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文 _孙 林　　在Web2.0时代，随着网络信息技术特别是移动终端技术和新媒体技术的快速发展，一个承载着越来越多活跃网民的网络虚拟空间已然成型，在这种形势下，网络“在线”和现实“在现”双空间、双场域交联治理问题已经突出地摆在我们党面前。然而，随即而来的问题是，对于一个习惯于在现实空间治国理政并积累了丰富经验的执政党，如何才能在这种双重多元治理环境中，在完成“在现”主空间治理的同时，实现“在线”副空间的治理，这是本文要探究的问题。　　一、网络空间治理的中国形态 　　网络被认为是20世纪最具影响力的技术发明之一，但它的影响力已远远超出了时代和技术的范围，成为一种塑造人类生产、生活和思维方式的文明质态。而地址逻辑的全球性链接又让网络突破了地理区隔，几乎覆盖了世界的每一个角落和人类社会的每一个领域，从而将工业时代的全球化升级为网络信息时代的全球化。　　中国在20世纪90年代接入国际互联网之后，网络规模和技术发展迅速。据统计，截至2013年12月，我国网民规模达6.18亿人，其中手机网民达到5亿人，互联网普及率为45.8%。我国拥有网站近400万家，网络企业总市值超过3000亿美元，中国有3家网络企业进入世界前10强，显然，我国已经成为世界网络大国，同时也是网络空间大国，面临着严重的网络空间治理问题。　　作为全球最大的单一国家网络空间，中国网络空间被视为全球网络空间重要而特殊的组成部分。　　中国网络空间之所以重要在于：第一，它承载了全球数量最多的单一国家网民，这些网民汇集构成一个超大型网络社会，这一社会的体量决定了它的影响力举足轻重；第二，中国现实空间的现代化具有地区和全球影响，衍生自这一现实空间的网络空间汇聚了关于中国现代化的种种描述、预测、思考和评价，中国网络空间因此成为认识中国、理解中国、预判中国的重要渠道；第三，网络空间与现实空间的互动逻辑让通过网络空间影响现实成为可能，这一方面有助于中国通过网络空间施展影响力、塑造国家形象、获取发展资源等；另一方面也为外源性力量通过网络空间影响中国国家和社会提供了便利，中国网络空间的竞技场、角力场属性增加了其重要性。　　中国网络空间之所以特殊则在于：第一，复杂现实空间映射，即改革开放以来，中国持续的社会变迁使中国社会逐渐形成主体多元、利益诉求多样、思想观念多变的格局，这一格局通过映射在网络空间中形成了更为复杂的网络空间生态；第二，诉求表达和救济转移，即由于现实空间诉求表达和争端解决渠道不畅，诸多现实利益诉求和争端救济竞相借助网络表达，使网络空间承担着相当繁重的回应现实的治理任务；第三，时空压缩式的现代化使人们未及经过充分的思想和知识准备就迈入了网络信息时代，这是导致网络空间中滋生网络谣言、网络暴力、娱乐过度等一系列问题的重要原因。　　中国网络空间的重要性、特殊性和全球网络空间治理中的普遍问题结合，形成了一幅网络空间治理的中国形态，即中国网络空间治理不仅面临着外源性力量的技术、知识和意识形态渗透干扰，还面临社会转型期各种复杂问题带来的挑战，同时还有网络空间自身发展带来的问题倒逼。所有这些最终都要求执政党作出回应。　　二、构建执政党中心主义的网络空间治理结构　　执政党作为政党政治时代的权力执掌者，对现实和网络空间治理都应给予关注。然而，关于网络空间治理的多数定义均未将执政党视为当然的治理主体，而仅仅把它模糊地纳入社会组织之中作为多元治理的主体之一。实际上，国家—政党—社会视角下，国家或政府作为网络空间治理主体往往被网络信息流动和交换的一般逻辑所排斥，因为这类主体的治理举措刚性有余、韧性不足，与追求开放、自由、便捷、廉价、海量传播、去中心化的网络空间价值取向格格不入，在网络技术迅速发展的形势下，以国家或政府为主体的网络空间治理不仅在技术上遭遇诸多困难，而且在价值上也难以得到认同。国家中心主义或政府中心主义的治理结构在网络时代存在适应性问题。　　基于“有限政府”理论而形成的社会治理结构也存在诸多问题，不容否认，网络空间确实可以由网络空间利益攸关方实现共治，即个人、网络运营企业、第三部门等主体协商治理的确与网络空间寻求自治的运行逻辑高度耦合，但这种多利益攸关方主义的社会治理结构在其决策有效性和权威性上，必然会受到比国家中心主义或政府中心主义更大的质疑，特别在市场钳制社会而社会反向运动缺乏效力、金钱和商业逻辑盛行的形势下更是如此。即，社会中心主义的治理结构在效率和效果上存在不确定的问题。　　而构建以执政党为中心的网络空间治理结构则因应了中国面临的世情、国情、党情、社情和网情。　　首先，执政党中心主义的网络空间治理结构有利于开展国际合作。虽然国家或政府作为网络空间治理主体具有直接开展国际合作的身份便利，但执政党作为国家和社会之间的中介，不仅能够上下聚合国家和社会的利益诉求，以在国际合作治理网络空间中更充分地表达本国的利益诉求，而且能够利用非政府或国家身份更多、更深入、更灵活地进行治理合作。需要指出的是，执政党相对于国家或政府，还有自己的政党外交途径和资源，这些也有利于促进网络空间治理的国际合作。　　其次，执政党中心主义的网络空间治理结构有利于协调。网络空间治理是一个复杂的工程，涉及国家和社会生活的各个层面，而且由于各个不同层面的治理主体各自具有明确的治理导向和内容侧重，没有一个统领全局、协调各方的组织是无法开展通力合作、实现治理的有效对接与互补的。而执政党则正是拥有这种权威性资源和能力的组织，能够统领协调各方高效、长效地开展网络空间治理。　　再次，执政党中心主义的网络空间治理结构还有利于增强治理认同。中国共产党拥有8600多万党员，这些党员分布在各行各业、各个地区，分属于不同的民族、社会阶层和群体，有着不同的学历层次和观念认知，他们不仅是现实空间的执政党党员，而且还是网络空间治理的重要参与者，其中很多党员深谙网络空间运行规则，能够通过党内制度化渠道为执政党网络空间治理提供专业化的意见和建议。执政党这种既在网络空间之内，又在网络空间之外的跨界身份能够让治理更加接“网气”，更加聚人气，更能得到网络空间内相关主体的认同。　　中国共产党作为执政党，既是中国网络空间的创造者、领导者，也是建设者、参与者，在中国构建执政党中心主义的网络空间治理结构，同时发挥国家或政府、社会的治理优势，将更适合中国实际，更有利于取得治理绩效。日，中央网络安全和信息化领导小组成立，这无疑是构建执政党中心主义的网络治理结构的战略举措，必将对中国网络空间治理产生深远影响。　　三、执政党治理网络空间：适应与引导双重向度　　网络是一个去中心化、扁平化的技术架构，它的扩散和深化对传统国家、政党、社会格局将产生强大的解构作用，集中体现为网络空间自主性和独立性增强而产生规则外溢，催促现实组织、制度、规则和机制网络化，甚至用网络规则直接冲击替代这些现实的制度、规则和机制。　　面对网络及网络空间治理的新挑战，执政党需要从适应和引导双重向度来归正。　　（一）适应向度　　如果从大航海时代算起，资本主义用了数百年才完成工业全球化，而如果从阿帕网算起，网络只用了几十年就完成了信息全球化。当今世界，网络化、信息化发展已经成为不可阻挡的潮流，网络空间也已经成为与现实空间并驾齐驱的另一场域。面对这样的情势，主动适应是理性的选择，原因正如托夫勒在《创造一个新的文明：第三次浪潮的政治》中所讲的那样：“第三次浪潮不仅仅是个技术和经济学的问题。它涉及道德、文化、观念，以及体制和政治结构—正如工业革命摧毁了先前的政治结构，或者使得这种政治结构丧失意义一样，知识革命—以及它所发动的第三次浪潮变迁—将对美国和许多国家产生同样的效果。承认这一历史事实的政党和政治运动将生存下去，为我们的后代塑造未来。而那些拒绝承认这一历史事实的人则将被冲进历史的阴沟里。”那么，如何适应网络空间这一新空间呢？　　首先，推行数字化，推进网络党建。如果说现实空间是原子构成的，那么网络空间就是由数字0和1构成的，数字化虚拟是网络空间的基础要件。因此，适应网络空间发展首先需要对党自身进行数字化改造，把支部建在网上，推进网络党建。毛泽东曾经说过：“我们共产党员好比种子，人民好比土地，我们到了一个地方，就要同那里的人民结合起来，在人民中间生根开花。”在网络时代，党只有进行数字化改造，推进网络党建，在网络空间这个地方“生根开花”才能适应网络空间，熟悉网络空间，进而领导治理网络空间。　　其次，培养一支合格的“网络水军”队伍，加强“新闻发言人”和网络“意见领袖”队伍建设。在网络空间中，新媒体的信息发布虽然有向大众转移的趋势，但话语权不等于影响力，信息发布与关注仍主要集中于主导型账号。因此，在网络空间治理中必须适应网络信息传播这一规律，加强网络舆论参与、引导能力。　　再次，把握网络信息传播的节奏和语言，即适应网络空间信息传播节奏，增强信息发布的快、准、实的能力，同时还要学会并运用网络语言，增强网络空间治理的沟通效率。总之，在多元主体参与治理的网络空间中，适应也是一种治理。　　（二）引导向度　　中国共产党有鲜明的指导思想，有对社会发展的终极理想，在社会变迁面前不是消极地适应，而是主动地拿起理论武器，站在未来的角度积极地引导现实。对网络空间治理这一新事物，中国共产党一直在积极地引导其发展，具体而言主要有以下几种举措。　　第一，以先进的理论说服人，旗帜鲜明地反对西方国家的意识形态渗透，保证网络空间的政治安全；第二，以先进的文化教育人，坚决反对恐怖、暴力、色情、谣言信息传播，维护网络空间的秩序；第三，以先进的价值观影响人，用社会主义核心价值观为网络空间行为树立价值标尺，促进网络空间的健康发展；第四，以中国梦团结人，用最大公约数凝聚力量、汇聚智慧、汇集力量，发挥网络空间的正能量；第五，以法律规范人，网络空间不是法外之地，适度引入现实空间法律，积极领导制定、宣传适用于网络空间的法律，保障网络空间的正常运行；第六，以预案保护人，凡事预则立，积极制定网络空间应急预案，提前化解矛盾和冲突，建立网络空间的预警机制等。　　马克思主义认为，衡量一个时代的生产力水平，不是看它生产什么，而是看它怎样生产。借助马克思主义的逻辑，衡量一个政党的治理水平，不是看它治理什么，而是看它怎样治理。网络空间治理是在双空间治理格局下产生的，政党不仅要关注网络空间本身的治理，更要关注网络外部即现实空间的治理，当然，其中关键的问题是如何有针对性地选择好治理的手段和工具。　　（作者：中共中央党校党建教研部讲师）（责任编辑 范丽君）
文 _庄德水　　党的十八大以来，中央巡视组连续开展了3次巡视监督，共对全国34个地区和单位进行了巡视，起到了明显的威慑作用。巡视监督改革是纪检体制改革的一部分，如何在前期探索实践的基础上进一步实现“华丽转身”呢？　　一、巡视监督应从应急型向任务型转变　　改革开放以来，在特定时期我国反腐工作的应急性特征比较明显，往往是出现一个严重的腐败问题后，就在全国上下开展相应的反腐工作，比如清理纠正国家机关工作人员投资入股煤矿、工程建设领域商业贿赂治理、“小金库”治理等。这些应急性的反腐工作试图在短期内遏制腐败行为，但令人遗憾的是，反腐任务暂告一段落后，腐败问题往往又死灰复燃，甚至愈演愈烈。这不能不说是当前我国反腐工作的一个制度困境。党的十八大之前，各级政府也多次开展巡视监督，但也面临着同样的制度困境，腐败问题仍易发多发。　　根据政治组织学，巡视组属于任务型组织，巡视监督具有任务型特征。在具体巡视工作中，像巡视组这样的任务型组织是以具体监督任务为导向的，其打破了常规纪检监察机关的专业分工和部门分化，在组织结构、资源配置、运行机制、人员安排等方面具有灵活性，实行一次一授权，完成特定任务后即转入新的工作。巡视组是否具有权威性、能否发挥权威性，主要取决于它的动态运行能力，关键看其是否能把握准社会环境所提供的机会，从纷繁复杂的信息中捕捉和发现具有实质价值的腐败线索。这需要巡视组能够实施组织动态管理，在开放性的前提下实现信息共享并谋求社会的支持。针对于此，在具体工作中，巡视组到达被巡视地区和单位后，应当避免与巡视地区和单位主要负责人进行直接接触，着力避免巡视对象采取应付性策略。设想的改进办法是，通过公共媒体向被巡视地公布巡视时长、联系方式和办公地点，而不是通过在巡视地区和单位召开动员会等形式来宣布巡视监督的启动。并且，要细化巡视组的监督权力内容，赋予巡视组必要的与上级纪检监察机关相同的行政管理权。巡视组可以直接向巡视对象发文，要求相关部门提供内部材料、上报数据，巡视组人员应配以特别的通行证件，随时可以出入各党政部门，并有权旁听工作例会。　　当前，人们也存在一种忧虑：巡视组可以发现线索问题并上报，被巡视地区和单位也公开提出整改意见，那么如何评价整改措施及其效果呢？针对于此，应当建立起巡视再监督机制，即对于已被巡视的地区和单位要进行再巡视，重点是对照巡视整改情况，与此同时，着力发现新的线索问题。巡视再监督在时间上可以与上一次巡视工作间隔一年，根据巡视报告发现的问题采取专项巡视方法，针对特定的工作领域进行巡视，并由不同巡视组和成员来承担巡视再监督工作。要让巡视监督和巡视再监督形成完整的巡视链条，对巡视对象形成震慑，消除他们的侥幸心理，即巡视监督不是有选择地反对腐败，也不是接受过一次巡视就可以高枕无忧了。总之，要让巡视监督成为一种反腐常态，随时随地都可发挥威力。　　要结合“两个责任”体系要求，完善巡视成果运用的责任机制。当巡视工作结束后，一次性的巡视监督任务即告完成，但这并不代表监督的终结。因此，要建立巡视成果运用的责任机制，把整改意见落实与“两个责任”结合起来。一是明确责任主体，根据责任分工，把整改意见分解至具体部门，实行严格的个人责任制。二是明确整改的时限，具体部门必须在规定的时间内完成整改任务，并向社会公开整改措施及成效。三是明确责任追究，对于限期未完成整改任务的责任人，要直接追究其廉政责任，按“两个责任”原则进行处理。　　二、巡视监督应从综合型向专项型转变　　党的十八大以来，专项巡视已进入实践探索阶段。中央第三轮巡视监督首次开展专项巡视，巡视对象包括科技部、复旦大学、中粮集团。从巡视情况反馈报告来看，本次专项巡视的重点包括科研经费管理和使用腐败问题、科研项目管理腐败问题、校办企业经营管理腐败问题等。之前，一些地方也已经开始探索专项巡视，比如广西对贯彻落实中央“八项规定”精神情况开展专项巡视，海南省对国土资源、海域岸线资源、森林资源、保障性住房建设等重点领域进行了专项巡视。　　综合型巡视类似于大兵团作战，工作任务重、范围广，涉及领域多，信息来源杂，对巡视程序、方法、时间以及人员都要求比较高，故比较适合于长期性巡视。受巡视资源和时间限制，对于特定的巡视对象，经常采用综合型巡视是不现实的，这样做很容易造成巡视效果递减，并且这种巡视在很大程度上缺乏工作灵活性和应变性，很容易让巡视组陷入信息超载的境地。而专项巡视监督却可以弥补这些缺陷。按照目前常规巡视监督的速度，要在规定时间内实现对所有地方、部门和企事业单位的巡视全覆盖是不可能的。而专项巡视正好可以解决这一难题，集中力量发现问题，为“全覆盖”提供组织保障。　　强化专项巡视是巡视监督的重点改革方向。中央纪委三次全会指出，要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，今后五年巡视工作的主要任务是发现问题、形成震慑；创新组织制度和方式方法，探索专项巡视。与此同时，中央政治局审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》进一步明确了巡视监督的改革方向，要求实现巡视工作对地方、部门和企事业单位全覆盖，探索开展专项巡视，突出发现问题、强化震慑作用。从中可见，为了达到发现问题和强化震慑的目标，在常规巡视之外推行专项巡视是一种现实的策略选择。　　专项巡视要发挥监督优势，应当具备三个特性。一要具有针对性。很多企事业单位和部门具有鲜明的行业性特征，与特定的行业性权力相联系，所易发多发的腐败问题也限于该行业领域，比如教育领域的招生腐败、科研领域的科研项目审批腐败、国有企业管理领域的国有资产流失腐败等。专项巡视应针对特定行业制定专门的巡视工作方案，整合巡视资源优势和配置专业力量，有目的地发现线索问题。二要具有灵活性。专项巡视要以问题为导向，聚焦党风廉政建设中心任务，注重巡视方法的灵活运用，让巡视重点更加突出，巡视内容更加具体，巡视目标更加明确，从而让巡视能量从有限的时间制约中释放出来。三要具有威慑性。专项巡视应不受巡视批次、对象级别等条件限制，要根据任务需求机动安排巡视工作，做到即时入驻、随时撤走，让巡视对象无法采取临时性规避措施。　　针对于此，应在目前探索实践的基础上，对原有的巡视工作条例进行修订，增设专项巡视条款，对专项巡视的任务、对象和运用等内容加以明确。在此基础上，各级政府再结合本地实际出台专门的专项巡视监督实施办法。在具体工作中，要保证专项巡视监督的密集性和突击性，以专项任务为抓手，选择腐败线索容易暴露的时间节点、重要节日和重大决策关口组织巡视，集中时间和资源威慑一两个重点领域。　　三、巡视监督应从整改型向责任型转变　　目前，根据只报告不办案的要求，巡视组在结束巡视工作后要向巡视对象反馈巡视问题并提出整改意见。在这种整改型模式中，巡视组并不负责具体的整改落实情况，而是由巡视领导小组对整改工作进行适时监督检查。至于“适时”到底是什么时候，整改的直接责任人到底是谁并不明确。　　从中央巡视组和一些省市的巡视监督反馈情况来看，党风廉政建设“两个责任”落实不到位是一些被巡视地区和单位的突出问题。比如，中央巡视组反馈指出科技部领导班子在党风廉政建设和作风建设方面，党风廉政建设责任制落实不够到位，重业务、轻廉政；水利部在党风廉政建设和反腐败工作方面，纪检监察机构不健全，基层单位监管力量薄弱，个别单位党风廉政建设责任制落实不到位，管理不严、执纪失宽。　　根据《党的纪律检查体制改革实施方案》精神，落实党委的主体责任和纪委的监督责任即“两个责任”是深化纪律检查体制改革的“牛鼻子”。腐败现象和不正之风的发生有其深刻的制度根源，而责任管理缺失等无疑是一个重要因素。权力与责任是一对互生体，责任是把权力关进制度笼子里的有效设计，责任管理一旦缺失，权力者将会失去自我约束，进而使公共权力失去有效监督。可以说，责任本身是对权力边界的界定，同时也可以对权力越界行为进行惩戒。在巡视监督工作中，巡视组根据所发现的问题，向巡视对象反馈“两个责任”执行情况是值得肯定的，但如何实现巡视监督与强化“两个责任”的统一呢？　　在这里，有一个基本前提，即党的纪检体制改革是一项系统工程，不同改革任务、目标和内容之间存在关联性，不同内容之间密不可分、相互支持。根据中央精神，党的十八大以来的巡视工作突出了四个重点：一是围绕党风廉政建设和反腐败斗争，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；二是在贯彻落实“八项规定”方面，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯住，防止反弹；三是着力发现是否存在违反党的政治纪律问题；四是着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。这“四个着力”是新时期推进巡视监督的新要求。党委的主体责任主要体现在选好用好干部、纠正损害群众利益行为、从源头上防治腐败、支持执纪执法机关工作、党委主要负责同志当好廉洁从政表率等五个方面。纪委的监督责任主要体现在协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，经常进行检查监督，严肃查处腐败问题。“两个责任”内容与巡视监督的“四个着力”之间存在契合性。　　一般而言，一个地区、一个单位长期存在腐败和不正之风问题并得不到有效解决，与这个地区和单位的党委和纪委的不作为是相关的，与当地的社会腐败文化和官场文化是相关的。长期不作为致使腐败土壤得不到铲除，这本身就是一种失职，理应追究党委和纪委的责任。巡视监督不直接参与办案，而是发现并上报案件线索，更有条件对“两个责任”执行情况进行监督。开展巡视监督，可以借助各种渠道广泛收集当地党委和纪委的履责信息，结合腐败线索和不正之风问题对“两个责任”执行情况进行研判。　　“两个责任”执行情况的监督是一道难题，自上而下的巡视监督可以对党委和纪委施加压力，冲破束缚“两个责任”的思想因素和利益因素。对主体责任的巡视监督能够体现党要管党的决心，对监督责任的巡视监督能够体现正人先正己的态度。下一步，各级巡视组可以尝试对“两个责任”执行情况开展专项巡视，从中发现新的腐败案件线索。要把巡视反馈意见纳入巡视对象的“两个责任”执行体系，作为评判责任是否执行到位的重要标准。如果巡视发现的问题屡屡发生，可以基本判定“两个责任”形同虚设。　　（作者：北京大学廉政建设研究中心副主任、北京大学政治发展和政府管理研究所副研究员）　　（责任编辑 范丽君）
文 _高新民 吕品　　深化干部人事制度改革，形成充满活力的选人用人机制，关系到全面深化改革的组织保证和人才支持，关系到中国特色社会主义事业的成败。改革开放以来，中国社会的巨大进步反映出我国干部人事制度大致上能够与现代化建设相适应。但是，党的十八大以来披露出来的涉及腐败、严重违法违纪的省部级干部或中管干部，绝大多数都属于“带病提拔”，这又促使人们反思，究竟怎样改革干部人事制度，特别是选人用人机制，才能真正形成充满活力、有利于优秀人才脱颖而出的良好制度环境。　　一、改革的不同起点　　改革开放以来，如果以不同标准来看干部人事制度改革，可以将其区分为多个小的阶段。干部人事制度的核心是选人用人机制，从选人用人的权力结构来看，可以分为两个大的阶段：从改革开放初期直至党的十八大之前，其方向和基本特点是扩大群众参与度，扩大选人用人的民主性；党的十八大以来的改革，大方向是构建有效管用、简便易行的选人用人机制。两个阶段的历史起点有很大不同。　　第一，改革开放初期至党的十八大之前的干部人事制度改革。改革开放后干部人事制度改革的起点，一是当时的干部人事制度与现代化建设的匹配度有差距。中国干部人事制度是以苏联干部人事制度为参照建立起来的，以党管干部、分部分级管理为基本特点，对于支撑计划经济时代的社会主义建设起到了重要的保障作用。但到20世纪70年代末和20世纪80年代初，中国共产党所面临的是改革开放的新环境，邓小平在谈到党的组织路线时就说过：“目前的问题是，现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。”（《邓小平文选》，人民出版社1994年版，第326页）在这一背景之下，改革成为必然。　　二是干部人事制度还存在着一些妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性发挥的弊端，“从党和国家的领导制度、干部制度来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”（同上，第327页）　　三是干部人事制度过于粗糙，缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，能进不能出、能上不能下，等等。在缺少正常的、健全的干部制度体系的情况下，对干部的选拔任用，就依赖于领导者对干部的“慧眼”相识，就是邓小平所说的“权力过分集中”，这也是选人用人的权力结构问题—用大白话来说就是在选人用人中究竟谁说了算。　　在上述起点上，改革开放前三十五年，我们不遗余力地建立健全与现代化建设相适应的干部人事制度。以“革命化、年轻化、知识化、专业化”为干部队伍建设的基本方向，对德才兼备标准作了时代化解读，建立了公务员队伍，取消了事实上存在的干部职务终身化，建立了干部录用、考评、退休等制度，在党和国家领导人交接方面确立了集体交接班格局，等等。在选人用人方面，从无到有地设立了民主推荐、民意测评、公开选拔、竞聘上岗、任前公示、用人失察责任追究制等具体制度、环节，初步形成了中国特色选人用人机制。这一机制的核心，是在党的领导下，在选人用人的权力结构方面有序地扩大群众参与度，扩大竞争性。参与、竞争、公开，是三十五年来干部人事制度改革的方向和突出特点。　　但是，改革中也不断衍生出新的问题，良好的制度构想在实践中有时会变形走样。　　一是在不少地方或单位的实践操作中，尽管有民主推荐、民意测评等形式，但是在大多数情况下，依旧是主要领导的意志起主要作用。当然，领导的意志在很多情况下也是正确的，但以民主或群众的名义，把所有的选人用人程序都走了一遍，最后还是体现个别领导的意志，却是被人们所诟病的问题，是导致跑官要官甚至买官卖官现象屡禁不绝的原因之一。换句话说，选人用人的权力事实上掌控在少数人手中。　　二是在民主不足的同时，亦出现滥用民主、滥用考试竞聘的问题。在一些职能部门内设置的专业性、技术性比较强的岗位，本不需要“选举”投票，却经常用来进行各种各样的投票、测评，而单位内部人投票又受到各种各样的利益关系制约，有时演变为利益之争，导致投票结果失真。　　三是某些地方和单位，内部风气悄然发生变化，比如，有的为了“选票”不敢得罪人，只拉关系不干事；再如，考试竞聘原本是在竞争中取优，也确实出现一批优秀的年轻干部，但也有人成为“考试专业户”，逢竞必考、逢考必报，在岗期间主要精力用于准备下一次考试。一个单位，只需出现几次类似现象，就会形成某种不良风气。另外，考试内容与岗位需求耦合程度较低。　　四是用人部门利益之争较为明显。部门利益表现为两个方面：有的是无论本单位是否有合适人选，一律内部提拔，防止他人染指；有的是一旦某些岗位出现空缺，不管该单位内部是否有合适人选，上级部门率先安排自己的干部。说到底，不是把岗位作为干事的场所，而是作为“安排人事”的利益场所。　　五是程序越来越复杂，但效果未必如人意。第二，党的十八大以来的改革。恰恰是新出现的各种问题，成为新一轮干部人事制度改革的着力点。党的十八大以来强调选人用人不唯票、不唯分、不唯GDP，不唯关系，构建有效管用、简便易行的选人用人机制就是对现实问题的回应。改革的历史起点已经不同了，一个时期有一个时期的重心。在秉承过往改革的基础上，针对新问题采取新措施，也是历史发展的必然。　　二、改革中的问题只能用改革的方式解决　　党的十八大以来的干部人事制度改革，特别是选人用人机制的改革，并非意味着对过去改革的否定。否定过去只能退回到改革开放前，是没有出路的。综观党的十八大、十八届三中全会以及新版《党政领导干部选拔任用工作条例》，新的改革具有明显的新特点。　　一是强调“提高民主质量”。这是党的十八大提出的任务。在前述以参与、竞争、公开为特色的改革中，民主的元素逐渐增多，但各地程度不等地存在着质量不高的现象。一些地区或基层选人用人机制创新越来越多，但是，除试点地区和单位因相关部门注入了很大气力而把握政策得当外，只要大面积推广、涉及较大范围和人员，就往往衍生出其他负面问题，理论上的制度效果往往会打折扣。这一方面反映出发展的不平衡性；另一方面反映出制度的实施也有边际效应问题。因此，一定时期内需稳步发展，提高质量。　　二是强调制度的科学性。干部人事制度具有双重属性：一方面需要反映政治关系，调节统治与被统治的关系；另一方面，反映社会管理、国家管理需要，调节人与事的关系。前者需要体现民意，赢得人心；后者需要做事效率、干事能力。因此，所谓民主不足与滥用民主同时存在，实际上是指在需要民主的岗位上更多地体现了领导的意志，在不一定特别需要民主的岗位上却以选票决胜负。因此，科学的改革是区分不同行业的岗位类型，分类指导，需要民意的岗位更多体现民意，需要上级任命的岗位可以赋予特定上级组织授权。党政机关、学校、企业、社会组织原本就是功能不同、性质不同的机构，套用一种模式选拔任用干部，并非科学。因此，党的十八届三中全会重申“区分实施选任制和委任制干部选拔方式”“深化公务员分类改革”，是十分必要和重要的前提。包括选人用人“票”到底起多大作用，同样是因职位的不同而不同的，选举类职位只能以“票”作最后的决断，而委任制职位当然不可照搬。　　三是强调制度的整体性。干部人事制度涉及多个方面，如录用、绩效考核、薪酬管理、奖惩、退出、纪律处分等，都属于干部日常管理和监督之列。选人用人需与干部的管理监督统筹安排。比如，千军万马都挤领导职务，既与个人价值追求有关，也与该职务所带来的各种待遇或利益相关。因此，打破这种局面，既需要更加严格选拔领导干部，也需要职务职级并行。党的十八届三中全会正是多方位提出改革意向，从强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任，到改革和完善干部考核评价制度；从改进优秀年轻干部培养选拔机制，到用好各年龄段干部；从向基层干部倾斜，到打破干部部门化，破除“官本位”观念，等等，意图规范干部人事工作，为选人用人创造良好的政治环境和制度环境。　　四是注重制度的合理性和可行性。有效管用、简便易行是本次改革所要达到的效果之一。有效管用，当是民主集中制下的有效管用。在具体制度设计上，比如，新版《党政领导干部选拔任用工作条例》显然加大了党委、分管领导和组织部门在选拔任用干部中的权重，但同时坚守群众公认的底线，“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐……推荐结果作为选拔任用的重要参考”（新华社2014年电：《党政领导干部选拔任用工作条例》）。把民主推荐作为一个不可省略的环节，体现了民主集中制精神。又如，把干部的“德”细化为信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁，这就相对易于把握干部标准。再如，对于公开选拔和竞争上岗，吸取了实践中的经验和教训，明确规定“合理确定选拔职位、数量和范围”（同上），相比某些地方曾出现的一味追求提高公开选拔比例、扩大范围、似乎比例越大越好的现象，毕竟有所进步，更注重合理性和实效，不盲目追求形式的新颖。　　简言之，继承以往的优势，科学化、有效管用是基本思路。　　三、若干相关问题的探讨　　在谈到选人用人机制时，尽管出台了一系列制度规定，但能否执行到位，依然是人们的担忧。从1995年颁布《党政干部选拔任用工作暂行条例》，到2002年正式颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，出台的相关规定虽不健全，但也不能说少，用人失察责任追究制也早有说法，但何以执行起来总会出现这样那样的问题？比如，从党的十八大以后第一个落马的新晋中央候补委员、四川省委副书记李春城，到笔者写作此文时落马的“副国级”苏荣等一大批官员落马，他们绝大多数人犯错误、出现违纪违法问题都非在最后一个岗位上，都是在之前的岗位上。他们为何能够“带病”却得到晋升？按照用人失察责任追究制究竟是哪一个人还是哪一级领导班子集体需要为此承担责任？换句话说，过去的制度在某些场合下并非百分之百得到忠实执行。那么，问题究竟是如何发生的？说到底，排除某些腐败行为确实具有潜伏期、一时难以发现外，很大程度上是由于很多岗位的初始提名权事实上掌握在少数人手中。人们最担心的，就是在没有加大领导者和相关部门的权重时，某些领导班子中的少数人就已经起了事实上的引导和控制作用，有的地方跑官要官、买官卖官已经成为潜规则，那么，现在明确规定加大其权重，会不会导致更加体现个人意志、进而引发更多跑官要官等现象？　　这里，需要对相关问题进行反思。第一，选人用人权力配置科学化。可以依据岗位职位的不同性质赋予主要领导者对某些职位的提名权力，但用人权力也需要制约和监督。党管干部是我们一向坚持的底线之一，也是保障改革开放大方向符合中国人民利益、符合中国特色社会主义政治方向的保障。在代表大会闭会期间，党委代表党来管干部，但“一把手”或主要领导的意见往往在党委会中居于主导地位。根据中组部党建研究所所作的问卷调查显示，23.84%的受调查者认为对选人用人公信度影响最大的问题是“一把手说了算”，23.51%认为是“选人用人程序走过场”，二者相加居然高达47.35%。在这种背景下，党的领导、选拔任用干部的操作，就依赖于真正握有权力的人如“一把手”的素质来决定用人公正与否、正确与否。出现这种现象，归根结底就是邓小平早就说过的，权力不是不需要集中，而是过于集中。权力集中本身不可怕，但当过于集中时，不出问题尚可，一旦出现问题就难免带来重大损失和恶劣影响。因此，在科学分类的基础上，委任制干部的初始提名权可由党委或分管领导或组织部门享有，但应有配套的制度：一是书面实名推荐，公开化；二是在提名的基础上进行民意测评，民意基础太差者最好不予进入下一环节；三是政绩连带考评，即被相应领导提名的干部绩效考核与提名者挂钩，以防止注重与领导层拉关系而不干事；四是出现问题承担用人失察责任，真正落实中央提出的“责任倒查”制度。没有监督制约，任何权力都会失控。　　第二，主要领导特别是“一把手”的选任公开化。既然领导者可以在部分岗位掌握初始提名权，那么，领导者本人的素质就极为重要。在现实生活中，确有人拉小圈子，刻意经营“人脉关系”，甚至形成了内部上下级之间的人身依附关系，一荣俱荣，这就很难保证公正选人用人，也容易导致出现窝案串案。因此，对于主要领导者的选拔任用同样需要过程公开，按照干部选拔任用权限，相关党委内部须有实名书面推荐，并负有失察连带责任。对于上级领导越级插手干预下级选拔任用工作以利于特定关系人的，应予以相应批评、处罚，否则不足以警示后人。　　第三，坚持几个原则。一是《党政干部选拔任用工作条例》提出的七大原则。二是重视干部选拔任用制度与党所倡导的价值理念的一致性。党历来主张各级领导干部走群众路线，联系群众，全心全意为人民服务，对上负责与对下负责一致。但如果制度安排更多地体现领导的意图，那么能否真正并长期联系群众就难以保障。三是坚持人岗相宜原则。人岗相宜是用人的最高境界，为此需要进一步细化岗位分类，根据岗位需求，能力层级需求，适度加大竞争力度，摒弃“人事安排”思维—某些岗位的调整主要靠资历、靠关系，把岗位当作一种“福利”安排人选，工作事业都被排在其后。不摒弃这种思维，就无法形成充满活力的选人用人机制。　　（作者：中共中央党校党建教研部教授；中共中央党校党建教研部副教授）　　（责任编辑 范丽君）
文 _魏志奇　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），将深刻影响作为中国特色社会主义事业领导者的党和中国特色社会主义事业的主体的人民的关系，将更加充分的发挥中国特色社会主义事业发展的两大基本力量及其在改革开放中的作用。笔者认为，可以从以下五个方面理解《决定》对党和人民之间关系的影响。　　党领导的改革是人民的事业，是为人民的事业　　邓小平强调，中国的改革是“要解决十亿人的贫困问题，十亿人的发展问题”。改革只有一个指向，就是人民的利益，或者说是为了人民的利益而改革。人民在这里不是一个抽象的政治概念，而是实实在在的全体中国人民。　　回顾30多年改革开放的伟大进程，从改革开放初期的“分田单干，包产到户”的家庭联产承包责任制，到今天几亿农民工群体在城市中创业，都能感受到人民群众的参与热情和创造激情。可以说，是人民的参与释放了改革的最大动力，改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，改革开放中每一个新生事物的成长和壮大，改革开放每一个方面经验的创造和积累，都凝聚着人民的智慧。改革开放30多年，人民群众提出了许多新思路、新办法，开拓了许多新路子，创造了许多新模式，有力地推进了改革。《决定》中概括了中国进行35年伟大改革最重要的经验之一，即“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革”。也就是说，全面深化改革是人民群众自己的事业，党推动的改革是为了人民、依靠人民的改革。　　人民是改革的创造者，也是改革的受益者。35年的改革开放，使人民的物质面貌和精神面貌都发生了深刻变化。今天人民对幸福生活有了新期待、新要求，对改革有了更强烈的呼声，特别是在教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境等关系群众切身利益的领域里问题较多，人民反映的问题最集中。“人民群众的需求在哪里，改革的动力和突破点就在哪里”。推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理相关问题，从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。　　改革回应人民的呼声和期待　　为人民利益的改革，就要让人民不仅成为改革的推动者、承担者，而且成为改革发展成果的拥有者、享有者，充分拥有和享有他们应该得到和可以得到的利益。为人民改革不是抽象的政治要求，而是有着十分确定的内容与要求。展开来说，就是要在改革中始终把人民群众的根本利益放在第一位，围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题来推进，努力把经济社会发展的长远目标和提高人民生活水平的阶段性任务统一起来，更好满足人民需求。　　比如，户籍壁垒是中国城乡二元结构的历史遗留问题。近年来，人民群众对户籍制度违背公民迁徙权利要求、违背社会公平公正原则的反对声日盛。党的十八届三中全会提到，“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，要推进“公共服务均等化”。比如，住房是民生之屏，是涉及人民群众安身立命的重大民生问题。近些年来，房价高、住房难是广大人民最关注的热点问题。《决定》指出，健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。这把解决住房问题摆在了社会事业改革的突出位置。再比如，社会保障体系，近年来，人民群众看病贵、看病难等问题一直很突出，反映很强烈。《决定》提出，要整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。这些改革都回应了人民的呼声和期待。　　发展人民民主，构筑党和人民关系的基石　　民主对于社会主义国家的执政党，具有根本性的意义。马克思主义的经典作家在关于党的论述中，都极为确定地把无产阶级政党定位为民主的组织和力量。早在1847年马克思和恩格斯参加共产主义者同盟改组工作时，就明确同盟“组织本身是完全民主的”。民主政治不发展，党的上层集团必将严重脱离广大的人民，执政党在人民面前的权威将会日益流失。因此，民主的发展程度及其对人民的权益保障程度，是影响党和人民关系的最为根本的因素。在我国，党领导人民建设中国特色社会主义民主，核心是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。　　当前经济转型、社会转轨过程中，出现了人民的权益未能得到充分保障的现象，这与社会主义民主发展不成熟、不完善有直接的关系。例如，在土地征用和补偿上，有的地方擅自占用农田，以权占地、依地牟财，不依法足额补偿；在对待发展经济与环境保护的关系上，有的地方片面追求经济增长，不惜以牺牲环境为代价，危害群众生产生活；在市场、市容管理中，一些地方在利益驱动下，出现了多头管理，还有粗暴、野蛮执法的情况发生。这些问题要求，必须用法制约束权力运行，进一步，必须通过制度保证人民依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。　　衡量一个制度是不是民主的，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。党的十八届三中全会在这方面有重要举措，全会《决定》指出，要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系。同时，在法治方面，《决定》指出，要“推进法治中国建设”，重申了维护宪法法律权威，部署了深化行政执法体制改革和深化司法体制改革，废除了违反法治原则的劳动教养制度，多次强调运用“法治思维”解决社会矛盾。保障人民权益的根本途径是民主和法治，相信本次全会对民主和法治建设的强调和部署，将在实践中产生保障人民权利和利益的巨大推动作用。　　全面深化改革既要加强和改善党的领导，也坚持群众路线　　改革必须坚持正确方向，沿着正确道路推进。这就要求必须加强和改进党对改革工作的领导。改革是前无古人的崭新事业，是涉及人民群众根本利益的系统工程，党必须善于通过提出和贯彻正确的路线方针政策带领人民前进，善于从人民的实践创造和发展要求中完善政策主张，加强宏观思考和顶层设计。党要加强对改革的意识形态领导，促使党员群众更加深刻地认识改革开放的历史必然性，更加自觉地把握改革开放的规律性，更加坚定地肩负起深化改革开放的重大责任，不断夯实深化改革的群众基础。　　同时，全面深化改革必须注重倾听人民的心声，真正将人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应，作为制定改革措施的根本标准。要全面贯彻党的群众路线。“从群众中来，到群众中去，一切为了群众，一切依靠群众”是我们党的根本工作路线，也是改革中必须始终坚持的工作路线。改革开放30多年来，正是人民群众的广泛参与，才使改革得以顺利推进。　　全面深化改革，其复杂性和艰巨性也大大增强。一方面，改革会触及许多长期的和深层次的矛盾和问题，要啃“硬骨头”、打“攻坚战”；另一方面，人民的知情权、参与权、表达权的意识日益强烈。这就要求在深化改革过程中，提高改革决策的科学性，使各项改革措施能汇聚广大人民群众的意见和智慧，这样才能更好地体现人民群众的利益和要求。　　全面深化改革，是密切党与人民群众关系的重要契机　　邓小平同志在南方谈话时指出，不改革开放只有死路一条。他说，只有坚持这条路线，人民才会相信你，拥护你。谁要改变三中全会以来的路线、方针、政策，老百姓不答应，谁就会被打倒。今天，借用这句话，全面深化改革，关系到人民对党的支持和信任，关系到党和人民的关系。只有全面深化改革，人民才会相信党，拥护党。　　革命战争年代，我们以“鱼水关系”、“水舟关系”形容党和人民的关系，那是一种生死相依、血肉相连的政治情感。在改革开放、市场经济成为显著时代特点的新形势、新环境下，党和人民的关系已由情感型转向法理型。社会的发展和社会阶层结构的变化，使群众的利益需求涵盖了经济、政治、文化、社会和生态各个方面，人民的利益从单一化趋向多样化、从一致性趋向差异性。人民作为一种政治概念，越来越要求具体的分析和评判。党和国家的利益与人民利益存在着根本一致性，但具体实践中，又常常表现出冲突。比如，国富民穷问题，反映到分配领域，就会形成国家利益同人民利益的冲突。再比如，一些党政官员为了自身利益，利用公权力，置党和国家与人民的利益及改革的大局于不顾，甚至官商同盟，形成了特殊利益集团，危害人民的利益。在管理体制和工作作风上，由于人民缺少对执政党的监督，官僚主义和形式主义泛滥，一些党政官员仍沿用计划经济体制下形成的管理办法，依靠权力地位强迫和命令人民群众，公仆关系被颠倒。这些都深刻影响着人民群众对执政党的信任和支持。　　这些影响党的执政合法性的问题的解决，必须通过全面深化改革进行。党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，加快政治、文化、社会、生态文明、国防军队体制改革过程，代表人民群众的根本利益，维护人民的各项具体权益，真正做到“权为民所赋、利为民所谋”，以赢得人民的信任和支持，密切党和人民的关系，巩固党执政的合法性基础。　　（作者：中国人民大学马克思主义学院博士研究生、北京日报理论部编辑）　　（责任编辑 史小今）
文 _刘新圣　　大气污染已经成为京津冀的最大的“伤疤”，是京津冀协同发展面临的最紧迫的问题。空气质量的全面改善需要高效、规范、协调的治理协作机制的推动。大气污染防治方面的合作可以成为京津冀政府间全面协作的先导，对京津冀三地在产业分工、城市布局、设施配套等方面的协同发展具有重要意义。　　一、大气污染防治的政府协作机制的原则和基本构成　　顶层设计固然重要，但是协作机制更显紧迫。首先，顶层设计的高度原则性和粗线条性决定了它不能及时解决大气污染防治过程中大量具体而繁琐的问题。顶层设计是针对京津冀三地最迫切、最关键的问题作出的原则性部署。具体实施过程中出现的大量问题只能通过京津冀区域内各个地方政府的协作来化解。其次，政府协作机制可以有效降低顶层设计的执行成本，遏制“上有政策、下有对策”现象。治理大气污染涉及面非常广，在功能定位、产业分工、城市布局等方面实行统一规划必然涉及各个地方的利益分配，各地政府可通过立法协作、联合执法等活动更好地实现中央的战略部署。再次，平等的利益表达和协调机制是京津冀区域内各地方政府的迫切要求，河北省的邯郸、保定、唐山、邢台等地既是大气污染防治的重点区域，而且也是京津产业转移的承接地，同时，地方经济和社会发展也面临诸多矛盾和问题，迫切需要表达自己的利益诉求。　　在探索政府协作机制时，应该遵循“平等、法治、规范、权威”的原则。平等即各地方政府在平等基础上表达各自的利益，寻找共同发展的基础。尤其需要注意的是赋予基层政府表达利益诉求的权利；法治，即探索京津冀地区立法协作机制，做到“法治先行”；规范，即各地政府在治理过程中坚持统一标准；权威，即政府协作机制应该对京津冀三地政府具有相当的约束力。　　大气污染防治的政府协作机制应该包括如下四个主要部分。第一，政府间立法协作机制。通过立法协作为跨区域行政执法提供依据，为区域协同发展创造统一的法治环境，是协同发展规划得到有效实施的有力保障，还可以做到未雨绸缪，起到协调利益冲突和裁决利益纠纷的作用。第二，治理协作机制。就目前形势来看，京津冀三地可以设立“大气污染治理委员会”作为具有权威性的组织，同时充分利用京津两地人才优势，设立专家委员会为治理建言献策。建立应急处理委员会以应对大气污染方面的突发事件。第三，争端裁决机制。京津冀区域行政隶属关系复杂，可能引起的利益冲突也会比较激烈，这就需要获得各地方政府认可的争端裁决机制。第四，社会力量参与机制。借助民营企业、行业协会、民间组织的作用以弥补政府的缺位和不足。　　二、立法协作机制是构建政府协作机制的首要问题
“立法先行”为跨区域行政执法提供依据，为区域共同治理创造统一的法治环境，是协同发展规划得到有效实施的有力保障。　　我国法律并没有规定地方立法协作体制，根据公法领域中“法无授权即违法”的原则，地方政府间联合立法应属违法。但是，地方立法协作的紧迫性需要我们探索地方立法协作的具体形式。我国《立法法》第72条规定：涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。这种形式值得我们参考。笔者认为，京津冀立法协作体制应该是在现有法律框架内，遵循“共同调研、联合起草、分别通过、共同执法”的原则，在地方政府的共同参与中逐步建立。各地政府应该积极探讨立法协作的立法主体、立法权限、立法渊源、立法效力等问题。　　结合当前学术界关于区域经济一体化的研究成果，京津冀区域立法协作机制可以从以下几个方面着手。第一，共同起草法律法规文本。各地方立法主体共同规划区域内立法主题，形成定期联络制度，成立联合工作组就共同问题联合调研，主动互通信息，不仅了解当地实际情况，而且了解毗邻地区的条件，发现立法中的“最大公约数”，及时协调法律法规中可能出现的冲突。第二，采用示范法的形式。所谓示范法是指由一些官方、半官方或民间的法律机构或者法律职业者提供的不具有强制约束力的规范文本，然后交由各立法主体分别采用，从而达到促进法律统一的目的。第三，委托起草方式，即委托具有较高法律素养和立法技术的专家或者研究机构起草。关于联合制定的地方性法规的地位问题，笔者认为其法律地位应该高于各地单独制定的地方性法规。当二者发生冲突时，应以联合制定的地方性法规为准。只有如此，才能实现真正意义上的区域协作。　　三、协作治理机制是当前大气污染防治的关键　　协作立法的成果需要有效的治理机制来落实，区域重大问题的协同需要有效的治理机制来保障。京津冀区域大气质量的全面改善迫切需要“市场导向、平等互利、运转协调、权责明确”的协作治理机制。　　第一，成立具有权威性的“大气污染治理委员会”作为京津冀在防治大气污染方面的决策和协调机构，发挥统一标准、联合执法、政策协调的作用。其他地区的先进经验值得借鉴，以长三角地区为例，15个城市和5个周边城市（温州、金华、台州、街州、丽水）市长联席会议制和江浙沪两省一市常务副省（市）长沟通的渠道和机制都值得参考。治理委员会的组成人员可以包括京津两市和河北省的主管领导，京津各区县以及河北省各地级市的行政首长。治理委员会应该发挥协作治理的中枢作用，承担大气污染防治的地方法规的调研和起草工作，统一制定京津冀区域内防治大气污染的行政执法标准。　　第二，建立政府间平等对话机制。京津冀三地行政隶属关系复杂，大气污染治理工作需要各级政府的协调配合，因此必须赋予基层政府更多的话语权。我们可以借鉴欧盟在莱茵河治理过程中的经验，探索建立重点防治区域所在县市参与机制。　　第三，完善日常运行机制，建立突发事件应对机制。大气污染防治领域的协作需要日常机制的保证，目前，京津冀区域内主要城市（北京市、天津市、河北省以及河北各个地级市）的环保部门可以首先建立环境监测、处罚标准等领域的协作机制，再逐渐探索相关部门和行业的协作机制。为了更充分地发挥京津两地人才集中的优势，应该组成专家工作委员会，聘请环境、规划、经济等方面的专家共同为大气污染防治出谋划策。另外，为了及时处理可能发生的环境突发事件，应该成立突发事件应急委员会，谋划区域应急联动机制，应对可能出现的大气污染事件。　　四、争端解决机制是政府间协作的重要保障　　争端解决机制是区域经济一体化过程中必不可少的机制。争端解决机制的构建既需要规范行政机关的作用范围，也要从京津冀实际出发进行必要的司法创新。　　第一，京津冀区域内主要城市的共同参与和平等协商是争端解决机制的基础和前提。保证区域内各城市的参与权和话语权，尤其是河北省内各节点城市的参与权。有必要在一定程度上打破行政隶属关系，以城市为参与对象，签订《京津冀防治大气污染争端解决机制协定》。　　第二，行政机关在“事中调解”和“事后赔偿”过程中发挥必要的作用。大气污染的最突出特点是灾害效果的跨区域性，一地的污染事故可能导致其他几个地方的严重后果，因此，需要地方政府进行大量的调解工作。在责任明确后，责任地政府应该通过地方财政转移支付对受污染地方进行补偿。　　第三，争端解决机制应该是多层次性的，即使在特定领域也可以探索针对不同争端适用不同的解决机制。借鉴北美自由贸易区的经验，协定针对不同领域的争端设计不同的争端解决机制，且一旦裁决作出，通常都具有法律上的拘束力。如败诉方不遵守裁决，最终可能导致惩罚，这使得组织内的成员国的利益受到保障，权益得到维护。　　五、社会力量参与机制是政府协作机制必不可少的部分　　同长三角、珠三角相比，京津冀区域民营经济的发育程度、活跃程度都有所欠缺。但是，我们必须激发社会力量参与大气污染防治的积极性。　　第一，推动“向社会组织购买公共服务”改革，激发社会组织活力。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”我们应该为民营企业、民间组织和行业协会创造平等的参与机会。比如在大气污染防治过程中，可以采用公开招标的方式，吸引民营企业从事环境治理，政府发挥监督管理职能。这样一来既可以节省成本，又可以支持民营企业的发展。　　第二，发挥行业组织在大气污染防治中的积极作用。目前，天津和河北存在产业同构化特征，要实现对污染行业的改造，跨区域行业组织的作用不可忽视。在这个过程中，政府的作用首先是引导，通过信息服务引导行业组织和地方企业在产品种类、技术引进、市场定位方面与地区发展相协调；其次是调解行业内部的矛盾和争端，大气污染防治实施过程中难免会出现不同区域企业之间的利益冲突，政府应该发挥调解矛盾的作用。　　第三，发挥社会组织的监督功能，使社会组织同国有企业和政府组织形成相互监督、平等竞争、相互促进的良好关系。比如，在环境污染评估机制中引入“第三方”评估制度，赋予其权威性，以定期环境评价报告的方式对政府治理环境污染工作进行评估和监督。值得注意的是，这一工作成功的关键在于社会组织的独立性，严格防止社会组织被政府或者企业所“俘获”。北京和天津是我国人才资源最为集中的区域之一，可以充分利用这一优势，由京津冀三地共同委托权威研究机构进行评价，保证客观公正性。　　（作者：河北工业大学文法学院公共管理系讲师、博士）　　（责任编辑 史小今）
文 _周延礼　　自从保监会成立以来，我国保险监管取得了很大进步，但毕竟时间不长，经验还不足，没有经过完整的经济周期检验，保险监管部门对保险监管工作的规律认识还不够深刻，从理论到实践都要不断研究和探索。党的十八届三中全会特别强调发挥市场的决定作用和更好发挥政府作用。新时期如何更好地发挥监管作用，促进现代保险业持续健康发展，已是一个紧迫而重要的课题。　　一、保险监管改革方向　　保险监管是实现保险业持续健康发展的重要保障。从过去多年的保险监管实践来看，保险监管部门至少应在以下几个方面深化改革：　　改革行业监管规则。在正常情况下，市场规则可以由行业自发形成，也可以由政府制定，立法形成。与发达国家成熟保险业相比，我国保险业发展时间不长，如果等待行业在发展中自发形成各种规则，势必将经历一个漫长的历史过程。一段较长时间的无序状态，花费时间成本代价太高，无序的市场可能还会错失各种发展机遇。监管工作的实践表明，要制定出约束力和执行力强的保险监管规则，必须由监管机关出面引导并制定规则。这样可以集中全行业的智慧，在较短时间内建立起比较完备的法规制度体系，进而加快行业制度体系建设步伐。同时，由监管部门牵头制定行业规则，也能够确保规则的公信力。随着全面深化改革“五位一体”的要求，保险监管制度体系要适应经济发展、防范风险和保护消费者利益的要求就必须不断深化保险监管制度改革，以适应新时期新任务的新要求。　　维护行业运行安全。银行、证券、保险机构追求利润最大化是不变的规律。为提高自身控制资源的能力，金融保险机构很容易并擅长制造金融市场的内在不稳定性，并能逆市倒逼市场，使市场机制失灵。2008年国际金融危机给我们一个重要启示就是：合理的政府干预市场，对于维护金融市场机制正常运行、及时纠正金融市场缺陷、防范各类风险是十分必要的。因此，放任自流的市场经济观念，必须要向有监管的市场经济观念转变。为此，保险监管部门要充分发挥应有的作用，切实履行职责，对保险机构的不规范经营行为作出相应约束，以防范保险行业产生系统性风险，降低或消除保险市场失灵的可能，这也是保险监管最重要的职责所在。在过去十多年的保险监管工作实践中，我国保险监管始终把防范风险作为首要任务是正确的，也符合我国保险业发展实际。但是，我们还要继续坚持改革、发展、监管三管齐下的风险防范思路，构筑起风险防范的“五道防线”，使一些历史遗留风险和行业快速发展中的新增风险能够得到切实有效防范和化解。监管工作的实践表明，通过强化和完善现场检查机制、风险跟踪监测机制，依法严格执行现有的处罚办法，执法必严，违法必究，保险市场就会规范有序运行。同时，还要建立规范市场秩序的长效机制，增强保险市场监管的透明度，形成公平有序的保险交易市场格局。良好的保险市场秩序，不仅可以使保险机构的经营管理质量和效益大大改善，而且保险业服务经济和社会发展的能力也会大幅提高。保险业的经济实力增强，最终就可实现有效保护保险消费者利益的目标。　　推动行业改革创新。保险监管对市场交易行为的选择性干预，不仅不会带来金融保险资源压抑，反而会进一步促进保险行业创新发展。从我国保险监管工作实践来看，保险监管一直鼓励和支持行业在产品、技术、渠道、服务、管理以及组织形式等方面的改革创新，并对创新给予若干优惠政策。有些保险产品出台时，中国保监会还积极协调财政和税务部门给予政策支持，特别是在农业保险、巨灾保险、延税型养老保险、城乡居民大病医疗保险、新农合和高端医疗等方面都取得了较好效果。目前，在涉及安全生产、食品安全、环境污染、境内外旅游、社会治安管理、流动人口管理、医疗责任事故、交通安全事故等意外和责任保险覆盖面不断扩大的基础上，绿色保险、科技保险以及变额年金、企业年金、职业年金的商业保险机构参与经办等新兴业务试点顺利推进，电销、互联网保险等新渠道快速发展，保险交易所、保险中介集团等新的组织不断涌现。保险监管工作实践表明，监管和创新之间具有高度相关性。不仅不会抑制行业的发展，反而会保证和促进保险业平稳健康运行，防范化解金融风险，满足经济和社会各个领域对保险的需求。　　引领行业发展。从我国的保险发展历程看，在保险业发展初期，保险业市场主体少、整体规模小、社会对保险行业的认知度不高，人才、资本、技术、服务、管理等各类生产要素聚集速度较低，自身发展的动力不足。如果单纯依靠保险自身市场机制的作用自行发展，将会面临与国家经济社会发展差距进一步拉大的风险，也与国际保险业发展现状脱节。根据这样的现实状况，我们及时地提出保险监管促进和引领保险事业加快发展的理念。2006年6月保监会发布了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，进一步明确了要大力发展养老保险、农业保险和责任保险，为我国保险业发展注入新的活力。通过大力培育保险市场，完善保险行业自主发展的内生机制，保险机构自身深化改革，改制上市，理顺发展的体制机制，保险业发展上了一个很大的台阶。这些年来，中国保监会通过完善保险监管法律法规，督促保险公司建立健全内控机制和管理制度，营造保险行业发展的良好环境，有力地促进了保险市场健康建设，极大地释放了保险行业发展活力，保险业在规模实力、服务能力、社会影响力、保险覆盖面等方面连年迈上新台阶。年保险业年均增速超过20%，资金收益2013年创历史新高，超过1000亿元人民币。实践证明，在保险市场自我发展能力不足的初级阶段，通过保险监管引领保险行业的发展，有利于增强风险防范能力，有利于服务经济社会发展全局，符合保险市场实际，符合保险监管客观规律和保险业发展规律。　　制定国际监管规则。近几年来一直蔓延全球的国际金融危机，引发了国际社会对全球统一金融监管的反思，加快改革步伐，加强金融保险监管，已成为前一阶段国际金融保险监管领域的主基调。保险监管机关被赋予了国际监管规则参与者的职责。2008年国际金融危机发生不久，保监会根据国际保险监督官协会（IAIS）就启动国际保险监管战略调整工作现状，积极参与工作，研究提出中国监管当局的主张，有力地推动了国际监管规则工作向有利于新兴保险市场发展。今年，中国保监会加大“第二代偿付能力”建设的力度，争取在国际监管制度体系中有一席之地，与欧盟《偿付能力2》和美国《风险资本》监管制度并驾齐驱，相互承认。　　二、未来五年我国保险监管与保险业发展形势预测　　未来五年是我国全面建成小康社会的关键时期，预计社会对养老医疗等健康类保险需求会殷切旺盛。此外，加强和创新社会管理给责任保险带来难得的发展机遇，现代农业发展将会营造更加优良的农业保险发展环境，这些有利条件将为保险业发展提供坚实的基础。随着社会主义市场经济体制的不断完善，保险作为市场经济条件下风险管理的重要手段，在创新社会管理、基本公共服务体系建设等方面能够发挥更大作用。这一期间如何推动我国保险业的发展，笔者有以下四个方面的判断和政策建议：　　在服务领域方面，可保风险领域持续拓展，保险业可继续保持快速发展势头，完全可以大有作为。精算技术的不断成熟，各类基础数据的逐步积累，以及政策环境的持续优化，将推动保险公司采取更为进取型的负债业务经营策略，主动拓展服务空间。现代资产管理技术的提高，风险分散渠道增多，也从资产业务层面为负债业务提供了更多丰富的资金来源渠道和充足的资金保障。在人身险领域，商业养老保险和健康保险在多层次社会保障体系建设中的参与度将逐步加深。一些新型产品，如个人延税型养老保险、变额年金、企业年金、职业年金、护理保险等保险的研究和试点步伐进一步加快，保险机构参与国家大病保险的承办、新农合、公立医院改制、设立医疗机构、投资养老保险产业等业务有望取得突破。在财产险领域，保险责任逐步扩展，保险标的日趋多样化。责任保险、信用保险、科技保险、绿色保险的开发和运用，使得保险在促进出口、支持产业转型、服务新农村建设、服务城镇化建设、参与社会管理等方面的作用有望进一步发挥。　　在组织形式方面，保险机构综合经营和专业经营并重的趋势日益明显，市场对内对外开放继续扩大，影响力提升。从国际保险业的发展历程和我国保险业的现阶段实际看，保险客户的需求正在从单纯保障需求向提供一揽子金融产品和提供精细化专业产品两个方面延伸，随之而来的是保险企业从单一保险机构向金融保险集团和专业化保险机构发展。预计未来五年，已有的大型保险集团竞争力和国际影响力将大幅提升，一些新的保险集团还将不断出现。部分保险机构通过与银行业、证券业开展广泛深入合作，综合金融服务水平将有效提高。与此同时，养老、健康、责任、汽车和农业等专业保险公司的数量不断增多，服务能力持续改善，信用保险专业机构开设有望取得进展。面向特定客户群体的区域性保险公司、相互保险公司、自保公司将在试点基础上规范发展。　　在风险管理方面，管理理念和管理技术不断成熟，内部管理更加优化，保险的风险管理能力提高，经营更加稳健。有效的风险管理，是保险企业稳健经营的重要保障，也是保险业能够健康发展的前提和基础。未来五年，保险机构将充分发挥风险防范的主体作用，牢固树立稳健经营理念，努力构建全面覆盖、全程管理和全员参与的风险管理体系。现代风险管理技术将在保险企业得到深入运用，保险风险监测指标体系逐步建立，企业内部风险识别、预警、监测、评估和处置的机制进一步完善。信息技术在风险管理中的作用进一步发挥，一批功能完善的风险管理信息系统将被开发和运用，最终实现数据和后援的集中管理，公司内部管控的技术水平和刚性约束能力不断提高。　　在保险监管方面，注重借鉴国外保险监管实践经验，保险监管的针对性有效性不断提高，与国际监管同步。2008年金融危机发生后，国际金融保险监管领域的改革为我们提供了难得的学习机会和参与国际保险监管规则制定的机遇。未来五年，我们将借鉴国际保险监管改革的有益经验，在进一步完善微观审慎监管的同时，建立宏观审慎保险监管框架，研究运用宏观审慎监管工具，构建系统性风险防范体系。借鉴欧盟《偿付能力2》和美国《风险资本》监管要求，建立健全符合我国国情的《第二代偿付能力监管制度》体系，完善偿付能力监管额度标准，逐步推行与国际保险监管标准接轨。针对日益明显的金融业综合经营发展趋势，要强化对保险集团公司综合经营风险隔离制度执行的监督，推进并表监管，加强与其他金融监管部门的协调合作。同时，我们还将积极参与国际保险监管规则制定，提出具有中国特色的规则体系，不断地提升我国在国际保险组织的地位和影响力，使中国保险监管当局真正成为国际保险监管领域的重要参与方。　　（作者：中国保险监督委员会副主席）（责任编辑 吕红娟）
文 _张立群　　一、经济增长趋稳　　2014年5月，工业增加值同比增长8.8%，较4月提高0.1个百分点，与一季度持平。3、4、5、6月，制造业PMI分别为50.3、50.4、50.8和51，在景气区间持续小幅提高；非制造业PMI提高更为明显。这些都预示经济增长趋稳（根据国家统计局、中国物流采购联合会发布的月度PMI数据）。　　从市场需求方面看，5月份出口同比增长7%（按美元计算），较4月份提高6.1个百分点（根据海关总署统计报告）。从发展趋势看，上年虚假出口导致的高基数影响正在较快消失，国际资本外流引起出口额收缩的情况也在减少，尽管目前出口企业仍面临较多困难，但综合分析世界经济走势，预计未来出口增长将低位趋升。社会消费品零售总额一季度同比实际增长10.8%，4、5月同比实际增长分别为10.9%和10.7%，消费需求增长基本平稳。1-4月固定资产投资同比增长17.3%，较一季度回落0.3个百分点；1-5月同比增长17.2%，较1-4月又回落0.1个百分点（根据国家统计局发布的月度数据），投资需求增速持续小幅回落。考虑出口增速提高，消费增长大体平稳，投资增速小幅回落，综合分析，市场需求增速总体平稳。　　从市场预期看，4、5月PPI同比分别下降2%和1.4%，降幅分别较上月收窄0.3和0.6个百分点（同上）；产成品库存、原材料库存水平已经下降到历史低位；PMI中对未来生产的预期指数提高。这些都反映出随着稳增长措施的加快落实，市场预期总体趋稳。　　综合以上情况，可以认为，当前经济增长呈现趋稳态势。　　进一步观察中国经济季度增长率变化，可以发现，从2012年的第二季度一直到2014年的第一季度，经济增长已经8个季度运行在7%~8%区间，其中位点大体在7.5%略高的位置。2014年一季度GDP增长率略低于7.5%，从4、5月的经济指标看，二季度可能会继续维持这一水平的增长。这表明围绕7%~8%这样一个中高增长的态势基本确立起来了（根据国家统计局季度统计数据）。从三次产业结构看，随着经济增速换挡，第三产业增速明显高于工业增速，在GDP中的比重提高；与此同时，经济增长与就业的关系，与城乡居民收入增长之间的关系都在发生积极变化。从需求结构看，消费增长对经济增长的贡献提高，内需增长对经济增长的贡献提高。这些表明经济增长的结构与高增长期间比较，正在发生一些重要改变。　　在2013年下半年经济回升的基础上，2014年第一季度经济增长出现回落，投资、出口等指标也有不同幅度回落。从上述经济运行的特点看，可以认为总体属于在新的增长区间的微调。4、5月的数据表明，围绕7.5%左右的平稳增长趋势还是比较明显的。　　二、转型升级压力加大　　与中高速增长对应，当前我国经济正处于转型升级的关键期，经济增长方式、经济结构正在发生深刻变化，经济增长的基础也在转变之中，尚不稳固。集中表现在房地产和产业结构调整方面。　　（一）房地产已进入转型调整期　　进入2014年以来，房地产投资增速持续下降，成为影响投资增速下降的主导因素。市场观望情绪浓厚，市场交易量明显减少，一些城市的房价显露回落苗头。各方面对房地产业的发展高度关注，看法也不尽相同。这些都是房地产业进入转型调整期的必然反映。　　我国房地产业发展面对的主要矛盾是城镇人口布局失衡。据第六次人口普查资料，我国城镇常住人口近1/3居住在36个大城市（主要为直辖市、省会城市、计划单列市），北京2013年常住人口达到2100多万人（根据第六次人口普查资料，以及北京市年度人口数量调查）。人口聚集必然带来住房需求、买房需求聚集，必然吸引房地产企业集中到这些大城市发展，也必然带来这些大城市土地资源日益趋紧，地价不断攀升，开发成本较快提高，从而必然使房地产企业之间的竞争日趋激烈。2010年以来，加快城镇化成为地方政府工作的着力点之一，但也带来一些地方以追求辖区内城市用地规模、建设规模扩张为特征的“造城运动”。处于竞争日益激烈环境下的房地产企业，一度认为这是城镇化的一个新趋势、新机遇，纷纷转向三四线城市、中小城市谋求发展。这一转移得到了地方政府的积极支持，也成为地方“造城运动”的重要推手之一。市场投资者也一度预期这是房地产投资的新机会，纷纷转向三四线城市买房，支持了这一区域内的房地产销售。房地产业的这一转移发展，延长了其繁荣期，延迟了其转型调整期的到来。　　2010年以后，随着“一揽子”计划的退出，中国经济增速持续回落，由高增长区间逐步落入中高增长区间，制造业和服务业的发展速度不仅没有加快，反而不断减缓。这就带来三四线城市的“造城运动”与实体经济的发展步伐出现越来越明显的脱节，带来其城区缺少产业、缺少就业、缺少人气的现象。这些必然给房地产企业在三四线城市开发的楼盘带来越来越严重的销售困难，也必然迫使房地产企业重返大城市发展。2013年这一趋势比较普遍。　　当房地产企业重新在一二线大城市集中后，这一区域的竞争必然趋于激烈；而三四线城市房地产市场销售困难，以及由此带来的房价波动，也对一二线城市买房者的预期带来日益明显的影响，加之房地产在一些区域风险加大，银行由此将整个房地产纳入需要关注风险的行业，一二线城市房贷也一度收紧，进一步抑制了买房需求。这些都会造成房地产市场供求关系的改变，一定程度上也影响开发商在一二线城市拿地建房的信心。房地产投资也会相应受到影响。　　综合以上分析，房地产企业重新集中到一二线大城市发展，开发成本明显提高；而市场需求又趋减弱，这些共同决定了其投资开发活动日趋谨慎。但问题的核心，是房地产发展空间日趋狭窄。从买房需求看，一二线城市人口集中度高，居住性住房需求增长潜力大。特别是这个区域内持续实行限购政策，基本没有投机投资性买房需求的冲击，房价基本由居住性需求决定。这些年我国房价收入比持续降低，居民买房能力总体稳定。由于居住性买房需求与投机投资性买房需求性质不同，只可能在时间上后延，但不会消失。据此可以判断，一二线城市由预期引导所沉淀的居住性买房需求，会随预期改变而集中释放，届时一二线城市房地产市场将呈现明显的供不应求，房价上涨压力不容忽视。针对这一变化，一二线城市政府应该早在完善城市规划布局、加强基础设施特别是地下基础设施建设、增加住房建设供地等方面下功夫。由于一二线城市土地供给仍然有一定潜力，因此房地产企业仍有加快开发建设步伐的余地。综合看，房地产业转型调整总体是温和、渐进的。据此分析，房地产投资全年仍可以保持16%左右的增长。　　应该积极把握这一调整机遇，促进房地产业优化结构，提高素质，在市场和政府发展规划共同引导下优化发展布局。　　（二）产业结构调整面对诸多困难　　经济增速换挡，主要是经济发展的环境和条件发生了深刻改变。集中反映在市场需求约束增强和成本水平提高。巩固经济增长的基础，最重要的是重新选择适应现在的市场环境和成本压力的企业，再造经济增长的微观基础。这一活动必须通过市场竞争、优胜劣汰来完成。但目前干预市场准入的因素仍然较多，例如以产能过剩为由，不区分企业特点、项目特点、地区特点，一律限制进入某些产业；再比如银行仅仅以行业为标的确定信贷政策，一些风险大的行业，一律不提供信贷金融支持，进而把这些行业内有水平、有创新能力、有市场发展前景的企业压制住，限制了风险增大行业内部优胜劣汰、在竞争中浴火重生的进程。从市场退出角度看，一些地方政府对企业仍然存在过度保护现象。在钢铁、水泥、玻璃等产能严重过剩的行业，仍然存在一些“僵尸”企业，地方政府的在建项目中，也存在一些需要清理退出的项目。这些方面的问题，使市场引导的行业重组活动遇到越来越严重的阻碍，使行业内基于竞争、创新的增长能力受到严重阻碍，也潜伏了风险约束机制弱化、高风险逐利资金扩张的风险。　　以上种种问题，都表明企业和产业转型升级的压力明显加大了。制约产业结构调整和微观经济基础再造的诸多因素，正在成为影响经济平稳增长的突出问题。　　三、着力深化改革，增强市场在资源配置中的决定性作用　　针对当前形势特点，应保持定力，坚持宏观经济政策的连续性、稳定性，把更大的精力放到推进经济转型升级和全面深化改革方面。进一步规范产业政策、行业政策，取消各类行政性的准入限制和退出保护，完善财产责任、行政决策责任追究机制，完善差别性信贷政策，推动市场主导的产业结构调整活动。加强政府在发展规划、基础设施建设、基本公共服务、市场监管等方面的职责，推进以城市群为主体形态的新型城镇化活动取得实质性进展，促进房地产发展空间逐步扩大，布局不断优化。以上诸方面政策措施，很多都涉及各方面利益关系调整，落实的阻力大、情况复杂，因此要在抓落实方面下大力气，力争尽快见到实效。　　（作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）　　（责任编辑 胡秀荣）
文 _苏海南　　近期，公务员工资及其改革问题成为社会热点之一，各方议论很多，看法差别颇大。如何释疑解惑，就以下几方面问题形成正确认识，对于稳妥推进公务员工资改革具有重要意义。　　一、关于公务员工资改革定位　　找准公务员工资改革的定位，是正确认识和把握公务员工资及其改革诸项问题的前提。我们可以先简略回顾一下改革开放以来的历次工资改革。1984年，随着国家进行第二步“利改税”，当时的国营企业普遍推行了工资总额与经济效益挂钩和企业工资标准套改等改革；1985年，在机关事业单位实行了以职务工资为主的结构工资制改革。1992年，在贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》扩大企业包括内部分配等十四项自主权的同时，在企业推荐实行了岗位技能工资制等改革；1993年，结合贯彻《国家公务员暂行条例》，公务员实行了职务级别工资制度改革，事业单位与机关工资制度脱钩，按不同行业实行了职务（岗位）工资加津贴等制度。进入21世纪，企业的自主分配权逐渐全面落实，许多企业进一步深化薪酬制度改革，部分公司建立起现代企业薪酬制度，非公企业推行工资集体协商探索建立工资决定和正常增长机制，最低工资标准逐年提高，企业高管普遍实行了年薪制，一些企业还试行了技术、资本等要素按贡献参与分配的办法；在此背景下，2006年结合贯彻《公务员法》，公务员实行了职位与级别相结合的工资制度改革，事业单位另外实行了岗位绩效工资制度改革。2013年2月，国务院批转国家发改委、财政部、人社部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（以下简称“《意见》”），对初次分配、二次分配、农民增收、规范分配秩序四大方面共制定了三十条基本政策，其中有两条直接涉及公务员工资制度、养老保险制度改革，其他条款则对各类企业、事业单位的工资分配制度、社会保险制度等方面改革以及农民增收等作出了相关原则规定。从以上回顾我们可清晰地看到，党中央、国务院始终把公务员工资改革与企业、事业单位薪酬制度改革以至整个收入分配体系改革、其他相关配套改革紧密联系在一起，每次改革都总揽全局、统筹规划，对机关、事业单位和企业以及农民等的收入分配问题有针对性地分别决策，先后择时实施。因此，公务员工资改革的定位，一是整个收入分配制度改革的有机组成部分；二是必须与事业单位、企业薪酬改革、社会保险制度改革等多方面统筹规划，不能割裂开来；三是要与公务员制度等其他方面改革相配套。这里需要特别指出的是，由于公务员工资改革必须全国统一，因此要由国务院统一发布具体政策；而在我国健全市场经济体系的今天，企业薪酬制度改革则只能采取分散决策的方式，由国务院有关主管部门和各地政府根据《意见》精神分别制定并发布具体政策，由各企业结合实际贯彻实施。为此，一方面，研究制定公务员工资改革政策者需要按中央一贯精神把握好此定位，注重此项改革的整体性、系统性、协同性；另一方面，社会上人们则不要误认为国家提出研究公务员工资改革是单议此项不议其他，应减少误解和片面认识 。　　二、关于公务员工资水平定位及其现状判断　　公务员工资水平定位是正确认识和把握公务员工资及其改革诸项问题的焦点。没有正确定位，公务员工资水平到底是高还是低就无法讨论清楚。按照国际上大多数国家的通行做法，公务员工资水平一般均高于社会平均工资，如加上福利待遇等，其全部收入水平处于社会平均收入水平中等偏上位置。这是由公务员队伍组成和其从事工作性质、特点等所决定的。公务员一般都是大学本科及以上学历，需通过考试选拔进入政府部门，属于白领，人员队伍素质较高；从事社会管理、公共服务工作，其工作从整体上看要求较高。按照管理要素按贡献参与分配的原则，其工资（生活）水平稍高于社会平均工资（生活）水平是合理的。以美国2010年统计数据为例，美国全部公务员平均工资为48201.9美元（其中，联邦政府公务员平均工资为69198美元），全国私营部门平均工资为46455美元，前者为后者的103.7%；据日本2003年统计数据，其公务员平均工资为私营部门平均工资的107%；2005年日本国家公务员平均工资为私营部门平均工资的106%；欧盟国家也是这种状况且多数国家还更高一点。当然，与此同时这些国家公务员没有其他制度外收入，职务消费也很少且违规将受惩处。改革开放以来我国公务员工资水平与社会平均工资比例关系在绝大多数年份也大体类似。根据国家统计局和《中国人力资源和社会保障年鉴（工作卷）》数据，1993年，全国机关平均工资为3382元，全国企业平均工资为3361元，二者之比是1.006∶1；1995年，前者为5542元，后者为5345元，二者之比是1.037∶1；1998年，二者之比是 1.045∶1；2000年以来，选取几个年份对比关系见表1（略）。　　通过上表可见，20世纪90年代特别是近10多年来，我国公务员工资水平（含基本工资、津贴补贴等全部工资收入）除2012年外，均高于企业平均工资，与国际上大多数国家的比例关系相同或相近。而且，这种比例关系在20世纪90年代和2006年以前，社会上对此议论不多，反映意见不大，基本为群众所认可。　　那为何到今天群众对公务员工资收入水平特别是涨工资意见很大、反映强烈呢？笔者以为，主要有以下几点原因：一是近年来曝光的少数公务员贪腐问题较突出，同时有些机关存在门难进、脸难看、事难办现象，甚至吃、拿、卡、要行为，老百姓有气，引发人们对公务员群体有很多负面情绪，连带对公务员工资等意见也较强烈；二是目前公务员收入分配不够透明，造成老百姓不了解全面情况，容易引起误解和错判，认为凡是公务员工资收入都不低，甚至都拿多了；三是有的公务员确有一些社会上没有的福利，如个别机关仍分福利房等，且公务员又没有参加社保，不交社保费，退休后还能拿90%的原工资，在职、退休总算账全部收入不低，有的还偏高。那么，我们到底应如何判断当前公务员工资水平呢？笔者以为，基于上述2012年国家公务员（不含机关聘用的编制外人员）平均工资首次低于国有企业平均工资，且全部公务员与全部企业平均工资的差距也由以往10%以上缩小到只有2.6%这一情况，可以判断当前按国家规定的公务员工资制度内的工资水平是低于中等偏上定位的，同时结合2006年后国家一直没有统一安排公务员涨工资，就此而言，通过工资改革适当提高一些公务员工资是有道理的；但鉴于近年来有些地方自行安排增加了津补贴，个别机关仍分福利房，公务员退休待遇仍较多高于企业退休人员等，因此，其在职、退休合计全部平均收入水平是高于企业人员的，但对此难以全面计算得出准确结果；而且，不同地区、部门、层级的公务员，其工资和全部收入很不平衡，相互之间差距也较大。所以，简单下结论说全体公务员的全部收入都低于或都高于应有定位水平是不客观的。应既分析制度内工资水平又分析其他收入并结合分析公务员内部分配不平衡情况，作出全面客观的判断。　　三、明确公务员工资改革的主要任务　　按照中央精神和《意见》规定，结合以上对公务员工资改革、工资水平定位及现状的分析，我们可以清晰地认识到，公务员工资改革绝不是单纯涨工资，而是一个复杂的系统工程，要在统筹安排整个收入分配制度改革、抓好相关配套改革的过程中相应推进，其主要任务可以概括为：调整结构、完善制度、健全机制、配套改革、理顺关系。　　第一，要调整工资结构，提高基本工资比重，降低津贴补贴的比重，这是当前公务员工资分配中最明显的问题。据统计，全国公务员职务工资、级别工资之和（俗称基本工资）大约只占公务员全部工资的近30%，其余70%多为各种津补贴，这是极不合理的，根本违背工资分配的一般规律。之所以出现这种状况，一方面是国家安排的基本工资标准偏低，又多年没有提高；另一方面是2006年清理整顿津补贴时因条件不成熟未把名目繁多的津补贴全部纳入整顿范围，不少地方还保留了所谓改革性津补贴，而在各地财政分灶吃饭条件下，近年来一些地方违反国家政策又自行安排提高了这些津补贴标准，从而造成津补贴比重过大。调整工资结构的过程，也是进一步清理整顿津补贴、规范分配秩序的过程，要开前门、正门，同时必须关后门、斜门，把各地所有津补贴等都纳入整顿监管范围。　　第二，要完善工资制度。一方面要建立职务与职级并行的制度，创造一个当官不当官都能够按有关程序和要求分别晋升职级的双通道制度，让那些虽未当官但承担任务重、个人能力强、所作贡献多的一般公务员，也能够与当官的一样晋升职级，领取与同职级当官者差不多的工资；另一方面，要科学合理安排职务、级别工资标准及其差距，像现在国家主席的