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浅议审计全覆盖要求下审计工作的发展方向
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&&& 党的十八届四中全会特别提及了审计工作，国务院关于加强审计工作的意见更将审计事业提到前所未有的高度，新经济责任审计实施细则彰显了审计深入参与民主建设。这说明，当前我国审计已进入新阶段，面对新形势，需凝聚新思路，探索新模式，追求新理论，形成新常态。
&&& 一、审计新环境是审计全覆盖的客观要求。
&&& 十八以来在党中央领导下，我国经济建设形成新常态，民主法制建设提到新高度，审计环境发生重大变化，审计参与国家治理的广度和深度都超出传统理论思维，客观要求审计实现全覆盖。
&&& （一）审计监督参与法制建设的新内涵要求实现全覆盖。
&&& 十八届三中全会强调对行政权力的监督和制约，审计作为依法以权力监督制约权力的制度，是法治建设的重要手段，是党和国家监督体系的重要方面。党和政府将审计监督提到监督体系的重要方面，赋予审计新内涵，客观要求审计应更广泛的参与法制监督和国家治理，覆盖国家立法、司法的全过程，形成社会主义完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的监督体系和有力的法治保障体系，深层次推进依法治国和国家治理能力优化，在国家治理体系中发挥基础性作用。
&&& （二）经济责任审计“全覆盖”是民主进步助推器。
&&& 2014年7月中央七部委联合下发了经济责任审计规定实施细则，审计范围从县级政府和国有企业覆盖到多级党委和政府，时间从事后审计扩展到事后和事中相结合，内容从落实中央调控政策、经济发展、社会进步、改善民生、生态文明，到依法行政、廉洁从政、遵纪守法等方面，覆盖面之广，涉及度之深，已成为党政领导干部任期执政情况的综合评价。这样只有实现审计时空和领域的全覆盖，才能形成更加客观公正的评价，才能在党政机关科学决策、遏制腐败、勤政廉政、监督管理、人才建设等方面发挥促进作用。
&&& （三）自然资源审计要求审计覆盖到经济建设之外。
&&& 十八届三中全会提出探索编制自然资源资产负债表，建立生态环境损害责任终身追究制。党中央将加强生态文明和经济建设协调发展的一项制度创新赋予审计来落实，是审计的新任务、新课题。
&&& 作为审计一项新领域，部分省市已进行了研究，新疆自治区和西安市的探索取得了不错的成效。对自然资源领域的审计，完全颠覆了传统审计观念和作用。审计覆盖到自然资源领域，表明审计不仅覆盖民主法制建设和社会经济建设，也覆盖到生态文明建设，对社会发展中的能源消耗、环境污染进行监督，以实际工作落实科学发展观，审出一片蓝天白云的和谐社会。
&&& （四）审计全覆盖是审计新形势客观要求的落脚点。
不论审计覆盖社会法制建设，民主监督，资源环境治理，还是为国家重大经济决策提供依据，为重大民生事项保驾护航，都客观要求审计的领域和深度不断扩大，精度和层次逐渐增加，审计全覆盖已成为充分发挥审计职能的重要前提和现实要求，新形势下审计特点催生审计监督要全覆盖。探求全覆盖下的审计新思路，成为提升审计作用的首要问题。
&&& 二、审计全覆盖的现实要求审计全面创新。
&& &（一）审计全覆盖首要任务是推动审计理论创新。无论是国务院《意见》新要求，还是十八届四中全会提出的审计依法治国，特别审计经济责任审计的内容，都已经大大突破了审计原来的范围，现有理论不能全面指导审计实务。如基础理论中对“审计”的定义已不能覆盖新的审计内涵和外延。经济责任审计和资源环境审计等诸多内容都是新课题，亟需理论界重新研讨和创新审计理论。
&& &（二）审计全覆盖要求推动审计方法手段创新。审计方法手段的创新必将提高审计生产力。国务院要求依法履行审计职责，加大审计力度，实现审计监督全覆盖，必然增加审计工作量。如何在保证审计质量的前提下，将审计工作提高到全新的层面，客观要求创新审计方式，提高审计效率，探索审计新道路。
&&& 从传统手工账务审计到电子数据审计的发展，是一次被动应对的创新，但大幅提高了审计效率和精准度，开创了审计的新时代。今年提出审计全覆盖，将成为指导当前和今后一个时期审计工作的总纲，也必将开启审计新时代，这需要新效率、新方法，新思路。
&& &（三）审计全覆盖要推动组织模式的创新。随着审计参与国家治理的深入，审计组织模式也在发生着深刻的变化，从项目分散式审计，向全国大集中模式演化。近年实施的地方政府性债务审计、全国社会保障资金审计、土地出让金收支和耕地保护审计等项目已呈现宏观性、抽象性、常规性、高层级、大规模的新特点。这种项目关系国计民生，是党中央、国务院经济决策的重要依据，要求时效性高、准确性强，渐渐成为审计的常态。如何高效的组织大项目也是审计全覆盖模式下革新的内容，是审计全覆盖发展的必须突破瓶颈。
&&& 三、审计全覆盖要求下审计如何发展。
&& &（一）加强信息化建设，强化数据分析。在经济活动日益数字化的背景下，真实、全面、准确、有效的获取数据信息是审计的优势。通过对国家政治、经济、社会、文化和生态等领域进行系统性、整体性的数据分析和挖掘，实现对顶层设计的现实评价和未来预测，是审计有效服务国家治理的必然选择和最便捷途径，也是分散式、现场审计无法做到的！整合数据分析研究分散在各业务司的现状，实现高效的行业及宏观政策集中研究，探索社会经济发展重点、难点和热点问题，将使审计更加智能化。
&& （二）高效快捷的整合地方审计资源和购买社会服务。
&&& 随着国家治理体系和治理能力的现代化的要求，举全国之力进行的大项目成为惯例，该类项目面临地域覆盖广，行政层级多，任务目标不明确，审计人员多且知识结构复杂，业务能差异大等问题，因此需要健全和完善大项目管理体制。
&&& 大项目组织上要解决有效、准确和效率三大问题。将行政管理和业务管理分离，业务沟通扁平化，行政管理立体化，解决有效调配人员的问题。实行详细的目标管理，地方审计机关和购买社会审计目标具体化，更多的承担合规性审计和统计性复核工作；加强事中控制，提高业务检查密度，保证审计准备性的问题；建立多样化激励措施，购买审计按市场考核，以工作量和审计质量综合付费，推动审计署和地方审计厅局给予本单位项目人员的考核奖励，调动地方人员积极性，解决效率问题。
&&& （三）建立审计指标体系，理论和实务协调发展。
&&& 审计指标建设和研究是审计工作的纲，这两年审计领域的扩展和审计全覆盖的提出，如经济责任审计中提到的众多领域如何界定，经济指标如何评价，自然资源资产负债表如何编制和计量，都对审计范围和评价体系提出挑战，没有尺子，何以论长短。
&&& 应梳理审计覆盖事项，综合审计事项归口部门和该领域专家学者意见，在大数据分析基础上建立意向指标，广泛征求各部门意见，形成审计评价指标体系。形成综合评价被审计单位、被审计人员、新审计事项、购买社会审计价格和地方审计人员能力等多方面的审计指标体系，便捷审计进点和结束现场。
&&& 审计指标体系建设只是其中一环，经过三十年的发展，我们的审计事业开创了中国特色的审计之路。随着中央十八届三中、四中全会和国务院的要求，我国的审计事业必然开创新局面。这客观要求我们的审计理论不能停留在向西看的阶段，要在新领域加强理论建设，引领世界审计发展的潮流。（赵子诚）
[1]刘家义:在全国审计机关贯彻落实党的十八届四中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》电视电话会议上的讲话.
[2]崔振龙& 李俊& 李厚喜:开创国家审计推动国家治理现代化的新局面.&
[3]王鸿:浅析国家治理体系与治理能力现代化进程中的国家审计定位.
[4]审计署:关于深入贯彻落实党的十八届四中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》的意见.
[5]崔振龙& 刘西友:在全面推进依法治国中发挥审计推动国家治理现代化的基石和保障作用.
[6]国务院关于加强审计工作的意见.
& 来源：审计署兰州办& 作者：赵子诚
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信息来源：澧县审计局
县级审计机关是审计系统的最基层单位，肩负着繁重的审计监督工作。作为一名县级审计局长，任务艰巨，责任重大。如何在经济发展的新常态下，当好基层审计局长，笔者做了以下思考。一、当好审计局长，务必有规矩意识当好审计局长，首要的就是在政治上坚定可靠，对党、对国家、对人民、对法律、对事业无限忠诚，始终坚持真理和正义，矢志不渝，百折不挠。无论在任何时候、任何地点、任何情况下，都要把对党忠诚作为立身之本、为政之基，一刻也不能放松，一刻也不能懈怠。要把遵守政治纪律。把对党绝对忠诚铸入思想、融入灵魂。在任何时候都自觉做到政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏。党中央提出的“四个全面”中的“全面从严治党”，从实质上说，就是要求广大党员干部要守规矩，守纪律，按规矩办事。审计局长作为群众眼中正义的化身，规矩意识尤为重要。一是要懂规矩。必须带头学习党纪国法，大政方针，特别是要熟练掌握审计法律法规，审计业务技能。二是要守规矩。有了制度和规矩，就要带头立说立行，严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上。干事说话，都要在党纪国法的框框内进行。三是要用规矩。审计局长不仅要做守规矩的表率，更要用好规矩，用规矩管人管事。既要管好自己，又要管好干部。既要做好工作，又要带好队伍。因此，审计局长作为党员干部应带头学习《廉政准则》，模范遵守，为下属带好头，做好榜样，并自觉接受监督，真正负起主体责任。二、当好审计局长，务必有能力意识爱岗敬业，努力提高领导能力，是对一名审计局长的起码要求。组织上安排，个人接受了担任审计局长这份职务，就要不断深化“审计是我热爱的职业，岗位是展现自我的平台”理念，做到干一行，爱一行，钻一行，精一行。按照十九大提出的适应审计工作发展的新形势、新任务、新要求，依法履行审计监督职责，结合本县县情，制定出县级审计机关审计工作发展规划，并狠抓实施和落实。同时不断提升贯彻落实的履责能力、依法审计监督的能力、执审为民的能力、服务大局的能力、统筹协调能力，使自己的价值观念、政治意识、业务意识、工作作风和领导能力都适应时代发展的需求，切实做到精神不老化、思想不僵化、能力不弱化。要在审计理念、审计内容、审计方法、审计管理、审计制度上务实落地，使整个审计工作与全县经济社会发展相适应，与民主法制建设进程相适应。三、当好审计局长，务必有大局意识“围绕中心，服务大局”，是审计工作20字方针的重要内容。作为县级审计局长，为准确把控审计工作的新定位、新部署、新要求，依法履行审计监督职责。首先要做到弄懂吃透国家、省、市、党代会、人代会、经济工作会议精神，全面贯彻落实国家审计署、省、市审计工作会议精神，并对国家审计署、省审计厅先后召开的党风廉政建设、审计业务培训视频会议的内容及市审计局局长会议的各项要求在县审计机关落细落实，落地生根。严格按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》，紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”这个大局，狠抓重点，精准发力。与此同时，要不断加强对县委政府发展战略和中心工作的学习和解读，主动了解县委、人大、政府、政协以及社会各界对审计工作的要求，适时调整审计工作的思路、重点和措施，确保审计工作更好地服务地方发展。重点从五个方面履职尽责。即以“精细化”开展财政预算执行审计。加强对财政资金的监督，规范财政收支行为。以“全覆盖”加强经济责任审计。抓住“权力运行”和“责任落实”两个关键，切实关注审计对象行政履职和资 产资源利用保护方面的实事实效。以“精准度”强化民生资金审计。聚焦精准扶贫、教育、医疗等民生项目效益为目标的绩效审计。以“立体性”推进投资审计。跟踪审计监督政府建设投资项目及三改四化、河湖连通、保障性安居工程建设保障资金的审计监督，以“零容忍”查处违纪违法问题。四、当好审计局长，务必有创新意识认真落实全国审计工作会议提出的“四个围绕”和“七个扎实”，用新的举措对重大违纪违法问题查源头、查原因、查责任、查后果。充分发挥审计利剑职能，铲除滋生腐败的土壤。要做到这一点，就要突出一个“新”字。在年初审计项目计划制定时，主动征求县委、政府领导和社会各界的意见建议，把领导关心、群众关注的热点、难点问题作为创新审计工作的重点，以实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为审计工作的出发点和落脚点，注重在“精”、“深”、“透”上下功夫，打造工作新亮点。目前是要认真贯彻落实中央、省市关于生态文明建设的重大决策部署，不断探索对领导干部履行矿产资源管理和生态环境保护情况、重大决策情况、目标完成情况，项目资金管理使用情况进行离任审计。在推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，树立绿色发展理念方面开创新举措，创建新特色。五、当好审计局长，务必有争先意识建立公平公正、催人向上的管理机制，对审计干部按照“德、能、勤、绩、廉”的要求进行量化考评，立体考核。同时将考核结果与干部的推荐任用，评先推优和奖金福利挂钩，以此增强干部职工爱岗敬业的责任感、归属感、荣誉感，形成工作积极主动干，完成任务抢先干的良好局面。审计事业发展得怎样，工作是否有特色，主要看是否有一支有号召力、凝聚力、战斗力的坚强领导班子和一批素质高、战斗力强、善打硬仗的审计队伍。作为这支队伍的领头羊，要谋全局，抓重点，争主动；努力打造“学习型、服务型、创新型、法治型、廉洁型、高效型”的审计机关，营造良好的和谐环境、宽松的成长环境、愉悦的人文环境，让审计机关成为审计干部施展才华的舞台。&浅谈审计监督全覆盖的实现路径
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浅谈审计监督全覆盖的实现路径
雷友华（湖北省黄冈市审计局）
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【摘要】实行审计监督全覆盖是新形势赋予审计机关的一项重要使命。近年来，各级审计机关积极探索推进审计监督全覆盖，成效可圈可点，但没有完全实现全覆盖的目标。本文结合实践，侧重从审计思路、方法、手段等方面对审计全覆盖的实现路径作了一些思考，提出了一些粗浅看法。
【关键词】审计&全覆盖&路径
总结近年来推进审计监督全覆盖的实践，我们不难体会到，“走马观花”式的审计不行，只讲速度，追求数量，审计质量不高，效果不好；“亦步亦趋”式的审计也不行，单项成本高，审计数量少，难以达到审计全覆盖的目标。要有效解决审计全覆盖带来的审计能力和责任的矛盾，重在讲究审计方式方法，正确选择审计路径，提高审计效率，做到事半功倍。
一、加强培训，建设能征善战的审计队伍。“为政之要，莫先于用人”。审计人员特别是审计人才是审计事业发展的关键。过去，审计人员只要懂得财会专业知识，了解审计操作技能，就能独立上岗从事审计工作。如今在审计全覆盖的要求下，一是审计人员要有更多的宏观视野，站在全局政策的层面去判断问题、分析问题和解决问题，二是要有更广的专业知识，不仅要有财会知识，还要有计算机、投资、环保、林业、土地等管理专业知识，以适应各项审计工作需要；三是审计操作能力要做到“快、准、狠”，遇到项目能快速进入角色，翻开资料能准确抓住问题，审计结果能切中问题要害。审计人员的这些知识和能力具有较强的综合性，从社会上招不来，在实践上学不全，必须立足现有的审计人力资源，加强审计培训，培养一批“招之即来、来之能战、战之能胜”的审计干部队伍，这是实施审计全覆盖的基础。
二、摸底分类，建立被审计单位数据库。俗话说“知己知彼，才能百战不殆”，如果审计对象都不知底，不可能搞得好审计全覆盖。审计机关要建立被审计单位数据库，按财政预算管理级次、国有资产监管关系、组织人事管理、投资项目资金来源进行分类管理，在此基础上制定审计全覆盖规划和年度项目计划，实行审计对象或项目年度销号，保障审计全覆盖的有效实施。长期以来，国家审计机关对于审计工作实行的是年度审计项目计划管理方式。地方各级审计机关根据上级审计机关计划安排，本级党委、政府、人大的要求，结合审计工作的实际，制定本地审计项目年度计划，报经当地人民政府批准后，由本级及下级审计机关具体组织实施。也就是说，每年审计机关审什么？审哪些？审多少？主要取决于计划的安排，这种计划管理考虑上级机关的要求多，结合审计监督的需要少；考虑重点资金、重点项目的多，讲全面、扫盲区的少。实行审计全覆盖后，审计年度项目计划在充分考虑上列因素的同时，要把销号作为一项重要因素，列入计划，全面组织实施。
三、划分责任，明确职能部门的责任范围。划分职能部门的职权范围，是审计部门的传统分工。但是由于近几年统筹审计工作，谈化了职能分工，在基层审计机关出现了责任不明，界线不清的问题，有的科室常年无固定审计对象，成了“派出科”、“打工科”，有的科室审计对象繁多，自己无力审，又不想别的科室审，造成大片的审计盲区。实行审计全覆盖就要分工明确、责任清晰，把履职责任落实到科室、落实到个人，谁出了问题谁负责。把审计全覆盖的责任压实压紧，倒逼审计人员增强履责自觉性。
四、统筹协调，充分利用内部审计和社会审计力量。审计全覆盖最大的难点就是审计的力量与审计的职责范围不相适应，如果仅靠审计自身的力量，很难完成审计全覆盖的任务，必须借助于内部审计和社会审计的力量。一是将内部审计工作纳入年度审计工作计划，由国家审计机关统一制定审计工作方案，规定审计的对象、内容、时限和要求；二是实行内部审计结果必报制度，对于内部审计的项目结果，必须按时报国家审计机关，审计机关各相关科室要认真审核，并建立备案登记制度，对应审计的对象进行核销清零；三是对于重大的审计项目、政府临时交办的审计项目、专业性较强的审计项目，经局主要领导同意，可以使用采取购买社会服务的方式，聘请社会审计参与。
五、改进方法，大力推行大数据审计。实施审计全覆盖，没有工作效率不行。一个科室一年只审计四到五个项目，很难达到全覆盖的目标。建立大数据库，是提升审计效率最有效的途径。一是可以减少审计工作量。如建立财政数据库可以减少业务科室对财政拨款及预算、决算数据的收集、整理和分析工作；二是减少重复工作。如建立被审计单位数据库，审计就可以利用原来审计的成果，可以减少对往来账款的追溯和审核，甚至审计取证、判断问题、审计报告都可以利用；三是可提高审计工作的判断能力。如建立社保资金数据库，可以直接将审计年度的数据与以前年度的数据进行对比分析，寻求不同点和相同点。对于相同的地方，就以原来确定的问题为问题，不必再花力量。对于不同的地方就进行详细审核，寻找新的突破点；四是可以实现财务数据与业务数据的对接，扩大审计成果。如建立土地资源数据，将土地储备、变更、出让等业务数据与财务数量进行有效对接，审计的问题就会更深、更具体；五是可以利用数据库的平台，更于审计及时掌握情况，为政府决策提供依据，向市民答疑解惑。如建设投资项目数据库、融资平台数据库等等。总之，数据库的建设是磨刀与砍柴的关系，是审计的一项重要的基础工作，审计要顺应时代发展的要求，把握大势，抓紧抓好。
六、因地制宜，采取灵活多种的审计方式。“全面审计、突出重点”是一个工作的两个方面，既相互矛盾，又相互统一，如何处理好这两个方面的关系，就要学会“弹钢琴”，有张有弛，相得益彰。具体而言，一是采取“一拖N”审计。也就是说对于会计核算相对集中的单位，实行一个审计方案，一个审计通知进点，对多个单位进行审计，根据审计的结果，形成多个审计报告和决定，这样能大大地节约审计资源。二是“混合型”审计。对于同一个审计单位，尽量根据审计工作计划安排，将经济责任审计、部门预算审计、工程建设项目审计、专项资金审计融为一体，这样在一个审计方案、一个审计通知、一道审计程序情况下，产生多个审计结果。三是“以上带下”审计。也就是说，在对一级单位进行审计的同时，尽量覆盖对所属的二级、三级单位，达到一次审计覆盖一片的效果。四是“简易程序”审计。大家知道，审计的程序很复杂，如果对很小单位也采取正常的审计程序，这对审计来讲是一种浪费，但又不能不审，怎么办？只有采取简化审计程序的方式进行。当然审计“简易程序”目前还没有法律依据，但可以通过政府临时交办等灵活多样的方式进行。
七、注重策略，保障审计工作的全面性。审计全覆盖不仅要求审计对象全覆盖，而且要求审计内容全覆盖。审计内容不全面同样会给审计带来风险，有的事项未审到，不能说明其原委，不能满足政府、社会对审计结果的要求。有的问题没有查到，导致大案要案的发生。这些给我们带来的是责任追究和行政诉讼，应当引起我们的注意和重视。审计内容全覆盖主要包括三个方面，一是审计的事项要全面，无论是否有问题都要有记录；二是问题的各个环节要全面，每个问题都要从决策、执行、财务处理的各个环节查清楚，事实要清、原因要明、结果要实、责任要准；三是审计报告要全面。自国家审计机关成立以来，我们出具的审计报告向来是铿锵有力，掷地有声，是对就对，是错就错，从不含糊。但是随着经济的发展、追责问责的实施、法制建设的规范化，审计所面临的审计事项不再是说得清楚就说，说不清楚就不说，想说的就说，不想说就不说简单局面。如：有些事情没有形成最后结果，但有可能产生问题的；有的看似有问题，但又一时无法取得证据证实的；有的审计查证是问题，但又没有相应的法律法规予以支持的；有的审计认定的问题，但又不是被审计单位责任产生的。对于类似的问题，过去审计可以一放了事，但今天不能放，因为国家审计机关对有关事项有教育、警示责任，有向有关部门报告的义务，如果这些是似而非的事情一旦给国家造成重大经济损失，审计将被追究连带责任。对这样的情况审计必须发表保留意见说明，或在审计建议中专项提示。例如在建项目审计中，发现监理部门提供的工程进度不实问题，由于工程未进入最后决算，该问题有可能被工程建设方忽视而给国家造成损失，有可能在工程决算中加以了纠正，因而对此问题，审计不能作为专项问题反映，但在审计报告中要作专项说明，以提请工程管理方注意。（雷友华）
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