积累模式，可预见未来时期 平均需要的投保费，前期资金敷余，可留有储备供后期入不敷出时弥补不足； 使用部分积累模式，总投保费率呈阶梯式升高，确保每段时期养老保险基金收 入都趋于平衡。３．１．２国外公务员养老保险制度的基本状况比较国际上不同图家在公务员养老保险制度方面的一般特征看，有如下规 律性： 一、公务员养老保障计划一般都早于企业养老保障计划从图外养老保险制度的历史渊源和发展来看，大部分困家一般郜是先建立公务员的退休养老保险制度，然后／ｊ‘有企业雇员和其它社会成员的养老保险制度。例如，法幽政府１７９０ 年就正式对公务员实行退休制度，但养老会制度并没有因此普遍发展起来，因 为当时法国和欧洲还处于自然经济阶段，劳动者的养老保障还主要在家庭内实林义．｝｝：会保险制度分析０Ｉ论．成鄙：两南财经人学｝ｆ：版｛｝：．１９９７．ＩＯ１７第３章国内外公务员养老保险的现状介乡“和评价现：英幽政府在１８３４年就制定了有关公务员退休保障的法律，１８５９年为其国 家公务员制定了《老年退休法》，直到１９０８年／ｊ‘将包括企ｊｌｋ雇员在内的困民养 老保险制度萨式建立。 二、占相当比重的国家对公务员养老保险币独立法许多罔家对公务员养老 保险制度以法律、法规的形式规定下来，或体现在有关的皋本法规之中。在公 务员立法方面，目｝ｊ订世界１６７个国家中，有６８个团家就公务员养老保险币独 立法，占总数的４１％；ＯＥＣＥ困家‘（由３０个发达国家组成的联合国经合组织） 有１１个国家对公务员养老制度进行立法，占总数的３８％。在这方面具有代表 性的国家是加拿大。加拿大针对不ＪＪ类别公务员的特征，颁伽了多部与公务员 制度尤其是公务员养老保险制度有关的法律与法规。例如：《公务员养老保险法》是加拿大公务员养老保险方而的基本法律。《公务员退休条例一为受雇于加拿大公用事业的个人提供的有关养老金条例》和《政府文职机关和养老会退休法案》， 则具体规范了加拿大各种文职机关公务人员的养老保险事务；《加拿大军队养老 金法案》专门具体规范加拿大的争家海军、陆军、空军或一战及二战问的盟军 部队，以及终生服役民兵、永久性民兵团体、民兵中的终身：‘ｒ作人员的养老问 题；《加拿大争家警察养老金法案》则具体规范白｜．家警察公务员的养老保险Ｉ’ｕＪ题 等。上述法律共Ｉ―Ｊ构成了加拿大公务员养老保险完备的法律体系，为公务员养 老保险制度的顺利实旋起到了关键性的保障作用。冈此这些幽家公务员养老保 险制度的发展史，也是建立健全养老保险制度的立法史。 三、不同凼家对公务员养老保险包括的范围差别很大。幽外公务员范围可 分为宽口径和窄口径两大类。大部分宽Ｕ径国家公务员养老保险，如法国、瑞 典、比利时等困还将国有企业雇员、邮局雇员、公用事业人员都纳入公务员养 老保障范围。还比如德国，对于那些在公共服务机构中工作，但本人又不是公 务员、法官或军人的人员，他们一般都参加法定的基本养老保险，但养老金的 最高额略低于公务员的养老金水平。但在不少情况下，就工作内容来｝兑，公务员与非公务员完成相同的工作，养老保险应不留差异，趋同一致。为了实现这个目标，德国的各级政府建立了相应的福利机构，设立了补充性养老保险和遗 属福利制度。通过这种形式，起到了类似于企业养老金法中的企业补充保险的 作用。 四、待遇相对比食业较优厚大多数国家的公务员养老保险待遇与企业雇员罗＇ｆｌｈ特，约瑟人．２ｌ吐纪町持续发腱的养老保险制度．北京：中困劳动ｆＩ：会保障；ｌ：版礼，２００４，１３１８第３章闺内外公务员养老保险的现状介宝“和评价比较要优厚～些，主要目的是为稳定公务员队伍，降低公务员流失率。优厚的 养老会待遇大致通过两种。第一种是公务员除享受全民共享的养老保险待遇外， 还补充一块公务员特有的养老保险待遇：另一种是公务员的养老会替代率水平 要高于企业雇员的平均水平。如：瑞典１，１９１３年建市的冈民养老会制度适用于 所有公民，公务员也同样享受该制度中的有关待遇。同时，公务员还另外享有 公务员退休金计划。根据瑞典法律，瑞典公务员享受面向全体国民的固民养老 保险和面向公务员退休养老制度的双层保障制度。除此之外，瑞典公务员还享 受其他津贴。瑞典的公务员养老会优厚之处还体现在养老金米源上，瑞典公务 员养老会来源于雇主税与财政供款，个人不缴费，但公务员的养老金必须缴纳 所得税。美国公务员的退休待遇优厚主要体现在养老会替代率高于企业。美困 公务员退休金计划是一个确定型养老会制度，退休后养老金的收入高低由公务 员的工作年限和工资水平决定。具体确定方式为：工作最初的５年工龄每年按 最高的连续３年平均工资的１．５％计发；第６至１０年的工龄每年按１．７５％ 计发；超过１０年以上按２％计发。所以最终公务员退休时养老金基本达到在 职工资的８０％左右。而企业雇员一般养老金替代率在６０％左右。 五、养老保险费筹集倾向公务员目前国际上在养老金筹集模式上主要有三 种：统筹基会部分积累制、个人账户完全积累制、财政现收现付制。但不论哪 种筹集模式，对公务员都采取不同方式的优惠措施，主要体现在以下两点：（一） 由政府全部负担如：德网公务员的养老金筹集依据德国《官员供养法》，其费用 全部由政府负担，列入财政预算。瑞典公务员除享受令幽公民都统一享受的国 民养老金计划的有关待遇外，还有专门的公务员退休金计划，儿达６５岁，工 龄满３０年都Ｉ可在退休时领取全额退休金，退休金的经费全部来源于政府的财 政拨款。（二）由雇主、雇员、国家共同负担如美国公务员退休制度足由１９２０ 年建立的公务员退休制度和１９８６年新建立的《联邦公务员退休制度》构成，１９２０ 年的制度其费用来源足由用人单位和公务员本人共同筹集，各自缴纳资金的５０ ％；１９８６年的《联邦公务员退休制度》其经费来源则是雇主和雇员分别按个人 工资和工资总额的６％纳税。除上述两种制度外，美国政府在《联邦公务员退 休制度》中还为公务员建立了个人账户的储蓄计划。公务员按最高不超过工资 １０％的比例储蓄，政府按一定比例为公务员个人储蓄账，、提供补贴，最高补贴 到５％。奥地利公务员养老保险制度的资金来源为：公务员缴费和政府财政补杨燕绥．伞球养老保障．改革１ｊ发展．北京：中因劳动社会保障ｊＪｌ版｛｝：，２００２，２３１９第３章国内外公务员养老保险的现状介２“和评价贴两部分。公务员一般缴纳工资额的１０．２５％，其余部分则由政府财政负担。 六、养老金构成及保障水平多元化、多层次国外公务员养老金水平差距因 困而异，但在养老金结构和保障水平都趋向多层次、多支柱。如瑞士公务员的 养老会由退休金、退休补贴、遗属补助会三大部分构成。享受条件是以工龄、职级为依据：（一）一般公务员退休后每年可领到原工资４０％一６０％的退休金；（二）退休补贴依据公务员的工作时Ｉ、日Ｊ长短领取不同标准的补贴额。补贴额从 每年加发１／１２年薪额至１／５年薪额彳ｉ等；（三）一定数额的遗属补贴。英囤 公务员的退休金结构山三部分组成：（一）退休年会包括准退休年金，以最后一 年工资×ｌ／８０ Ｘ工龄；（二）一次性退休会补贴，相当于上述年金总额的三倍； （三）其他优惠福利。 七、发达国家的社会化管理和服务水平较高公务员退休后的管理服务，因 幽家政治、历史、民族、文化不同，而有很大差异，在原苏联、东欧一般都自 上而下建立有管理服务体系。而在西方国家，普遍没有设置管理机构。公务员 退休后，基本不再依附予原工作单位，其养老金由社会保险经办机构（组织） 发放，或通过银行代为发放。公务员退休后必要的活动，如旅游、娱乐等，主 要山社区或社会服务组织负责。还有些国家建起了民办或官办的养老服务设施， 比如，新加坡的“托老所”，德国的“退休服务公司”，美国的“老人看护中心”， ‘英幽的“老人屋”，瑞典的“老年服务站”、“老年公寓”和“老年疗养院”等， 一般都是一种新型的按市场舰ｉ，／ｌｔｌ务的“老人商品”。而社会保险机构的职能不 断弱化，通常只是负责养老保险基金的监督、管理、投资和发放等项业务，对 退休人员的服务性事务不予过问。３．１．３国外公务员养老保险制度的改革及趋势国外养老保险制度模式改革及趋势随着全球范围内经济增长速度的放缓和 老龄化的到来，现有的养老制度模式都不同程度受到挑战，不同制度存在的问 题逐步显露出来。各国在养老制度上要求改革的呼声此起彼伏。 在现收现付制度模式上，由于受老龄化影响，老年人口比重上升，同时在 业人数增长缓慢甚至负增长，养老基金满足养老金给付的差距逐步增大，除非 提高投保费率，但会增加在业者和单位的负担。尤其一些高福利和跨入老龄化华迎放．地球村的社会保障．伞球化和｛Ｉ：会保障面临的挑战＿Ｅ京：中困劳动｛｝：会保障｛｜ｊ版｛｝：，２００４，３７２０笫３章国内外公务员养老保险的现状介宝“和评价国家较为突出。 在完全积累模式上，由于规定了较高的投保费率，许多雇主无力筹办补充 养老保险，使养老会层次单一，并且雇主负担高额保费，造成产品成本提高， 不利于国际竞争；对低薪者、长期患病人员和失业者来说，投保记录少，给付 金额低，老年生活无法保证，没有体现瓦助供济性；大量基金由于高度集中， 缺乏有效管理，收益不佳。 在部分积累模式上，老龄化的到来，使基金结余量减少，应对高峰期养老 金支出风险增大，同时也不利于基金增值保值。 上述问题的产生，迫使许多国家丌始考虑进行养老制度改革甚至改变养老 制度模式。目自订拉美国家在养老制度改革上引起世界各困的重视，并且成果显 著。由于是智利推出，拉荚各幽效仿，因此也称“智利模式”。１ 一、“智利模式”构成的三大基本要素。“智利模式”诞生于８０年代。在 此之前，智利采取的是现收现付制，由于人口老龄化和高通胀率，加重了政府 负担，导致退休职工待遇无法保汪，社会矛盾较为突出。为改变这一状况，智 利政府对养老制度实施改革。参与设计新养老制度的前智利劳动和社会保障部 部长何塞?皮涅拉（Ｊｏｓｅ Ｐｉｎｅｒａ）被称作“智利养老金制度改革之父”。他把 “智利模式”归结为三个基本要素：个人基会积累、基金私人管理和自山选择 管理公司，并且认为这三个基本要素具有普遍性。个人基会积累是指政府通过 法律使劳动者在职期Ｉ＇ＨＪ为养老进行强制个人储蓄，由养老基金管理机构进行投 资经营。通过资本市场的运作使养老金增值，从而有效地为劳动者退休后的生 活提供经济保障。个人账户的资金完全由个人按工资的１３％缴纳，其中１０％ 作为个人养老会存入个人账户，另外３％由养老基金管理公司一部分作为管理 费用，另一部分作为参保人的人寿保险和意外事故保险，转交指定的保险公司。 劳动者退休后享受的养老会取决于个人账户储存额和投资收益。基金私人管理是指养老基金由专门成立的私营会融机构一养老基金管理公司（ＡＦＰ）进行管理 和经营，主要职能是通过将基金投入资本市场使之不断增值。政府除在政策上给予支持、对最低投资收益率进行评估、制定有天法律法规指导和监督外，不 干预养老基会管理公司的经营管理和业务活动。同时规定参保人可以Ａ由选择 基金管理公司，各基金公矧依靠Ａ身管理水平、服务质量、投资效益等展丌竞 争，吸引更多的参保人。因此，基会管理公司的经营状况直接决定其在市场占刘纪新．拉天冈家养老舍制度改革例ｆ究．北京： 中困劳动社会保障…版社，２００４，１９－５９２ｌ第３章国内外公务员养老保险的现状介宝“和评价有率。自由选择管理公司是指每个参加新养老会制度的人可以按照自己意愿自 由选择基金管理公司，这一目的是引进竞争机制，迫使基会管理公司不断提高 投资收益率和服务水平。 二、制度构成与政府作用。“智利模式”的养老金也由多个支柱构成，第一 支柱山两个养老会计划组成，（一）是为没有参加养老金制度的老年人提供养老 救济金；（二）是为参加强制个人储蓄皋会积累的人提供最低养老会担保。这两 项计划是政府财政支付转移项目，其同的足解决老年贫困人［１和工作不稳定人 口的养老问题。第二支柱是强制性个人储蓄基金积累制度。这足智利养老金制 度的主体部分，居绝对主导地位，它只承担储蓄功能，不具备再分配性质。第 三支柱是个人自愿储蓄，采取两种自愿储蓄形式，一种是参保人可以将额外的 收入存入养老金账户，交由基会管理公司投资；另一种建立第二账户，可以随 时领取。政府在税收方面给予优惠。但规定每月的额外储蓄不能超过６０ＵＦ。在 这一制度安排下，政府在养老金制度中的职能发生了根本变化，不在担任直接 管理者的角色，养老基金的管理和运营完全由私人经营公司单独负责。政府的 作用将集中在“为某些收益提供资金担保，为养老会制度的良性运转制定法规 和进行监督指导”。从资会担保上，政府的责任包括三个方面：其一，保证最低 养老金。对于由于各种原因导致退休时养老会没有达到最低领取额度时，山围 家补足差额部分。其二，保证最低收益率。对基金管理公司投资收益未能达到 法律规定的最低收益率时，政府先通过动用基会管理公司的“现金准备金”弥 补差额，若无法全部补足时，由政府出面进行最后担保。其三，养老基金管理 公司破产情况下的提供担保，保证养老金计划的ｉＦ常运行。从制定法规和进行 监督指导上米看，政府只进行宏观调控和监督指导。对具体的养老基金管理、 养老金的发放等具体事务不在参与。监督作用主要通过养老基金管理总局－末完 成，以保证基金管理公司正常运转，合法经营。 三、新制度运行情况丌展新的养老金制度后，智利养老制度出现了显著的 变化。（一）养老覆盖率逐步增加。参保人数由１９８１年的１４４）－ｊ－增加到２０００ 年底的６２８万，年均增长率为７．９％。（二）养老基金管理公司基会资产逐年 膨胀，从ｌ ９８４年仅占ＧＤＰ０．８４％到占２００３年ＧＤＰ的６０％。带动国内资本 市场的发展和投资收益率的提高，促进伞社会经济的发展。（三）缓解社会矛盾， 维护国家安定。智利养老会制度改革较好地解决了新ＩＢＤ］度转轨带来的压力和 老龄化问题。政府通过提供最低养老金保证，以适当方式解决在ｌＵ制度下隐含第３章国内外公务员养老保险的现状介耋“和评价的债务问题，并日．保证在新老制度接替下弱势群体的正常生活。 四、新制度的三种创新。（一）管理体制的创新。世界上绝大多数国家实行 的是国家公共养老保险制度，由政府部门或专门设立机构管理。而智利模式首 丌鼓励私人机构管理，政府职能发！卜根本性改变，有利促进养老基金的增值。（二）管理组织的创新。智利在改革中建立了一种新的管理组织一养老基会管理公司，目标单一，只是专注于养老制度的主要业务。通过舰定参保人自由选 择，引进竞争机制，保证参保人享自．较高的投资收益和服务水平。（三）监管模 式的创新。通过建立捌有很强独立性和较大权限的养老甚金管理总局对养老基 金的运营、管理、投资等进行全程监控。保证监管的有效和决策的ｊ卜确。 五、新制度存在的问题。（一）个人账户积累制度下缺乏再分配机制造成贫 富不均；（二）养老基金管理公司提供的可选择的基会品种较少。（三）私营基 金管理公司在管理和实际操作上还不健全，仍需不断改进。智利的养老金制度 改革在９０年代初才受到，“泛关注，一方面，其显示出与旧制度不同的成效， 富有较强的活力；另一方ｌ面，越来越多的国家正在遭遇养老会制度财政问题的 困扰，迫切希望寻找新的思路和新办法。因此智利建立的私营基会制养老会制 度也就成为－－争Ｉ＇广泛关注的模式，既受到研究、效仿和借鉴，也受到质疑、指 责和批评。虽然同前还没有一个明确的结论，但智利模式推动了一场席卷全球 的改荸浪潮。３．２我国公务员养老保险制度历史变迁３．２．１我国公务员养老保险发展历程完善的社会保障制度足社会主义市场经济体制的重要支柱，关系到我国改 革、发展、稳定的伞局，是治国安邦的根本大计。随着市场经济体制改革步伐 的加快，公务员制度的现代化成为政治体制改革的内在要求，公务员养老保险 改革足一项重大的改革，涉及到公务员制度和社会保险等方面。认真剖析我国 公务员养老保险制度现状的主要Ｉ’ｕＪ题，完善我国公务员的社会保障制度，并予 以评价和提出政策建议，对于保持公务员队伍的连续性、稳定性和高效性，保 障幽家公务员的基本生活，无疑具有重要的现实意义。冈此，在，探索过程巾， 我们需要追根溯源，先了解我国公务员的养老保险制度建立与发展。第３章国内外公务员养老保险的现状介绍和评价我国公务员的养老保险制度建于２０世纪５０年代，是在计划经济体制下， 沿袭我国传统并借鉴前苏联等社会主义国家养老保险模式而建立起来的。按照 我困公务员制度的发展可将我国公务员养老保险制度‘发展分为三个阶段：即公 务员养老保险雏形期２（１９５５年至１９９３年之前）；公务员养老保险制度形成期 （１９９３年至２００４年）；公务员养老保险制度发展期（２００５年之后）。 １９９５年１２月国务院颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《闺 家机关工作人员退职处理暂行办法》，首次对国家机关］：作人员的退休条件和退 休待遇作了规定。１９５６年１１月，凼务院对有关国家机关工作人员退休和］：作年 限计算等Ｉ、ｕＪ题又做了补充规定。同企业职工的养老保险制度相比较，保险项日 和保险待遇基本相同，具体标准互有高低。国家机关事业单位的养老待遇费由 国家机关行政经费和事业单位的事业经费直接支付，综合管理工作由国家人事 部门负责。 １９５８年，国务院又颁发了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，补充完 善了前一规定，调整措施主要是把企Ｎｋ、事业译位职工和国家机关职工退休制 度统一起来。＼改革丌放后，我国国内经济迅速发展，经济体制和劳动制度改革全面丌展， 公务员养老保险的地位和作用越米越受到重视，同时，世界各围也住纷纷对公 务员养老保险制度进行改革。国务院于１９７８年颁发了《关于安置老弱病残干部 的暂行办法》，这一办法比以前有了较大的改进，增加了新的内容。 随着我国社会保障的基本格局的基本形成，城镇企业职工养老保险改革丌 始掀起高潮。改革的主要内容是：建立多层次养老保险制度；扩大养老保险的 覆盖面，建立国家、单位、个人三方合理负担养老保险费的筹资机制；提高养 老保险的社会化管理水平；建立基本养老会的物价补偿机制。但由于考虑到历 史等原因，机关事业单位职工的养老保险制度改革没有启动，仍维持原先的， 待遇较为优厚的退休养老制度。这种养老保险制度的具体做法是养老保险金由 国家支付，个人不用承担义务。随着我围社会经济的进一步发展，机关事业单 位职工的退休养老制度因过于强调公半，忽视效率而Ｆ１益不适应新形势并走入１迄今为止，我困仍然没自．ｎ；伞陶范Ｉｆ；｜内形成统一的、真币的公务员养老保险制度，公务癸执ｉ Ｊ二的人多还 足退休养老制度，但也何部分地【；！（：已初步建、’，：Ｊ，公务员养老保险制度。攀十此，为办使论义。ｔ；作，对此将 小做细解，对ｆ公务员养老统称为公务员养老保险制度 ２膝管订ｉ １９９３年以前我围一直没何建≯真正的公务英制度，“公务员”的定义也不尽相ｌｒｄ，但“公务员”的 基奉内涵逊足一脉，即主要指罔家或政府机关的Ｔ作人员。２４第３章国内外公务员养老保险的现状介乡ｆＪ雨ｆ评价困境，迫切需要改革。 １９９３年我国召丌十四届三中全会，决定建立社会主义市场经济体制。大会 通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干ｌ、ｕＪ题的决定》提出，“城 镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共刷负担，实行社会统筹和个人帐户相 结合”，明确了养老保险基盒实行“社会统筹和个人帐户相结合”的原则，为养 老保险制度的进一步改革指明了方向。１９９３年１０月，机关工作人员工资制度改 革，改变了计发基数，提高了退休待遇。从１９９３年，我幽海南、上海、辽宁等地纷纷丌发对公务员养老保险制度改革，率先实行将城镇所有职工（包括机关事业单位职工）覆盖在内的养老保险一体化，在积极探索建立健全公务员养老 保险制度方面取得不少可借鉴的宝贵经验。到１９９７年，全国就机关事业单位社 会保险制度改革发文的省级政府达１９个，进行试点的省市区为２７个，县市区 为１７００多个１，但足由于缺乏幽家统一的改革方案，各地实施情况不一，导致机关 事、Ｉｋ养老保险各行其异，与企业职工养老保险改革进展相比，进程大大滞后。大 多数地区，机关还是执行退休养老制度，即养老金完伞由财政支付，每年根据 支付退休费的实际需要列入财政预算；待遇与工作年限挂钩，以退休时月：［资 为基数按工作年限比例计发，并随在职人中调整退休会，退休干部由原单位管 理。这已经成为目自订我幽整个养老保险制度改革的一个“瓶颈”。 ２００５年４月２７ Ｒ，十届伞幽人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人 民共和国公务员法》。这部法律白２００６年１月１ Ｒ起施行。这是我幽第一部干 部人事管理的综合法律，它的制订颁布是我国民主法制建设的一件大事，是干 部人事管理科学化、法制化的里程碑。新的《公务员法》的实施，是贯彻依法 治困方略，实现干部人事依法管理的需要，是及时总结十几年推行公务员制度 的经验，进一步完善公务员的需要，是完成伞面建设小康社会宏伟目标的需要， 必将对推动我国的行政改革、促进政府职能转变、形成仓民公平竞争机制，起 到巨大作用，尤其对健全和完善公务员养老保险制度也有新的重要发展和创新， 同时也标志着我囹的公务员养老保险制度将进入融合的大发展期。３．２．２我国公务员养老保险发展历程述评公务员养老保险制度改革的总体情况综观各地公务员养老保险改革的进展张水辉．中困公务员养老保险制度改坼研究．ｆ＃东ＩＪ巾范人学．２００４．５０２５第３章国内外公务员养老保险的现状介宝“和评价情况，大致可将其分为三个层次：一是省级政府出台了具体的改革方案，所属 地市绝大多数成立了机构、配备了人员，开展了工作。虽地域不同、方式不同， 但总体上方式快、力度大，如山东、福建、江苏、上海、湖南、湖北、山西、 天津、云南、广东、海南等省市；二是省级政府出台了原则性的指导文件，部 分地市开展了公务员养老保险改革，如辽宁、陕西、四川、贵州、河北、新疆 等省区；三是省级政府没有出台任何规定，但部分地市歹ｆ：展了公务员养老保险 改革试点工作，如河南、广西、黑龙江、吉林、浙江、江西、安徽、甘肃、北 京等省市区。公务员养老保险制度改革作为养老保险改革的一部分，虽然仍处 在婴幼儿阶段，但其改革仍具有深刻的意义。 一、进一步完善和加强了我国社会保障体系，公务员养老保险制度足社会 保障体系中重要的组成部分，它的建立标志着向统一、规范和完善的社会保障 体制目标又迈进了峰实的一步。二、对建立统一的养老保险制度进行了有益的探索。公务员养老保险制度是在国家没有出台统－－￥，ｊ度前提下丌展的，各地试点工作呈百花争艳，各有长 处之势，为困家将来出台更加规范、科学的机关事业单位养老保险制度奠定了 良好的基础。 三、促进了政府机构改革的顺利进行。养老保险制度的建立，解决了政府 工作人员的后顾之忧，维护了社会稳定局面，尤其足机构改革中充分发挥了“社 会稳定器”的作用。 四、改变了过去靠单位养老的传统观念。通过建立养老保险制度，加强了 公职单位人员自我保障意识和个人社会ＪｘＬ险意识，并积极参与到社会保障改革 的潮流中。３．３国内部分地区公务员养老保险制度改革试点情况分析３．３．１深圳市的公务员养老保险制度１深圳市作为我国改革开放的前沿，深圳市在公务员养老保险的制度改革方 面也走在前面。早在１９８２年，深圳市就）Ｉ：始了养老保险制度改革。１９８５年，该黄健兀，马冲。公职人员养老保险，Ｎｒ；ｔ改革问题探讨．南京：南京帅人学报．２００６，１０２６第３章国内外公务贝养老保险的现状介乡“利评价市对国有单位职工退休基金实行社会统筹，提取比例为用人单位缴纳工资总额 的１９％，个人不缴费。１９９２年，深圳市将养老保险的覆盖面进一步扩大到各类 企业、实行企业管理的事业单位以及街道居民委员会的职工。１９９６年，深圳市 政府又通过了修改后的《深圳市基本养老保险暂行舰定》，对１９９２的办法进行 了一定的修改，将基本养老保险的范围扩人剑所有具有深圳，－口的城镇职：ｒ， 保险金的缴费比例下调到１９％（１９９２为２１％－２５％，依据个人收入情况而定），临时户口职工缴费比例为ｌＯ％。到该年底，深圳令市参加基本养老保险的机关事业单位职工为７．１４力．人，机关事业单位养老保险的覆盖面为８５％。 目前深圳市公务员养老保险实行的１９９６年７月ｌ Ｒ生效的《深圳ｆ｝ｆ基本养 老保险暂行规定》，该规定覆盖所有用人单位的职工（民工除外）。深圳市公务 员的基本养老保险是与其他职工完伞统一的，其ｆＢＪ的差异主要足通过不同的补 充养老保险制度来体现。 一、缴费比例。深圳市个人缴费的比例为职工月一ｆ：资总额的１９％，略低于全图统一水平。其中，用人单位一般缴纳１４―１５％，职工个人缴纳４―５％。 二、个人帐户。 深圳市基本养老保险设立共济帐户和个人帐户，实行社会保障与社会共济 的统一。其中社会共济帐户占的比重较小，一般职工缴费比例为６％，即【！ｉ所有 保险基金总额的３０％。个人帐户部分占的比重较大，为整个保险基金的７０％。 这意味着深圳市基本养老保险基金运作史注重个人帐户，采取的模式主要为基会积累制，而国内其他城市则大多更强调社会统筹，现收现付的特点比深圳明显。 三、养老金的支付。 养老保险待遇根据缴费年限／１ｉ同而有所区别，并按社会性养老金、缴费性养老金和个人帐户养老会三部分计发。１９９２年进行养老制度改革酊已经退休的职工仍按老办法执行。１９９２年８月１ Ｆｌ后参加：＿［作的职工，在退休时的退休会标 准为：退休时上年度职工月平均工资×（２０－３０％）＋个人帐户积累额×１／１２０。 １９９２年７月３ｌ ｆｌｌｊ订参加工作但予１９９４年８月１同后退休的职：［，其退休会为： 基础性退休会（退休时上年度职工月平均工资×（２０―３０％））＋缴费性退休会＋ 个人帐户积累额×１／１２０＋３００元。离退休人员的退休会根据上年生活费用指数上 涨和职工月平均工资净增长的一定比例于每年７月予以调整。２７第３章国内外公务员养老保险的现状介宝“和评价四、养老保险的管理机构。 深圳市养老保险基金的管理机构为市社会保险管理监督委员会，该委员会 负责对养老保险基金的筹集、支付、结存和运营等情况进行监督，并于每年７ 月将监督结果向社会公布。市社会保险局是具体的执行机构，并主要负责基金 的运营。深圳市规定，该局在提取必要的支付准备会后，要按照国家和深圳市 的有关规定，运营养老保险基余，以确保基金的保值增值。个人帐户基金投资 的增值所得，在扣除ｉＦ常的利息后，剩余部分的６０％计入帐，！’增计利息，２０％ 留作投资风险准备金，２０％计入共济基金。共济基金的投资收益，２０％留作风 险准备金，８０％计入共济基金。由于，深圳市经济增长较快，劳动力平均年龄 较低，离退休人员较少，基金的运营较为成功，收益也较为可观。 深圳做法的优点是：把公务员（机关事业）及其他各种劳动者的养老保险纳 入统一的制度框架之中，养老保险的社会化程度比较高，而这些参保对象之间 的差异主要是通过单位补充养老保险体现，这就有利于促进劳动力的合理流动 和促进社会公平。采取了社会统筹与个人帐户相结合的模式，并更强调个人帐 户（占基本养老保险的７０％）的作用，这就强化了帐户的资金积累和效率激励 功能。较早地建立了养老金方法的ｉＦ常调节机制，确保退休人员参与分享社会 经济发展成果。 不过在实际运行过程中，深圳也Ｉ自ｉ临着一些不能回避的Ｉ’ｕＪ题：一是地域性的养老制度颇有成效，但与全国统一的模式的转化、转接程度如何，值得思考。二足作为全巾．的统－Ｎ度，基础性意义体现明显，但足制度的持续性如何依赖 于史广泛人群和补充养老的发展。制度设计无疑符合“三支柱”的要求，但是 从Ｆ１前企业年金的发展来看，第二层次困难重重，作为公务员养老的补充制度 呼声较高，但困于丌展，左右逢阻。三是参保群体较为年轻，市级统筹，支付 高峰未到来，基金增值压力暂现平显。居安思危，如何提高增殖能力，如何应 对末柬的大范围统筹理应提上议事日程。四是缴费工资基数低于社会月平均工 资，相天政策变动过于频繁，导致强制力不够，养老基会征缴比较困难；缴费 比例低于全国统一水平等。３．３．２郑州市的公务员养老保险制度１内容主蛰参照郑州市人民政府《关，，：进一步）ｊ｜｜强机天事ｑｋ单位养老保险Ｔ作的通知》文件＿１２｛！定２８第３章国内外公务员养老保险的现状介宝ｆＪ和评价郑州市公务员养老保险制度改革在我幽也属于起步较早的试点地区之一。 １９９３年２月成立机关事业单位社会保险管理处，并于１９９３年年底颁布《郑 州市机关事业单位社会保险制度改革暂行办法》及实施细则。经过３年的前期 准备工作，１９９６年２月全面启动。郑州巾．公务员养老保险改革本蓍积极启动， 先易后难，突出重点，有计划、有步骤的分类原则进行实施。经过近十年的努 力，已初步形成一个健康发展的良好局面。截至２００５年，全市参保人数１５．５２９ 万人，当年征收养老保险基金，征缴率达９６％，养老金拨付率１００％。 确保基金安全，确保养老金按时足额发放，是关系参保职ｊ［切身利益和社 会稳定的头等大事。十年间，随着离退休职ｊＬ比例提高，公务员养老保险基会 三次调升缴费比例，才实现安全运行。１９９６年社会保险基会建立之初，郑州市 实彳『的是“双基数缴费”，对参保单位按在职人员上年度月均工资总额的２１．４８ ％，退（离）休人员退（离）休费的３４％征缴保费，对员工个人按个人工资的 ２％征缴保费。２０００年７月１同，参照幽家相关政策，郑州市将公务员个人缴费 部分调升为４％。 ２００４年７月ｌ同，郑州市根据幽务院有关完善城镇礼保体系试点方案的要 求，政策进行了三个方面调整。（１）２００２年年底｝ｊ，Ｊ．市政府规定的各项地方补贴， 实行同征同拨，既纳入在职人员保险基会的征收基数，也纳入离退休人员养老 金的拨付基数。２００３年１月以后，市政府新出台政策增加的地方补贴小再纳入 征收、拨付基数，未列入基本养老保险给付项目的部分，从原经费渠道列入。（２） 原来按在职人员工资和离退休费双基数征收的方法改为仅按在职人员工资单基 数征收，离退休人员离退休费不再作为缴费基数。（３）原征缴比例为在职按２５．４８％，离退休按３４％；新的征缴比例暂定为３９％，其中单位缴纳３５％，个人缴纳 ４％。然而在这次调整后，郑州市机关事业单位社保基金很快出现了“赤字”。究其原因，概于改革进程加快，提前退休人数增多，参保单位离退休职］：数量 增幅大。据统计，１９９６年以来，郑州市参保单位在职人员增长速度为９．２％。 领取养老金的离退休人员与缴费的在职职工人数之比，由１９９６年初的１：５．１４ 升为２００５年的１：２．８２。同时，为确保基金安全，２００５年１１月，郑州市紧急 建立了“养老保险调剂会制度”，对离退休人员超过在职职工３０％的参保单位， 每月缴纳一定比例养老保险调剂金，堵住部分单位为减少缴纳保费，大批人员 提前退休或企业人员退休前转入事业单位套取事业单位养老会的漏洞。同时将 基金缴费比例调升２个百分点，征缴保险基会占工资额ＬＬｔｆＪＪ达到４１％，其中单第３章圈内外公务员养老保险的现状介耋ｆｆ和评价位缴纳３７％，个人缴纳４％。 这一措施执行半年后，保险基金收支基本平衡，略有结余，社会反映基本平稳。主要的优点 但随着改革不断深入，一些深层次矛盾和问题不断暴露出来，主要表现为。一、政策指导性巧ｉ强。 社保问题关系千力．职］：群众的切身利益，社会关注度强，但在改革试点中， 常遇到对新措施“有没有政策依据”的问责，改革突破难度人。比如，目前公 务员离退休职工工资发放办法仍执行的是幽发［１９９３］７９号文件和国办发［１９９３］ ８５号文件。按照这些文件，机关事业单位养老会“替代率”高达９３％，即退休 后养老金占退休前工资的９３％，使保险基金压力过大。再如对如何参保，非试点城市人员流入试点城市，保险如何衔接等也存在政策缺失。二、缴费比例过高，征缴难度加大。 为了确保支出，郑州市保费征缴比例一提再提，十年间几乎翻了一翻，参 保单位负担中，拖久现象严重，催缴难度加大，基会管理成本也随之加大。未来５年内，郑州市参保的机关市、Ｉｋ单位离退休耳只工与在职职工之比将达ｌ：２，再提高征缴比例，将难以承受。 三、公务员养老保险待遇与企业养老保险待遇相差较大。 郑州市公务员养老金月人均１７５０元，而参加社会统筹的企ｊｌｋ退休人员人均 只有６８０元。如此大的差距造成部分企业职工心里不平衡，不利于社会稳定。 同时，实行“单基数”缴费后，部分企业临近退休人员想方设法调入机关事业 单位，享受机关事业单位养老保险待遇，导致机关事业单位保险基金隐性流失。３．４国内公务员养老保险制度改革的经验综述３．４．１国内公务员养老保险制度改革的模式和特点一、我国各地公务员养老保险制度改革的模式 国外养老保险制度经过百余年的发展，尤其西方许多发达困家，基本上建 立了多层次、多支柱的养老保险制度。虽然由于各个困家在经济、社会背景及 文化传统上差异，导致在养老保障制度上存在很人差别，但对于公务员的养老 保险制度，都采取不同的保障方式给予高度重视。第３章同内外公务员养老保险的现状介钏＋１１１翻＂Ｉ＋评价我国公务员养老制度普遍实行由单位和个人缴纳，单位从国家财政预算中 提取保险费。试点各地区缴费比例不一，基本养老保险费的筹集比例足根据离 退休人员基本退休金需要和留有部分积累的要求，即采取“以支定收，略有结 余”的筹集方式。通常由各省市、自治区、直辖市自行测算确定的。所以，我 国公务员养老保险制度属于“部分积累”模式。 二、我国公务员养老保险制度模式的特点 公务员养老保险制度因其特殊性，与企、Ｉｋ养老制度相比，有以下特点： ｌ、具有特定的参保对象。公务员养老保险制度的参保对象是特定的群体， 即公务员。根据参保要求，只有公务员身份的，享受机关单位工资福利政策的 人员才有资格参加养老保险。２、缴费比例不统～。由于机关事、Ｉ趾单位养老保险制度，国家没有出台统一政策，因而各地区在实施改革方案时，其缴费比例是根据本地参保人员人数、工资总额、离退休人数，离退休金总额等数据测算出来，所以其缴费比例高低不一。 ３、实施范围不同。同企业实行统一的养老制度相比，公务员养老制度目前 在各地处于试点阶段，有的市将所辖的区县机关巾位全部纳入保险统筹，实行 了市级统筹，有的市只在本市或一两个区县搞试点，情况不一。４、有特定的资盒来源。公务员养老保险同介业一样采取社会统筹与个人帐户相结合的“部分积累模式”，以国家和单位名义参与养老保险融资义务的主要 是地方财政。当历年的积累基金和个人帐户基金不足以满足支付需求时，一般 由地方财政进行资金调剂和补贴。 ５、养老金待遇计发办法单一机关枣、ｌｋ单位人员享受养老待遇时，仍按照过 去计划经济体制下传统的离退休制度，即按工龄长短进行比例折算计发养老金， 一般情况下，企业养老金系数只有６０％１，而公务员养老金ｌＪ丁达８０一９５％以上。 ６、管理体制有特定的管理形式。机关单位山于人员进出和工资基本构成由人事部门审批，政策法规相对熟悉。因此，各地区公务员养老保险机构基本上在人事部门设置，也有部分区县在人事劳动部门没定。虽然在１９９８年幽务院 机关改革后并入劳动和社会保障部门管理，但是，绝大部分地区公务员养老机 构还隶属人事部门，尚未进行移交。斟此，公务员养老保险制度无沦在内容和１孙祁义，郑ｆｌｊ等．中围礼会保障制度研究：｛Ｉ：会保险改革！ｊ商业保险发腱．北京：中罔政法人学…版社，２００５，４９３ｌ第３章国内外公务员养老保险的现状介｝“和评价形式上，都是有自己独特之处。３．４．２国内各地公务员养老保险制度改革取得的成绩和存在的问题从前面各地公务员养老保险改革的具体做法看，这些地区自１９９２年起步以 来，就积极借鉴了和吸取我国同期企业职。，Ｉ：养老保险制度改革以及困外公务员 养老保险的做法、经验与教训，不同程度地推进其所管辖范围内的公务员养老 保险制度改革。经过１０几年米的探索与实践，这些省市都取得了一定的成效。 主要的共同点和成效足： 一、采取了养老保险费用由国家、单位、个人芡同负担，逐步实行个人缴 纳养老保险费原则。在确定养老保险缴费基数时，大多数地区是按在职职ｊ［工资总额为基数提取，只有少数地区是按离退休费总额为基数提取。巾化缴费比例一般在２０％左右，个人缴费比例一般在１％剑３％，最高限定在８％。 二、采取建立养老保险皋金，以支定收，略有｝了约，部分积累原则。大多数地区还实行了摹金统筹，少数地区对公务员养老保险费用仍实行由财政预算核拨。为加强养老保险基金的管理和监督，各地都建立了各项规章制度，成立 了各种机构予以负责。 三、采取建立职工个人帐户，基本养老保险实行社会统筹与个人帐，１梢结 合原则。 四、公务员与其他职工实行统一的基本养老保险制度，促进了人才流动和 公务员制度改革，也维护了社会保险制度的整体性。 五、实行了养老金的社会化发放，养老会由离退休人员原所在单位支付逐 步改为由社会保险经办机构直接发放或委托银行、邮局代为发放，减轻了行政 单位的非Ｒ常工作负担。 六、初步构建了基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险组成的 多层次养老保障体系，既减轻了政府负担，又调动了公务员的积极性，并逐步 提高了保障水平。这些地区之所以公务员养老保险制度改革取得较好成效的原因是：当地政府高度重视，组织工作协调得力，职工的社会保障意识也比较强；改革的总体 思路比较清晰，观念比较超前，率先打破公务员养老保险制度改革的