养老保险“双轨制”存在 导致诸多问题出现
日 来源: 互联网 【】 【】分享到：
中国开始推进企业养老保险改革，机关事业单位并未参加，虽然后来一些地方开展了机关事业单位养老金改革试点，但多数仅是在形式上缴纳社保费，体制机制没有根本改变。随着企业养老保险制度改革的推进，机关事业单位职工退休金和企业职工养老金的差距也在逐步拉大。中研网讯： 12月23日上午，十二届全国人大常委会第十二次会议举行第二次全体会议，国务院副总理马凯作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告(下称“报告”). 在报告中，马凯首次透露，备受各方瞩目的机关事业单位制度改革方案业已拟订，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。 改革方案的核心内容，是党政机关、事业单位建立“与企业相同基本制度”。自此，纷扰已久的企业、事业社保待遇双轨制问题，将得以逆转。
相关研究报告
2014年12月
2014年12月
2014年12月
2014年11月
2014年11月
2014年10月
2014年10月
2014年10月
“待遇差距矛盾突出” 据马凯介绍，目前我国居民基本养老保险城乡统筹的格局基本形成。 2009年，国务院开展新型(以下简称新农保)试点，2011年启动城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)试点。此后，2012年，两项制度开始在全国全面实施。 及至今年2月，两项制度统一为城乡居民基本养老保险制度，一张覆盖全民的基本养老制度大网正在织就。 为做好不同养老保险制度的衔接，决策部门在今年年初还印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，对企业职工与城乡居民基本养老保险关系转移和待遇衔接作了明确规定。 统计数据显示：截至今年11月底，职工和城乡居民养老保险参保合计达8.37亿人，其中职工参保3.38亿人，城乡居民参保4.99亿人，待遇领取2.26亿人。 一方面是社保覆盖面日益广泛，另一方面基本制度中存在的一些问题仍“比较突出”。其中，社保待遇差别较大格外引发民众怨言。 在报告中，马凯归纳了几种社保领域中存在的“待遇差别”：比如，由于城乡居民基本养老、基本保险起步晚，待遇水平仍不高。此外，由于各地财政承受能力和结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会保障互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大。 “由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与企业职工养老保险制度‘双轨’运行，待遇差距矛盾突出，社会反响强烈。”马凯称。 在诸多待遇差别中，机关事业单位的“双轨制”尤其引人瞩目。 上世纪90年代初，中国开始推进企业养老保险改革，机关事业单位并未参加，虽然后来一些地方开展了机关事业单位养老金改革试点，但多数仅是在形式上缴纳社保费，体制机制没有根本改变。随着企业养老保险制度改革的推进，机关事业单位职工退休金和企业职工养老金的差距也在逐步拉大。 为配合十二届全国人大常委会第十二次会议听取和审议国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告并开展专题询问，全国人大委组织了一个调研组，以基本养老保险制度、基本制度、社会救助制度为重点，从2014年5月开始进行了专题调研，并形成了一份名为全国人民代表大会财政委员会关于统筹推进城乡社会保障体系建设情况的(下称“调研报告”). 在这份调研报告中，提到了西部某省向调研组反映的情况：该省2014年全省机关事业单位职工退休费水平为月人均3227元，而企业职工的基本养老金水平则为月人均2065元，前者是后者的1.56倍。 机关、事业单位同步改革 “双轨制”的存在，导致了很多问题的出现。 “一些国有企业的退休职工，当时接受国家分配到企业工作，退休后养老金远低于机关事业单位和自己条件相当的干部职工的退休金，对双轨制很有意见，企业人员和具有高级职称的退休职工意见更大。”上述调研报告中称。 此外，由于机关事业单位与企业的丧葬补助等福利标准不同，进一步拉大了不同群体的社保待遇差距。 而由于“双轨制”的存在，使得人员在机关事业单位与企业之间的流动变得愈发困难。 “机关事业单位职工不用缴纳养老保险费，也没有账户。企业职工要缴费，有个人账户。人员流动时存在缴费记录的差别，影响到将来的养老保险待遇。”调研报告称。 据调研组在中国人大网的问卷调查，49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不满。在调研中，各地也反映双轨制是当前社保制度不公平方面的突出问题。 由此可见，从完善制度体系的角度看，机关事业单位养老制度改革作为养老保险制度最后未覆盖的领域，已到破题之际。 马凯则在报告中明确表示，决策层将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。 据马凯透露，按照中央部署，有关部门经过广泛调查研究和反复论证，现在已拟订了改革方案，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。 改革的基本思路是一个统一、五个同步。所谓“一个统一”，是指党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。 而“五个同步”，则是指机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。 中共十八大曾明确提出，要在2020年建成社会保障全民覆盖。预测数据显示，到2020年中国人口将达14.3亿人，显然，即将破题的机关事业单位养老保险制度改革，会为这个目标的达成，提供必要条件。
本文分享地址：
相关新闻关键词阅读：
中国劣质煤气化技术获新突破 将打破国外垄断...
根据盖世汽车网整理的数据，今年前三季度，国内A0级轿车市场继续萎缩：销量...
深秋已至，记者调查部分国家5A级旅游景区门票价格后发现，多数景区均准备在...
10月31日，国务院新闻办公室举行了2014年第三季度我国工业通信业发展情况新...
据国家统计局数据，7月服装鞋帽、针纺织品零售额同比增长为12%，为 20131...
电子商务的发展正在冲击着传统的商业模式和市民的消费理念，悄然改变、甚至...
携程透露，国庆作为传统的出游旺季，酒店业务增长迅猛，国庆 7天大批量游9...
截止到目前，全国仅有北京、上海、广州、深圳、三亚5个城市仍在执行限购。1...
深圳运营中心：深圳市中研普华管理咨询有限公司 华南运营总部：深圳市福田中心区深南中路东风大厦12楼全层 邮编：518031 &&乘车路线
全国免费服务热线：400-856--5388 客户服务专线：6 06 96
专线：6 29596 专线：6
媒体合作：6 广告合作：6网站合作：6 邮箱： 传真：8
咨询QQ：5336038
Copyright (C) 1998- All Rights Reserved. 版权所有 中国行业研究网(简称“”) TM 旗下网站 粤ICP备号中国养老保险基金存在的问题与运作分析
目前，我国已建立的社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度体系对我国政治、经济的发展及社会的稳定都起着十分重要的作用。而我国人口老龄化、经济市场化和就业的多元化使得养老保险基金运营问题备受关注。本文通过对养老保险基金存在的问题进行分析，进而讨论其基金运作的新途径—信托化运营。
、中国养老保险基金运营的现状
&&& 筹资状况
中国的养老保险制度是由国家的基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次制度。我国养老保险实行的是社会统筹和个人账户相结合的制度，由职工个人缴费、单位缴费和财政拨款组成基础基金。目前，中国社会养老保险虽然只覆盖城镇单位就业人员，但是其规模已经相当庞大，养老金支出是所有社会保障项目中支出规模最大的，养老保险的资金缺口问题成为最大的问题。实行新养老保险制度以来，社会统筹基金部分日益入不敷出，只能挪用个人账户资金，这使实行积累制的个人账户无法保证足够的基金，只能是“空账”运行。据不同部门的测算，中国社会养老保险的资金缺口约为
2—6.7万亿元之间，中国社会养老保险基金收支情况如表1.1。
年中国养老保险基金收支情况&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
单位：亿元
增长率（%）
增长率（%）
资料来源：年资料来自国家统计局统计年鉴2005年；年数据来自各年劳动和社会保障事业发展公报
从表1.1可见，1998年中国养老基金总支出大于总收入，从增长率来看，1991年—2007年17年中1992年、1993年、1997年、1998年和2001年这5年基金支出增长率超过基金收入增长率，其中，1992年基金支出增长率更是高达86%。因此，整个社会养老保障体系面临巨大的资金缺口，其对资产的保值增值有着紧迫需求。
目前中国对社会养老保险基金的投资采取严厉的限制措施，对于第一层次的“统账结合”的基本养老金，规定基金结余额预留2个月的支出费用外，应全部购买国家债券和存入银行专户，严格禁止投入其他的金融和经营性投资。对于第二层次的补充养老保险基金，虽然在投资上没有太多的限制，但是由于管理体制等方面的原因，已经积累起来的补充养老保险基金和基本保险基金一样，也主要是存入银行和购买国家债券。随着中国加人WTO，政府加快了金融市场和资本市场改革步伐，日，中国保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会联合发文并实施《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，这标志着中国保险基金首次获准直接投资股票市场，便于养老保险基金的保值增值。
养老保险是社会保险极其重要的组成部分。目前,我国基本养老保险基金占社会保险基金的65%左右,
所以养老基金的有效运营成为养老保险制度的核心问题与整个制度改革的关键。改革二十多年来,我国基本养老保险制度取得了令人瞩目的成就。但旧体制遗留下来的问题依然存在,尤其是养老基金运行尚存在诸多问题,成为养老保险体制改革向纵深方向发展的障碍。
&&& （一）
养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失
《关于进一步加强对养老保险基金、待业保险基金管理的通知》中明确规定:“两项专项基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权决定挪作他用”。但有些地方政府和部门对此熟视无睹，擅自挤占挪用现象时有发生。按国务院的有关规定，存入银行的养老保险金应依照城乡居民存款同期利率计息，但真正执行的省市屈指可数。某省截止1995年底共存入财政专户2.13亿元，按规定利率应计息3842.64万元，实际计息2196.35万元，少计息1646.29万元；某市财政局甚至还明文规定，可从存入财政专户的基金利息收入中提取20%作为本局的福利基金；有些地方财政部门用存入财政专户的养老保险金进行放贷；还有些地方用养老保险金购买债券的收据进行抵押贷款、炒作等等。
&&& （二）
基金投资渠道狭窄，保值增值没有可靠保证
养老基金是一种长期性的后备基金,是为支付几十年后老龄人口的退休金做准备的。确保养老基金的保值且不断增值,是基金管理的一项带有根本意义的工作。但这一问题一直未能得到妥善的解决。按中国现行规定，养老保险基金仅限于存入银行和购买国债，这样虽然风险很低，但在某种程度上还是贬值。尽管国家债券利率高于同期银行存款利率，但由于国家取消了保值补贴，基金仍得不到应有的增值。此外，国家发行的债券都有一定的时限和规模，而基本养老保险基金的积累额是按月、季不断变化的量，这必然造成一定时期、一定数量养老保险基金的闲置和沉淀，不仅不能保值，更不可能增值。基金投资渠道单一,投资结构不合理,保值增值困难
&&& （三）
养老保险基金财务管理制度不健全
养老保险基金实行社会统筹以来，一直没有出台与之配套的财务制度，具体经办机构只能执行由部门下发的财务制度，该制度缺乏完整性、科学性，执行中容易出现基金流失和浪费现象。财政、审计等监督部门由于没有参与基金运营事前和事中管理，只是简单地事后检查和监督，发现问题，只能以部门的财务制度为依据进行处理，致使许多问题因无章可循而无法处理。
（四）养老保险基金运营效率低下&
根据《年全国社会保障基金年度报告》显示，四年间中国养老保险基金投资按成本计量方法核算的收益率分别为2.25%，
2.75%， 2.71%， 3.32%， 2005年养老保险基金投资回报率也仅为 3.12%左右，略微高过近5
年的通货膨胀率，远远低于发达国家10%左右的收益率。如此之低的收益率，要应对人口老龄化危机的提前到来以及自然通货膨胀率的影响，就显得有些捉襟见肘。
&&& 保险基金投资信托化分析
&&& （一）
1、传统方式
国债:近年来，中国政府实行积极的财政政策，国债的发行规模逐年递增，到2000年底，国债规模已占GDP的14.55%
。考虑到安全性，应该说购买国债是养老金增值的一个比较好的方式，但是由于中国目前国债品种比较单一，期限结构不合理，收益不高，受上市流通数量有限等因素的影响，养老金购买国债，其流动性将会受到一定的影响。
银行存款:目前中国大多数地区的基金主要是存入银行，靠银行利息进行保值增值。此种方式可以获得固定的利息收入，风险小，因而成为主要的保值途径。但是由于物价指数的影响，以及国家不断下调存款利率，社会保险基金银行存款利率与全国通货膨胀率几乎持平，我们可以看出养老保险基金存入银行难以保值，就更加谈不上增值了。
2、信托管理方式:是指将养老保险基金由财政部、劳动与社会保障部、养老保险基金管理委员会通过签订协议的方式交给信托投资公司进行管理，并由养老保险基金监督管理委员会和信托投资公司的监管者----银监会共同进行监督，在尽可能低的风险下保证养老保险基金收益的最大化，从而解决中国现今养老保险基金投资渠道狭窄，保值增值没有可靠保证的问题。资金可以运用各种投资工具，从而获得较高的收益。通过市场竞争可以提高效率，降低成本，使投资收益率最大化。通过包括国际多样化在内的多样化经营可以增长收益并减少投资风险，通过产生金融创新的需求，可以刺激金融市场的发展。
&&& （二）
目前中国的基金管理公司的报酬从托管人处领取，包括管理年费和业绩报酬两部分。管理年费按金额一定比例计提，比率大小与基金规模成反比。公司业绩报酬为基金年终实现利润的3%--4%,管理费与业绩报酬从基金资产中支付，计入固定成本，不必另向投资者收取，中国目前基金管理年费率为2.5%。实际上，如果基金一年不赚不赔，管理人仍可以提取高额报酬，这样低劣的业绩与所得的高报酬是极不相称的。中国各地设立的专门管理社保基金的机构，其管理成本也居高不下。据统计，中国社保基金的管理成本为3%，以中国2001年末805.09亿元的社保基金余额来计算,如果40%投资于股票市场,那么则大约有300亿可用于投资,但管理费用就会高达4.5亿,即使费率降为1%,也有3亿元,这样高的管理费势必提高基金的运作成本。
&&& （三）
1、传统管理方式
银行存款:银行存款具有流动性强、收益低的特点。自从1996年以来，银行连续几次对银行的存贷利率进行了调整，银行存款市场利率的波动较大，养老金存入银行将面临市场风险。同时，随着中国商业银行的股份制改造，商业银行也将面临着破产的风险。
国债：国债几乎没有风险，中国是实行共产党领导的多党合作的政治体制，因此也就决定了中国不可能像西方资本主义国家一样政府更选频繁，同时也就决定了购买国债基本没有风险。
2、信托管理方式:由于养老基金是离退休人员的“活命钱”容不得有半点闪失，因此不管是信托投资公司，还是养老金的监督机构，都有责任对养老基金进行风险防范。信托投资公司要将养老保险基金投入到风险低、收益高的项目中去，而养老基金的监督机构则要对养老基金的整个运作过程进行监督，防止投资失败。用信托方式将养老基金投资于银行存款、国债以外的领域时，优先考虑使用养老基金是关系到人们老年生活的特殊资金，所以对投入这些领域的养老金比例、期限和达到的收益作了周密的测算。
&&& （四）
根据《年全国社会保障基金年度报告》显示，四年间中国养老保险基金投资按成本计量方法核算的收益率分别为2.25%、2.75%、2.71%、3.32%，2005年养老保险基金投资回报率也仅为3.12%左右，略微高过近5年的通货膨胀率，远远低于发达国家10％左右的收益率。如此之低的收益率，要应对人口老龄化危机的提前到来以及自然通货膨胀率的影响，保障职工退休后的基本生活，就显得有些捉襟见肘。因此，如何提高中国养老保险基金投资的回报率，是当前必须着力解决的重大课题。
人大信托与基金研究所（2004）将信托产品的资金运用方式简单划分为债权型和股权型，并以2002年下半年和2003全年发行的信托产品作为统计对象，得到债权型产品的平均收益率为4.73%,以此验证信托资金运用方式对预期收益率的影响。李旸（2006）以2005年发行的信托产品为对象，计算出信托资金各种运用方式下的平均收益率（如表3.4所示），同时也对信托产品与其他投资工具进行了比较,验证了信托运营方式下确实存在较高的收益率水平(如表3.5)。可见将养老保险基金交由信托投资公司运营，投入到以下领域，能得到较高的投资收益率。
2005年信托资金不同运用方式下预期收益率的比较
信托资金运用方式
平均预期年收益率
资料来源：中国人民大学信托与基金研究所、用益信托工作室2005年。&
表3.5& 信托产品与其他投资工具收益的一般性比较
投 资 工 具
风险及年收益率情况
收益无法估算，风险较大
凭证式国债
三年期2.32%，五年期2.63%
交易所上市国债
上市企业债
3.5%左右(不活跃)
证券投资基金
银行一年期存款
1.98%(税后1.584%)
银行二年期存款
2.25%(税后1.8%)
银行三年期存款
2.52%(税后2.016%)
银行五年期存款
2.997%(税后2.232%)
平均预期收益4-6%
资料来源：中国人民大学信托与基金研究所、用益信托工作室2005年。
四、实现养老保险基金信托化运作的相关对策
转变政府在投资运作中的职能
中国改革遵循的是放权让利式的渐进道路，一方面地方政府自主权增加，另一方面，中央对企业的直接干预越来越少。但是，政企不分演化为主要是地方政府对企业的行政干预。目前地方政府不但直接掌握一部分投资经营权，而且实际控制、影响着相当一部分非政府投资，投资体制并没有真正市场化。然而，行政干预经济是要付出代价的，如果因为干预导致经营失败，其后果最终要由地方政府承担，信托企业虽然是独立的法人，其财务活动并不纳入地方政府的财政预算，但是因为受到地方政府的行政控制，地方政府可以通过信托企业实现自己的目标。因此，过度行政干预的解决之道要求转变政府职能，建立起与市场经济相适应的财政收支体制。在市场经济中，政府应该放弃对经济生活不适当的行政干预，地方政府与经济运行的关系仅限于提供司法保障和公共产品。地方政府应该放弃对经济的行政干预，将投资权真正交给企业和社会，尊重市场规则、行为的条件。不仅如此，政府及其管理机构还应在现有条件下给予信托业以政策支持，创造一个宽松稳定的政策环境。
规范的基本目标是让股票价格成为企业价值的综合反映,股价变动整体上能够反应企业内在价值的变化，股市的价值投资成为市场的主流,投机炒作不致过于活跃。为此,首先要进一步改革公司上市制度。要逐步放开对上市公司的数量控制,严格对上市公司资格的审核,对符合上市条件的公司应允许其上市,并按市场价格发行股票。其次,应严格上市公司的信息披露制度,对制造和传播虚假信息的公司及相关的中介机构要严格追究经济以及法律责任。其三,严格执行上市公司的退出制度,对于达到退市标准的上市公司应坚决让其退市。其四,应完善证券市场的结构,积极发展企业债券市场,推进“二级市场”的建立,并应允许场外交易市场的存在。最后,还应积极完善上市公司治理结构,并推进证券交易所及证券公司体制的改革。
由于养老金信托计划的实行是个动态的过程，除了事前监督外还需要对其运营过程进行长期的监管，监管机关在受益人的权利保护上起着至关重要的作用，明确独立、审慎的监管机关实属必要，否则，这种带有一定公共利益色彩的计划，可能又会出现在许多公益领域所出现的人人都可以管，却最终没人管的尴尬局面。而且这也是保障受益人的监督权得以实现的重要措施。如果没有明确的监管机关将使受益人无从投诉和申诉，难以真正行使自己的监督权。在国外一般都有明确的专门机构受理有关养老金计划的投诉和申诉。
&& （四） 强化投资的风险管理
适当的规范基金的投资结构是确立信托运营的风险管理标准的可行选择。由于债券、股票是收益性、风险性、流动性兼具的投资表现形式,并且其收益性与风险性成反比,收益性与流动性也成反比,这说明了进行投资时不可回避的是衡量证券的收益、风险及流动因素,这一点对于养老基金的投资尤为重要。因为养老基金需要投资于具有低风险和收益稳定的项目针对这一问题的基本主张是,保证养老保险基金的部分投资原则以确保其偿付能力，适当的分散投资以规避风险，合理配置投资期限以满足现实支付和未来支付的不同需求。
[1]胡晓义.走向21世纪的中国社会保险[M].北京:中国劳动出版社,
[2] 蔡辰男.美国信托业务[J]. 台湾国泰信托投资公司投资月刊社,-28
[3]国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定.新编养老保险政策问题[M].北京:中国人事出版社2003
[4] 方嘉麟.信托法理论与实务[M].台北:台北月旦出版社,
[5]张永清.养老保险基金缺口如狮填平补齐会当有期[N]经济学信息报,(12)
[6]国务院劳动社会保障部关于提高离退休职工养老金待遇的通知.新编养老保险政策问题[M].北京:中国人事出版社,2003
[7]黄晓卫.信托在全国社保障基金资产管理中的运用[J].改革与战略，2001（5）：85-87
已投稿到：
以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。我最关心的养老保险问题_网易新闻
我最关心的养老保险问题
用微信扫码二维码
分享至好友和朋友圈
（原标题：我最关心的养老保险问题）
孙维国读了贵报昨日社评《国资充社保是健全养老保障的长效机制》，我想到自己的养老问题。我2010年开始交新农保，2015年，新型农村养老保险和城镇居民养老保险正式合并为城乡居民基本养老保险，迄今我已经缴纳城乡居民基本养老保险8年。2014年，我的企业开始为我们缴纳职工养老保险，目前也已交了4年。由于担心企业会中断为我缴纳养老保险，所以，在缴纳职工养老保险期间，我一直没有停交城乡居民基本养老保险。像我这种情况的在打工群体中还有很多。随着国家养老保险制度不断完善，个人养老保险账户将会改变现有“多头账户”格局，每个人只有一个基本养老保险账户。当个人养老保险账户统一后，我的两个养老保险账户肯定要取消一个，只能保留一个账户。基于现实，我当然愿意取消城乡居民基本养老保险账户，保留职工养老保险账户，因为职工养老保险的退休金要比城乡居民基本养老保险退休金高很多。
但现在的问题是，取消城乡居民基本养老保险账户，我之前缴纳8年的养老保险怎么办？钱退还给我还是可以将我之前缴纳的年限并入到职工养老保险账户计算？由于这方面的政策尚不清晰，所以我比较担忧。如果我的职工养老保险中间出现问题，比如企业断交或者我离开企业等原因，那我就交不满15年最低年限，成为既没有城乡居民基本养老保险，又没有职工养老保险的人。我已年近50岁，养老问题近在眼前，希望国家在城乡居民基本养老保险和职工养老保险的合并上出台具体措施，给我们打工群体吃颗定心丸。
(原标题：我最关心的养老保险问题)
本文来源：北青网-北京青年报
责任编辑：王晓易_NE0011
用微信扫码二维码
分享至好友和朋友圈
加载更多新闻
热门产品:
:
:
热门影院：
阅读下一篇
用微信扫描二维码
分享至好友和朋友圈无所不能 健康点 运动家
中国养老保险体制的现状和难题
分享到微信朋友圈
财新网“比较研究”专栏作家，曾供职原中信国际研究所，致力于通过读书、思考和生命体验来追求真理，有工学学士、经济学硕士和哲学博士学位。“比较研究”专栏旨在对国际经济发展的成功经验和失败教训做比较分析，以开启新视野，带来新理念，同时也会引介国际经济学界的一些最新研究成果。 刘允铭最新文章
【财新网】（专栏作家 刘允铭）一、中国养老保险体制的历史回顾
在中华人民共和国于1949年建国后不久,在工业部门和公务员、教育及医疗行业,集中化的养老金体制就被建立了。在社会主义改造完成之后,中国的工业部门以全民所有制为主,在这种经典的社会主义体制中,工资水平仅能维持基本生存,除此之外的一切剩余都以“全民所有制”的名义由政府掌控,因此由政府财政来提供养老金和其他社会保障是理所当然的。在最初的这套养老金体制中,3%的工资被征收,由地方工会来管理。1969年,工会在文革中被解散,从此国有企业开始负责养老金体制的实际运行,这就是在1997年极度分割的养老金体制的来源。
在国有体制内部,养老金双轨制在建国后很快就成型了。20世纪50年代中期,国务院把机关和事业单位人员的退休金约定为工资的50%—80%,“特殊贡献”者可更高,总体上高于企业职工的待遇水平,一度“在群众中造成影响”。1957年,全国总工会建议行政机关和事业单位同企业实行统一的劳动保险制度,以“减少职工中的矛盾”。可是,次年国务院出台政策时,两个群体依然分属两套资金来源体系,这种有欠公平的双轨制一直延续至今。
1982年,十二届三中全会通过了关于经济体制改革的决定,在城市和工业部门正式开始了市场化改革。很快,养老金体制越来越成为国有企业的沉重负担,于是各级政府不得不承担支付国有企业职工养老金的责任,于是在80年代中期,全国范围内开始形成地方市政层次上的养老金统筹方案,而由于地域和部门差异,这个体制变得极度分割化,养老金权益基本上不能跨地域转移,给劳动力的流动造成很大的障碍。[至于集体企业,1982年上海试行由保险公司统筹集体企业的职工养老年金,企业根据利润多寡为职工向保险公司缴纳保险金,职工退休后从保险公司领取养老金,这个做法很快被推广至全国的集体企业。由于集体企业在90年代的民营化改革之后已经不复存在,因此这个养老金方案只是一个中途搁浅的过渡,没有后续的历史影响。]
到了90年代初,政府已经认识到,已有的高度分割的养老金体制不仅导致了权益的不可携带(portability),而且财政上的可持续性将受到未来人口动态的严重威胁。基于这个认识,政府开始尝试建立多支柱的养老金体制,其中基本的养老金由法定的个人账户来提供,同时借助税收优惠鼓励人们自愿储蓄作为补充养老金。1991年,国务院颁布了提纲挈领的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,这是在改革时期关于养老保险问题的第一个重大决策。该决定提出,个人按其工资3%的比例缴费,要“随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高”。1993年,中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定了在社会统筹的基础上引入个人账户的做法。
在中国建立社会保障体制的探索过程中,世界银行(the World Bank)保持了密切的关注,先后出版了多份有一定影响力的报告。1997年的世界银行报告建议中国采纳多支柱的社会保障体制,9%的工资投入第一支柱(社会统筹账户),8%的工资进入第二支柱中的个人账户。该报告预期,第一支柱实现24%的养老金替代率,第二支柱实现35%的养老金替代率。此外,报告还明确指出了可能影响第一支柱的财政可持续性的几方面问题。
1997年7月,国务院第26号文件规定了养老金体制的一般原则,同时为各省在实施上的差异留下了空间。按照该文件的规定,养老金体制的第一支柱是一个纯粹的确定受益型 (DB)现收现付计划,目标是在至少15年缴费的基础上实现20% 的养老金替代率；第二支柱是基金制的确定缴费型个人账户(DC)；第三支柱是企业和个人自愿缴费的商业保险,受税收优惠的鼓励。按照体制设计的预想目标,社会统筹部分是要体现公平原则,实行现收现付制；个人账户部分是要体现激励原则,实行基金积累制。该文件规定的缴费率大大高于1997年世界银行报告所建议的水平,企业和雇员合计缴纳的费率高达工资的28%,其中20%的比例由企业负担,而这20个百分点中的7个百分点(后来逐渐降低到3个百分点)进入个人账户；员工所缴纳的8%中的一半进入个人账户(后来逐渐增加至8%)。经过逐渐调整之后,最终方案规定工资11%的比例进入个人账户,按照35年的缴费期和相当于平均工资增长率的收益率,预期能实现38.5%的养老金替代率；工资17%的比例进入社会统筹账户,预期能实现20%的养老金替代率。
需要注意的是,这项方案计算养老金替代率的依据之一是退休之后平均10年的预期寿命,按照120个月生成每个月的养老金,同时剩余的养老金权益在退休者去世后是可以继承的；这样,鉴于退休老人的平均预期剩余寿命在2005年的时候就已经超过了10年,因此仅仅由于这项参数,这个养老金计划就显然是财政上不可能持续的。
在养老金体制改革中,中国的决策者仍然奉行渐进式实施策略。过渡安排及其进度是这样的：1996年之后开始工作的工人群体完全被新体制覆盖；在1996年末之前已经退休的群体完全在旧体制下从各地的市政府领取养老金；介于以上两个群体之间的群体,养老金来源于新旧两种体制,按各自的规则和年限来计算。按照这个改革方案,新体制将从日起开始实施。
国企改革的紧迫性催生了中国社会保障体制的诞生。1997年开始了国有经济布局的战略性调整和国有企业的大规模重组,在很短的时期内大量国企工人提前失业(甚至在仅仅40岁的年龄)。这样,由国有企业发放退休金的传统制度就彻底终结了。另一方面,作为这场改制的必要代价,政府有责任向已经退休和下岗的国有企业职工支付退休金,无疑这是一笔庞大的历史负担,原则上应该划拨一部分国有资产来承担这笔转轨成本。短时期内养老金负债的迅速增长,迫使政府直接挪用新缴费群体的个人账户,导致个人账户在新体制实施伊始就成为空账。到1999年,全国个人账户的空账规模就超过了1000亿元。因此事实上,中国的养老保险体制仍然是一种现收现付制。
2000年国务院第42号文件具有重要的历史意义。一方面,依据这份文件的指导思想,2001年在辽宁首先开始了养老金体制的试点改革。这项试点的要点在于将个人账户与确定受益型的现收现付制明确分开,试图在中央和地方财政预算支持下做实个人账户。按照该文件的规定,由企业承担高达20%工资比例的缴费进入确定受益的统筹账户；雇员的缴费比例增加到工资的8%,完全进入基金制的个人账户；此外,企业被鼓励以各种方式向自愿性质的社保支柱做贡献。
另一方面,这份文件明确宣布“当个人账户中的积累被用完时,个人账户的养老金权益将由社会统筹基金来支付”。也就是说,政府有责任来填补赤字。在2000年末,意识到省级政府的财政困难,中央政府设立了作为“战略储备基金”的全国社会保障基金(NSSF)。按照最初的设想,国有企业首次公开上市(IPO)的收益的10%要被转移给社保基金,以此来支付部分社会保障赤字。然而,当时的中国股市处于低迷状态,拟定的“IPO税”很容易成为替罪羊,迫于这种压力,国内上市的IPO收益转移计划搁浅了。
在年间,在辽宁开始试点的改革被推广到其他10个省,中央和地方政府财政补贴的比例取决于试点省份的财政收支状况。可是,有违决策者预期的是,受制于巨大的转轨成本,一方面做实个人账户的努力收效甚微,实际上很快搁浅；另一方面各级政府对社会保障支出的财政补贴逐年递增,不仅不是权益之计,反而是永久性的常态了。2008年,各级政府的财政补贴总计1437亿元,相当于当年GDP的0.5%；而在2014年这项财政补贴已经增加到了3548亿元。自年的18年中,各级政府的财政补贴总计高达近2.2万亿元。
从养老金的当期收支来看,2014年首次出现总体上的赤字,成为一个标志性的拐点。在2011年之前,中国的养老保险体制处于相对宽松的阶段,参保人数每年都在平稳递增,这阶段的压力主要来自国有企业改制的历史成本。在2002年至2011年内,参保人数基本上每年以5%的增速增加,相应的当期结余每年也以10%的速度增长,其中有6个年头结余增速在30%以上。财政部2009年全国社会保险基金决算报告显示,当年在扣除财政补贴后,企业职工基本养老保险基金当年收支出现赤字的省份为13个；可是到了2014年,赤字省份增至22个,这意味着全国近七成省份已出现亏空预警。
这显然说明,中国政府在1997年引入的社会保障计划没有实现预期的目标,在财政上缺乏长期的可持续性,而且鉴于严重的人口老龄化趋势,财务状况可能进一步恶化。个人账户的空账还意味着政府应该负责的庞大隐形债务。可见,进一步的社会保障体制改革,包括设计上的重大调整,早已迫在眉睫。
二、中国养老保险体制的现状和难题
日,人力资源和社会保障部发布了《中国社会保险发展年度报告2014》。这是我国首次公开发布的关于社会保险发展状况的年度报告。从报告中披露的数据可以看出,中国的社会保障体制陷入了困境,假如政府不对现行体制进行迅速、有力的改革,养老保险的可持续性就很快面临危机。
首先,我们看到,几年来中断缴费的人数一直在增加。截至2014年底,城镇职工基本养老保险参保人数达到34124万人,比上年增加1906万人,增长了5.9%；比2009年底增加10574万人,年平均增长7.7%。可是,城镇职工基本养老保险中,企业缴费人员占参保职工的比例从2009年起一直处于下降状态,2014年已经降至81.2%,比2013年下降了2.8个百分点,比2009年下降了6.5个百分点。
其次,由于过低的收益率,养老保险基金多年来的累计结余一直在不断流失。截至2014年底,养老保险基金的结余达到3.5万亿元。预计扣除预留支付资金外,全国可以纳入投资运营范围的养老保险基金总计约2万亿元。报告显示,从2009年至2014年,养老保险基金的收益率为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%,低于同期的一年期银行存款利率。按照银行利率计算(五年定期存款的利率在5%左右),相差一个百分点,相应于3.5万亿元的存量资产,每年的“损失”就是350亿元。中国社科院社会保障研究中心主任郑秉文以CPI作为基准测算出,养老金在过去20年贬值将近千亿元。
其三,养老保险中断缴费现象严重影响到基金征缴收入以及社会保险制度的可持续性发展,是目前企业职工基本养老保险制度运行中存在的突出问题。《报告》显示,2014年城镇职工养老保险基金收支的总规模虽然仍在增加,但城镇职工养老保险收入增长速度减缓趋势越来越明显,其中2008年至2013年的数据分别为23.4%、18.9%、16.5%、25.6%、18.0%和13.2%,而在2014年,这一数据直接降至个位数,仅为9.7%。
其四,中国养老保险体系可持续性方面存在隐忧,中国是一个未富先老的国家,又是一个急剧快速老龄化的国家。中国现在60岁以上人口为2.1亿,占总人口的比重达到15.5%。综合有关方面预测,到2020年,60岁以上的人口将达到19.3%,2050年达到38.6%。当前中国职工养老保险的抚养比是2.97∶1, 2050年将下降到1.3∶1。另一方面,国民的(出生)预期寿命仍然处于持续提升的时期,将从目前的平均73岁增加到2050年的80岁。
中国养老保险体制的危机首先表现为高缴费率和低覆盖率的恶性循环。中国城镇养老保险的缴费率高达工资的28%,“五险一金”的总缴费率高达40%以上,这两项指标之高在世界上名列前茅,相当于北欧最具社会主义性质的福利国家的水平,而从实际的保障水平(包括养老、健康、医疗、教育和住房等方面)看中国与北欧国家却相距遥远。因此,如此之高的费率既意味着中国企业所背负的沉重负担,在社会心理上也是社会不满的重要因素。另一方面,我们要看到,中国养老保险在劳动力中的覆盖率处于较低的水平,而随着断缴人数的增加,前景更加不乐观。根据郑秉文的计算(基于2010年中国统计年鉴的数据),城镇职工、国家机关和事业单位以及农村三个养老保险体系合计,只覆盖了全部劳动力的35.7%,即7.4亿劳动力中的2.64亿。
低覆盖率和断缴趋势背后的原因主要在于：一是许多劳动者的工资水平很低,难以承受如此之高的缴费率；二是现行体制的规则和运行不够透明,权益不够清晰,国民缺乏足够的信任；三是当前体制的再分配性质养老双轨制(国家机关及事业单位养老和城镇企业养老保险)下的差别待遇导致了参保和缴费的负面激励。实际上,高缴费率导致了低覆盖率,而低覆盖率又迫使政府难以降低过高的税率,中国的养老保险体制已经陷入了高缴费率和低覆盖率的恶性循环。
中国养老保险体制危机的另一个表现是财政状况的逐步恶化。从我们对历史状况的回顾可以看出,即使在2011年前参保人数平稳递增的宽松阶段,中国养老保险的财政状况也从来没有宽松过,各级政府的财政补贴逐年递增,而且势头有增无减。近几年来中国养老保险体制的支付压力和隐形债务问题越来越引起社会各界的关注和忧虑。那么,这种财政状况恶化趋势的根源何在呢？
首先,我们知道,1997年养老保险体制的转轨在很大程度上是国有企业改革所推动的,新体制在运行的早期就必须承担一大笔历史转轨成本。政府没有通过财政手段(财政拨款或发行国债)支付这笔成本,而是主要从新体制的社会统筹账户和个人账户中转移支付,结果个人账户一直处于空账状态。从表面上看,从1997年至今将近20年,国有企业的转轨成本已经所剩不多了。可是,在1997年确立养老保险体制的时候,这笔历史成本是外生性的,原则上个人账户中的资产明确属于缴费者个人,社会统筹账户中的资产也被期望在未来为缴费者提供一定替代率的养老金,尽管可以在缴费者之间进行再分配,可是不能理所当然地被用于支付旧制度下(从来没有缴费的)国有企业职工的退休金。也就是说,原则上,不仅被挪用的个人账户,而且社会统筹账户中被用来支付转轨成本的部分,都属于暂时被延后了的隐形债务。中国社科院2014年发布的《现行统账结合模式下隐形债务预测与测算》报告显示,以2012年为基准,社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元,个人账户的隐形债务为2.6万亿元,城镇职工基本养老保险的隐形债务合计为86.2万亿元,占2012年GDP的比率为166%。
其次,当前的养老金体制属于确定受益型(DB,或称待遇确定型),不管当期收入结余多少,养老金的支付还是要以即期的社会平均工资为发放基准,于是支出随着工资水平的增长而水涨船高；而另一方面,我们已经看到,由于过低的收益率,养老保险基金多年来的累计结余实际上一直在不断流失。
再者,从中长期看,中国养老保险体制面临的最严峻的挑战来自人口老龄化,而老龄化又与政府强制推行的计划生育政策相关。虽说许多发达国家早已经成为了出生率偏低的老龄化社会,可是老龄化的速度是比较缓和的,而中国目前的老龄化趋势在世界历史上是罕见的。在60年代至70年代前期的生育高峰之后,严苛的独生子女政策在中国多数地区被执行了三十年有余,而且在生育高峰时期国民的生育决策也受到了计划经济和特殊政治体制的影响。这种由于政府干预造成的出生率大起大落的罕见人口动态的后果是,在大约年间中国老年人占总人口的比重以及抚养比将经历人类历史上罕见的急剧提升。“养儿防老”一直是中国农业社会的传统,而独生子女政策无疑对这种传统养老方式造成了重大冲击,而为了这项国策的顺利执行,政府在宣传上也曾经做出了由政府来养老的承诺,假如中国政府在今后的几十年间不通过大量出售国有资产来兑现这项难以兑现的承诺,源于老龄化趋势的养老负担终究会落在几代年轻人身上。鉴于这种严峻的老龄化趋势,假如退休群体的养老金替代率不随着抚养比的下降而下调的话,那么,一方面如今饱受批评的过高的社保税率难以下降,另一方面中国养老保险的财政收支状况将会持续恶化,政府不得不持续进行逐年递增的财政补贴。可是,政府财政补贴的财源又来自哪里呢？
当前的社会统筹和个人账户相结合的养老保险体制是一个现收现付制的确定受益部分和(意图上)基金制的确定缴费部分的简单结合。原则上个人账户的设立是为了保证缴费和受益的相关性,可是,尽管政府曾经试图做实个人账户,已有的努力都收效甚微,结果个人账户实际上一直名存实亡,这样一来,由于缴费和受益之间基本上失去了关联,因此国民缴费的积极性受到很大的损害。另一方面,养老保险账户中的再分配是隐含的和不透明的,而且中国的养老保险体制是高度分割的,地方省份和直辖市在财政运行上各自为政,由于各地经济发达程度和工资水平的差异,待遇和再分配的状况差异很大,从而加剧了养老保险体制的割据,而在当前的制度和规则下,由于再分配的不透明,统一各地分割化的养老体制的困难很大。这样的体制加上过高的税率无疑是断缴现象日益严重的根源。
中国劳动人口所承受的养老负担不仅源于日益加剧的老龄化和日益下降的抚养比,还源于比重过高的公务员(以及国有事业单位)阶层。政府不能仅仅盯着老龄化来讨论养老保险体制的困境,更要关注国家公职人员相对于劳动力人口的比重,因为毕竟税收是国家公务员和事业单位职工的养老金的唯一来源。如今国民对养老保险体制的不公正待遇的感受尤其与所谓的“双轨制”有关,公共服务部门和公共事业单位的养老计划(PSS&UTs)下的退休养老待遇显著高于城镇职工养老保险计划下的平均养老待遇水平,当前即将实施的并轨改革的成败不仅关系到中国养老保险体制的可持续性,而且关系到民心和社会的稳定。
总之,1997年确立的养老保险体制的进一步改革势在必行。一方面,与严苛的计划生育政策相关的堪称非常现象的老龄化趋势为未来几十年的中国养老保险造成了沉重的压力,加剧了改革的必要性；另一方面,现有体制的过于显著的再分配性质以及再分配的不透明,加上养老保险计划在城乡之间、城镇职工和PSS&UTs之间的待遇差异所导致的不公正的社会感受,严重损害了劳动力人口参保和缴费的积极性,假如不尽快进行重大改革,现有的体制很快就会难以为继。
三、当前正在进行的养老保险体制改革
进入2015年,中国养老保险体制的重大改革正式拉开了序幕。
日,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式出台,标志着中国养老保险体制改革进入实质性的阶段,同时也预示着长期存在的养老金双轨制度终于要被打破。这个决定打破了以往国家机关和事业单位工作人员的养老金由政府财政全额发放的局面,规定公务员在今后也要缴纳相当于工资8%的费用；也强调了个人账户可继承、待遇与缴费挂钩以及建立职业年金制度等其他重要内容。此外,未来中国对国家机关和事业单位的养老保险改革将遵循着“调结构、不降收入”的基本原则。
这个决定引起了广泛关注,也引起了不小的争议。长期以来,相对于市场经济中的企业雇员,公务员阶层和国有事业单位人员拿的是旱涝保收的铁饭碗,甚至是待遇优厚的金饭碗,退休后的养老金待遇平均来说差别很大。广大国民对养老金双轨制的不满,主要在于待遇的差异以及这种差异所凸显的特权和不公正,而正是不公正所造成的负面激励才真正威胁着现行养老保险体制的可持续性。账户和管理上的并轨不是目的,平等的国民待遇才是改革的关键。由于公务员阶层的工资全部来源于财政税入,8%的工资税只是没有实质意义的形式。一个关键事实是,市场经济中的企业员工的工资水平主要由市场机制来调节,而公务员的工资水平则是由行政权力来规定的。鉴于这个根本的差异,仅仅从形式上要求公务员阶层按同样的比例缴费,不能保证不同阶层的待遇公平。“调结构、不降收入”的基本原则表明,当前的并轨改革在很大程度上只是在形式上做文章,算不上实质性的改革措施。
2015年中国政府颁布的养老保险体制改革的第二项重要内容是《基本养老保险基金投资管理办法》。这项办法于日正式颁布,预计在2016年开始全面实施。人力资源和社会保障部发布的中国社会保险发展年度报告显示,从2009年至2014年,企业养老保险基金收益率为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%,低于同期的一年期银行存款利率。相比之下,用于战略储备的全国社会保障基金(NSSF),由于允许市场化运营,自2000年成立至2013年底,基金累计投资收益4187.38亿元,年均投资收益率8.13%,远超过同期2.46%的年均通货膨胀率。
《管理办法》明确提出,企业养老保险基金要实行中央集中运营和市场化投资运作,由省级政府将各地可投资的养老基金归集到省级社会保障专户,统一委托给国务院授权的养老基金管理机构进行投资运营。基金的投资运营采取多元化方式,通过组合方案多元配置资产,保持合理投资结构。《管理办法》要求严格控制投资产品种类,主要是比较成熟的投资品种；合理确定各类投资品种的投资比例, 股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例合计不得高于基金资产净值的30%；《管理办法》还提出,国家将对养老基金投资运营给予专门政策扶持,通过参与国家重大工程和重大项目的建设、参股国有重点企业改制、上市等方式,保证养老基金投资获取长期稳定的收益。此外,为了保障基金安全,投资机构和受托机构分别按管理费的20%和年度投资收益的1%来建立风险准备金,专项用于弥补养老基金投资可能发生的亏损。
为了实施这项重要改革措施,人力资源和社会保障部必须同财政部一起研究制定出委托投资资金的归集和划拨办法,规范资金在委托地方和受托机构之间划入和划出的流程,明确委托地方和受托机构协议签署的有关要求。企业养老保险基金的集中运营和市场化投资无疑是必要且迫切的改革措施,具体实施中的难题和障碍很多,而且高达2万亿规模的基金资产的投资会产生多方面的重大影响。
日,中国通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。《十三五规划》明确提出“建立更加公平、更可持续的社会保障制度。”可见,养老保险体制改革的必要性源于现有体制的可持续性危机,而退休待遇不公平和再分配不透明正是现行体制逐步陷入可持续性危机的主要原因。《十三五规划》认识到了中国社会保险覆盖率低和断缴问题的严重性,提出了“全民参保计划”,目标是“基本实现法定人员全覆盖”。
可是,这个“计划”实际上只是一项政策目标,靠什么改革措施来扭转近几年来的断缴势头、实现“全民参保”呢？《十三五规划》提出的政策方向是,一是“适当降低社会保险费率”,打破高保险费率和低覆盖率的恶性循环；二是“完善职工养老保险个人账户制度,健全多缴多得的激励机制”。
针对城镇职工基本养老保险的财务状况恶化和可持续性危机,《十三五规划》提出了哪些改革建议呢？要言之,一是“实现职工基本养老金全国统筹,建立基本养老金合理调整机制”；二是“拓宽社会保险基金投资渠道,加强风险管理,提高投资回报率”；三是“出台渐进式延迟退休年龄政策”；四是“逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,划转部分国有资本充实社保基金”。
职工养老保险全国统筹方案、延迟退休方案,加上已经发布的养老金投资运营方案、机关和事业单位养老金并轨方案、城乡居民养老保险合并等三项方案,这五项改革构成了未来中国养老保险制度改革的大致框架。
四、分析与建议
根据我们对养老保险体制的逻辑和国际经验的梳理可以看到,除了极少数采用完全基金制的国家和地区(如智利、阿根廷和香港)外,世界上大多数国家实施强制性的统一社会保障体制的必要性在于：一方面由于法定货币完全失去了商品货币(如黄金)的基础,各国中央政府都容易滥用货币发行权,通货膨胀成了常态,同时现代金融体制非常复杂,普通民众既缺乏抵御通货膨胀的手段,又普遍缺乏在现代金融市场中驾驭风险的能力,因此通过个人储蓄来预备养老的有效性受到了很大威胁；另一方面由于政治意识形态(如社会民主思想)的影响以及政府规模和干预主义的扩张,国民普遍要求政府来承担社会保障的职责,同时由于现代社会流动性和非人格化程度的提升,传统的家庭模式及其凝聚力逐渐弱化,家庭内部由子女来养老的方式也受到很大冲击,于是政府通过社会保障的方式(现收现付之)发挥了在年轻人和老人之间达成集体性代际交换合约的中介作用。
从上世纪90年代中期开始,许多西方发达国家和发展中国家先后实施了以转向记账式确定缴费制（NDC）为主要内容的养老保险体制改革。其中的逻辑我们已在上篇//.html中论述，这里不再赘述。简而言之,只要养老保险体制偏离“每个人自己负责自己的命运”的市场伦理和这样的市场模式过多,社会保障体制的财政状况就会逐步恶化,最终失去了可持续性。NDC模式实质上是福利国家模式的养老保险体制的市场化改革。
当前国际上主流的养老保障制度分为三个支柱,其一是确定缴费型基金制(FDC)的个人储蓄方式,投资对象可以是商业养老保险或养老基金,基本上由自由市场来运作,政府当然可以通过税收优惠来提供支持甚至通过法令来保障实施；其二是通常所说的社会保障,采用NDC体制(融资方式是现收现付),以名义上确定的个人账户为主导,甚至完全不存在所谓的社会统筹账户,国民个人无须负责账户资产的投资和增值,内部收益率是确定的,通常与工资水平的增长率一致,因此国民无须承担FDC体制下的投资风险(因而具有一定的社会保险性质)；其三是在NDC账户之外、通常由政府一般财政来支付的最低养老金保障,往往是选择性的(家计调查,means-tested),具有明确的济贫性质。
我们现在来看,在特有的历史轨迹和国情约束下,中国的养老保险体制在未来不得不采取的改革方向。首先,我们只需要看一看人民币贬值的速度,比如自1980年或1990年以来,就会明白,普通百姓通过生命周期中的储蓄来养老的方式基本上行不通；另一方面,鉴于中国金融市场和监管的现状,普通百姓既不容易找到放心的养老基金机构和商业保险机构,更缺乏个人明智投资和分散风险的能力;同时作为几十年的独生子女政策的后果,由子女来养老更加失去了可能性。在很大程度上,独生子女和计划生育政策意味着政府早已经背负了沉重的社会养老责任,由人口的大起大落所造成的急剧的老龄化趋势为中国的养老保险造成了沉重的压力,这是中国养老保险体制改革所面临的最严峻的约束条件。
其次,我们已经看到了近年来中国养老保险的财政状况不断恶化的趋势,最初的转轨成本通过挪用个人账户(以及统筹账户)被延后,根据1997年的体制设计亏空的个人账户要求得到充实,而强烈的再分配性质和转移支付的不透明以及缴费和受益之间的缺乏关联,既损害了参保和缴费的积极性,又直接导致了日益收不抵支的趋势。可见,正确的改革方向必须能一方面改善国民参保和缴费的积极性,另一方面能尽可能合理地缓解财政压力。
我们相信,朝着NDC的改革是中国不可回避的选择。近年来国内的专家和世界银行的专家在中国养老保险体制朝向NDC的改革方向上越来越达成了共识。主要的思路是,扩大个人账户的比例,甚至将原来的社会统筹账户中的缴费也全部纳入个人账户中,这样一方面消除隐含的、不透明的再分配,另一方面明确缴费和受益之间的直接关联,提高企业职工参保的积极性；采用名义账户的形式,账户中的权益是明确的,设定与工资水平的增长率挂钩的隐含收益率,参保的个人无须负责资产的投资和增值,另一方面在合理设计的名义账户制下,养老金的实际收支可以明确采用现收现付制,政府不妨干脆承认1997年的体制就是事实上的现收现付制,而无须填补挪用个人账户所导致的隐性负债。也就是说,NDC体制中采用了现收现付之的融资和支付方式,明确了老年人的退休金由当期年轻人的缴费来支付,这种明确的代际转移方式就缓和了很大一部分财政压力。
原则上,合理设计的NDC体制能保持养老保险体制在财政上的长期可持续,只要预期寿命和人口动态(比如抚养比)的变化作为内生变量得到恰当的考虑。对于中国政府来说,多年来挪用个人账户来支付的转轨成本是一项外生变量,这部分负债是政府必须承担的,不能分摊在几代劳动人口的身上；而且由于国有企业的全民所有制性质,这部分转轨成本本来就应该是作为公有财产的实际所有者的政府理应承担的。另一方面,中国人口的罕见的老龄化趋势实际上是对(即便合理设计的)NDC体制的财政持续性的最大威胁。在NDC的经济学模型中,相应于人口中抚养比的变化的平衡机制主要是由人均资本的变化所带来的工资率变化,也就是说,比如在老龄化历史阶段,越来越少的年轻人的缴费之所以能平衡越来越多的老年人的当期养老金支出,是因为工作人口比例的降低意味着人均资本的增长,而后者意味着工资率的上升。实际上,鉴于中国未来几十年间罕见的老龄化速度,我们怀疑工资率的变化能足以自动平衡养老金的收支。假如不能的,这种非常的老龄化趋势就必然要求政府在养老保险上持续提供财政补贴。
无论养老保险体制的改革在设计上如何明智,在政府的执行环节如何高效,中国政府仍然承担着严重的财政压力,一方面源于被延后的转轨成本,另一方面源于历史上罕见的人口老龄化速度。而且,还有一项严峻的约束条件,即中国当前的社会保险税率已经过高了,沉重的税负损害了中国企业的竞争力,因此政策只能朝着减轻税负的方向变化。那么,就养老保险体制而言,中国政府应该如何应对越来越沉重的财政压力呢？
政府实际上只有两条路可以选：一是划拨国有资产补充社会保险基金；二是继续依靠各级政府的财政补贴。可是,财政补贴的来源最终仍然是税入。显然,从中长期来看,增税或发行国债的途径是不可取的。于是,政府面临的不可避免的选择就是：有计划地、按部就班地出售和划拨国有资产。中央政府最初设立作为“战略储备基金”的全国社会保障基金的设想就是,将国有企业首次公开上市(IPO)的收益的10%转移给社保基金,以此来支付部分的社会保障赤字。《十三五规划》已经明确提出“逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,划转部分国有资本充实社保基金”。鉴于未来中国社会保障体系的财政状况的严峻程度,仅仅在流量上划拨国有资产恐怕远远不够,有计划地出售存量国有资产是不可避免的。
目前中国政府拥有的(原则上可以出售的)国有资产主要有两类,一是国有企业和国家参股企业中的国有资本,二是外汇储备。由于这两类资产与金融市场紧密相关,容易引起资本市场和外汇市场的波动,而且人民币汇率又是牵连广泛的重要指标,因此处置起来都不得不谨慎。
中国的外汇储备规模在2014年以前一直处于稳定增长的阶段,在2014年6月份达到历史最高值39932.13亿美元,此后开始缓和地下降,不过自2015年10月至今的几个月中储备总量的下降出现了加速趋势。2016年1月的外汇储备规模为32308.93亿美元。中国外汇储备下降的主要原因在于,中国政府用部分外汇储备来稳定人民币汇率,另外将部分外汇储备用来充实丝路基金和政策性银行的资本金。近期美元加息强化了人民币贬值的预期,在中国制造业处于转型的时期,中国外汇储备面临着持续下降的压力。
尽管中国外汇储备规模自2014年中期以来开始下降,当前的规模(储备总量占GDP的比率)仍然过高,外汇储备的财政性用途仍然具有很大的空间,因此在中国养老保险体制面临越来越严重的财政压力的时期,将部分外汇储备划拨到社会保险基金中是可选的政策措施。具体的操作办法有两种。一是中央银行向公众出售外汇储备,然后用所得购买财政部发行的国债,财政部获得作为财政资金的人民币资金,不过这一办法要保证不会出现二次结汇；二是中央银行直接用外汇购买财政部发行的特种国债,财政部由此得到作为财政资金花掉的外汇。
责任编辑：张帆 | 版面编辑：刘潇
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮，提交相关信息。经确认即可刊登转载。
新闻订阅：订阅后，一旦财新网更新相关内容，我们会第一时间通过发邮件通知您。
在这里，您可以选择接收的频率：
确定增加订阅含有的新闻？
，您所订阅的新闻会发送到邮箱：（此邮箱不可更改，且每个邮箱最多可同时订阅20个关键词
您已选择接收的频率为
苹果客户端
安卓客户端
财新名家推荐
更多专栏文章
全站点击排行榜
全站评论排行榜
热词推荐：
