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工业污染节能减排现状及“十三五”治污趋势分析
来源：中国节能在线　时间： 14:36:26　
　　工业行业污染减排现状
　　污染减排持续推进，但行业仍然不均衡、进度不平衡、指标不全面
　　总量控制制度是随着工业的发展、污染物排放总量增长而产生的，并已经成为工业污染防治的核心制度。“九五”期间，总量控制被首次提出；“十一五”期间，总量控制制度得到全面发展，形成了包含统计、监测、考核三大体系和工程减排、结构减排、管理减排三大措施在内的完善、有效的总量控制制度；到“十二五”期间，控制因子从两项主要污染物发展为四项主要污染物，实施钢铁、电力、水泥、造纸、印染等重点行业全口径核算，重点行业及污水处理厂全面开展自动在线监测和中控系统建设。
　　但总体而言，大部分关注度都倾向于设定的几个重点行业，对其他行业减排措施要求不足，综合因子、常规因子的治理问题难以解决，无法有效控制烟粉尘、营养物质、重金属、持久性有机物及行业性有毒有害物质对人体和环境的危害，减排要求尚未拓展为对工业行业污染防治的全过程、全方位管控。
　　另外，减排工作在大、小企业间的推进力度不均衡。重点行业、大中型企业好抓易管，减排潜力相对也大。但减排工作往往以环境统计范围内大企业为主，占工业企业数量80%的小企业及大量微型企业未纳入总量控制范围。而这些被忽略的企业往往治理水平不高，甚至存在偷排漏排情况，环境污染严重。如河北农村形成的旧轮胎灰色走廊、河南家庭式木炭小作坊，均因生产工艺简陋、无污染防治措施，造成严重环境污染。
　　减排责任逐级落实，政策日趋完善，但仍有部分地区执行力度不足
　　总量控制制度实施以来，国家相继出台了《“十一五”节能减排综合性工作方案》(国发[2007]15号)、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》(国发[2007]36号)、《“十二五”节能减排综合性工作方案》(国发[2011]26号)等文件，使污染减排成为对地方政府考核的中心任务。环境保护部也出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查办法》、《“十二五”主要污染物总量减排考核办法》、《主要污染物总量减排核算细则》等规章，规范了污染减排核查核算工作。各地纷纷形成了系统性的规范、措施、环境经济政策。山西、江苏、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、陕西等省份分别出台了“十二五”节能减排综合性工作方案；浙江、贵州省出台了主要污染物总量减排管理办法；湖北省出台了主要污染物总量减排省级财政“以奖代补”资金管理暂行办法；河南省出台了主要污染物排放总量预算管理办法。8家中央企业也与环境保护部签订了目标责任书，强化了企业减排目标责任考核。
　　总量控制制度仍以行政强制性措施为主，缺乏进一步推动工作的内生动力，致使部分地方政府和企业对治污减排的执行力度不足，存在未按期完成目标责任书项目建设、未完成年度减排目标、虚报减排项目、减排台账弄虚作假等问题。
　　监管力度加大，但企业守法履责不到位，环境风险和事故仍然高发
　　2008年，环境保护部出台了《关于进一步做好国控重点污染源自动监控能力建设项目实施工作的通知》(环发[2008]25号)和《关于加强城镇污水处理厂污染减排核查核算工作的通知》(环办[2008]90号)，对重点污染源在线监控及污水处理厂完善中控系统提出了明确的要求，有效提升了环境监管硬件建设。
　　环境保护部严格推行减排“问责制”，要求地方政府主要领导对当地减排任务负总责的思想贯穿了整个制度的方方面面。仅“十一五”期间，就对6个城市、4个集团公司采取了“限批”措施，对50家电厂和44家城市污水厂挂牌督办责令限期整改，约谈了26位市长，行政处罚100多人，有效促进了各地减排工作，起到了有力的监督作用。但工业企业自主守法履责不完全到位，社会监督制衡体系不健全，工业行业环境污染风险高。我国企业数量庞大，据2007年污染源普查数据显示，全国共有工业企业157.6万家，其中排污收费企业50万家，纳入环境统计的企业14.7万家，纳入国控重点源的企业1.5万家，在数量如此巨大的工业企业面前，各地环境监管部门往往处于猫捉老鼠、疲于奔命的状态。据统计，在年发生的84起环境污染事故中，由于工业企业未达标排放、渗漏等原因造成的污染事故为64起，在污染事故总数中的占比高达76.19%。
　　减排考核日益严格，但精细化管理与能力不相适应，制度规则不匹配治污减排工作专业性强、涉及面广，在主要污染物总量减排核算细则逐步完善、考核要求愈发严格、考核范畴有序扩大的形势下，许多地方政府的减排工作推进进度和环保部门的环境监管能力难以迅速跟上污染减排工作的要求。总体来看，总量控制制度的实施对环境保护提出了量化管理、精细化管理的要求，对各项关联制度等触动影响较大，不适应、不协调的情况也存在。
　　为了完成减排任务，部分地方政府或工业企业不惜弄虚作假。如西南某地区，为增加认定减排量，将“十一五”已经认定过的工程治理项目重新包装上报；中部某省份将本不存在的企业作为结构减排项目上报。
　　工业行业发展态势与治污形势分析
　　工业增长呈现“新常态”，重工业产能进入平台期，压力仍不容忽视
　　20世纪90年代，随着我国财税体制改革的深入以及工业园区、城镇化的大规模建设，工业进入到高速增长期，成为国民经济的重要支柱。以基建、房地产高投资拉动经济增长的模式，直接带动了钢铁、建材、石化等重化工业行业的大发展、快增长。年，我国工业增加值年均增速超过12%，生铁、粗钢产量分别增加了10.54倍、10.80倍。“两高行业”的增长带来工业污染集中、大量排放，工业领域治污减排压力处于持续加大期。“九五”以来，我国开展大规模、大力度的工业治污减排，治污成效显着，尤其是重点行业；但防治速度远不及新增污染排放增速，加之污染物历史累积量大，环境污染超负荷形势尚未根本扭转。
　　“十二五”以来，我国经济“新常态”发展阶段特征逐步显现，以投资、出口为动力的工业发展机制减弱，工业增长正呈现持续放缓态势，盈利水平整体大幅下滑。月份，工业增加值累计增速仅为8.5%，同比下降1.1个百分点。长期累积、政策扭曲等形成的重工业产品产能过剩、落后、分散等矛盾进一步加剧。根据国务院发展研究中心、国家信息中心等权威机构预测，钢铁、水泥、有色金属等主要产品产量将在“十二五”末期及“十三五”时期见顶，并将保持一段较为稳定的平台整理期。工业增速放缓将释放工业领域部分新增污染物排放的压力，但产品总量仍将保持上升盘整态势，资源能源消耗与污染排放新增量仍将缓慢持续增长。峰值及平台期之前的这一时期是环境负重爬坡的关键时期，也是多年累积的工业环境风险集中爆发期，进一步加大防治力度的需求迫切。
　　经济转型及产业结构调整正成为“主旋律”，结构减排不确定性增加
　　“十八大”以来，改革创新、结构调整正成为我国发展的主攻方向，为我国工业行业治污减排、尤其是结构减排提供了机遇，也带来了新的风险，为行业总量减排提供了一把“双刃剑”，需积极融入、审慎应对。当前，我国产能过剩不仅严重，且呈现由“既落后又过剩”转变为“过剩但不落后”，由传统产业蔓延至新兴产业领域的新态势。2013年，我国制造业设备利用率仅为70.8%，比2012年降低1个百分点。预期未来较长一段时间消化吸收过剩产能将成为产业结构调整的重要任务。
　　“十一五”以来，工业治污减排的效力显着体现在工程减排领域，结构减排力度有限。加快产业结构调整将为提升结构减排效果、实现环保与经济双赢提供较好的契机，但受制于重工业发展对地方经济、税收冲击大，企业重组、盘活资产难度大等影响，存在“舍不得”、“慢作为”的问题。因此，产业结构调整的程度、进度、难度等不明晰，结构减排不确定性增大；再加之部分企业停产受制于经济下行压力，而非主要产业升级、技术禁止、环保约束等要素，这部分工业企业完全实现结构减排的风险大，需密切关注。
　　高端制造业及生产性服务业是经济发展动力，减排手段需要优化创新
　　尽管提高第三产业是未来产业发展的主要方向，但制造业仍是国家工业化、现代化的根基，且第三产业中的生产性服务业主要源自制造业。我国尚未到达后工业化阶段，预期“十三五”及更长一段时期，制造业仍将是经济增长的重要支撑，并将在技术升级、效率提高、绿色环保等领域进行持续优化提升。因此，持续加大工业领域环保力度具有长期性，对工业领域环保科技减排、标准减排等要求也将逐步提升，创新优化工业行业治污减排的手段、方式形势紧迫。
　　“十三五”工业治污减排的基本思路
　　坚持工业治污减排的主战场
　　环境统计显示，工业污染物的排放特别是工业水污染物排放已不再是总排放量的“大头”，但工业污染排放量大、危害重、风险高，稳定达标排放和风险防控水平被高估。因此，工业治污减排工作的推进仍不可放松，应继续把工业污染源管控作为一段时期总量控制工作的重点，落实于企事业单位总量控制之中，并以综合排污许可方式推进污染源有效管控。
　　首先，环境统计数据在一定程度上高估了我国工业污染源稳定达标排放和风险防控水平。具体表现在，环境统计的工业污染物排放指标以常规污染物为主，并未涵盖所有行业特征污染物；排放量统计以监测法、产排污系数法和物料衡算法为主，不能准确反映企业排污状况；治污设施统计多关注处理能力、主要工艺等，无法反映企业风险防控水平等。其次，工业污染危害重、风险高的特点需要高度重视，如工业化学需氧量排放往往伴随着重金属、POPs、VOC等物质的排放，对人体健康产生毒害作用。
　　因此，应坚定不移地将工业治污减排作为环境保护工作的重中之重来抓，以经济转型为契机，不断推进结构调整，提升治污水平，严格要求，加强监管，扭转公众对工业企业环境污染事件高发的认识。
　　强化行业总量控制的倒逼作用
　　通过污染物排放总量控制，对行业环境行为提出更高的要求，倒逼迫使工业企业在清洁生产、技术进步等方面做出更多努力，贯彻“从摇篮到坟墓”的理念，主动治污减排。以治污减排作为抓手，要求工业企业逐步做到全指标达标排放，进一步实现污染物排放总量控制和环境质量改善。
　　根据需求分析，2020年前后，我国钢铁、水泥、有色金属等主要工业行业将形成规模峰值。对环境保护来说，正是向工程治理与产业结构调整相结合的减排态势转变的有利时机。
　　因此，应将总量控制优化发展的功能主要转移到行业性总量上，对发展势头猛或正在处于上升周期或与环境质量超标密切关联的电力、钢铁、水泥、有色金属、造纸、印染、化工等行业，根据产能、产量宏观调控需求，选择适合的行业特征因子，严格实施行业性总量控制。通过钢铁、水泥、有色金属等行业的总量控制，倒逼工业行业通过资产重组、上大压小等方式进行结构调整，提高资源能源利用效率、降低污染物排放强度、改善环境友好度。制浆造纸、化工、印染、农副食品加工、钢铁、有色金属、原料药制造、制革、农药、电镀等重点行业新、改、扩建项目要实行污染物减量置换。
　　向工程减排、结构减排、管理减排深入挖掘
　　大批治污减排设施的建成和投运，是目前污染减排和环境保护工作取得成效的关键因素之一。因此，要继续把握有利形势，继续推进治污减排设施的建设，强化对治污设施的过程监管，推行第三方运营，向工业行业深挖减排潜力。
　　对于环境统计范围内的工业企业，通过火电、钢铁、水泥、纺织、制革、氮肥等重点行业新排放标准的实施，推进企业建设深度治理工程，提升治污水平；针对产能严重过剩、能耗高、污染重的钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业提出淘汰要求，通过产业结构调查实现减排；推进清洁生产、对现有治污设施进行运营优化，提升管理减排。
　　要注意创新方式方法，加大对小微排污企业的监管。研究制定环境统计范围以外中小型企业及微型企业的减排量认定和相关考核方法，鼓励企业建设治污设施，并确保达标排放。同时，加强对这类企业的环境监管，对无法满足环保要求的企业，予以关闭淘汰。
　　结合区域环境质量改善，推进精细化和差异化管理
　　各地应根据环境质量改善需求，提出适用于当地的对策措施，推行“一区一策”的精细化工业治污减排模式。一方面，基于区域环境禀赋差异性、环境功能要求差异性，分区分类开展产业结构调整，优化产业布局；一方面结合环境质量现状，开展建设项目排放指标“等量/减量置换”。如河南省在总量预算中规定根据区域的环境容量情况规定预支系数(有容量的系数为0.9，没有的系数为0.7)。
　　对于区域特征污染，可根据环境质量要求扩大区域性总量控制指标范围，并自上而下提出明确的治理方向和定性乃至定量要求。对西部等环境管理基础相对薄弱的地区，一方面要继续加大减排力度，另一方面要求重点行业在环评、排污许可等环节提出并落实环境准入门槛，避免落后产能向这些地区转移。
　　实施综合性排污许可，规范排污单位环境行为
　　国家排污许可管理办法和条例正在起草过程中，采用许可制度管理的优势是可将工业企业与环境相关的各类信息进行详细记载，并通过信息公开接收公众的监督。许可制度的出台，将与现行的环境影响评价、环保监管、执法等一系列以污染源为对象的制度有机结合，使工业企业能够进一步规范自身环境行为，使政府各种奖惩措施有的放矢，使公众能够切实监督企业排污和政府管理行为。
　　进一步做好环境统计工作，努力扭转目前数量巨大的小微企业未进入环境统计口径的现实局面，实现数据整合与归真。要想办法落实企业自主、真实申报排污信息机制并向社会公开，要有惩罚措施，必须强制性要求企业将其数据的真实性置于社会监督之下，摆脱环保系统不得已通过在线监测设备对企业排污行为严防死守的越位、被动行为。
　　工业行业重点领域减排投入需求分析
　　淘汰落后产能力度
　　布局分散、装备水平低、环保设施差的小型工业企业应是整治的重点。从行业角度来看，造纸、印染、制革、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业落后产能淘汰仍是工作重点。
　　继续对不符合国家产业政策或长期无法达到国家环境保护政策的企业采取结构调整措施，如淘汰3万吨以下草浆生产线、未配套建设碱回收装置的碱法制浆企业、浴比大于1：10的间歇式染色设备、年产量6万吨以下的氮肥落后产能、90米2以下的钢铁烧结机等。
　　初步分析，“十三五”期间将淘汰造纸1300万吨、钢铁产能21.8亿吨、水泥产能3.7亿吨、电解铝产能90万吨、平板玻璃产能9000万重量箱、炼焦产能1亿吨、铜冶炼产能80万吨、铅冶炼产能130万吨、锌冶炼产能65万吨、铁合金产能740万吨等。根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》测算，需政府补贴约200亿元。
　　工业行业污染治理设施建设和运行
　　根据环境统计数据分析，一些企业仍然没有达到排放标准，部分90米2以上烧结机脱硫效率、3000吨/日水泥熟料生产线烧结机脱硝效率等仍然存在较大的提升空间。未来，应继续推进重点行业的污染整治。如，全面开展工业企业脱硫脱硝除尘改造和挥发性有机物治理，确保稳定达标排放；造纸行业全面完成纸浆无元素氯漂白改造；氮肥行业生产污水实行“零排放”；印染行业全部施行低排水染整工艺改造；燃煤电厂、钢铁厂、水泥厂、石化企业等加强脱硫、脱硝、高效除尘控制；有机化工、医药、塑料制品、包装印刷等其他重点企业进行挥发性有机物综合治理等。初步测算需投入资金7000亿元左右。
　　另外，一些未来新的控制要求对工业行业治污也存在较大影响。如，总氮排放的工业源主要集中在氮肥、农副食品加工和食品制造等行业。氮肥行业总氮往往表现为资源或产品，总氮回收和“零排放”技术推广有动力、效果较好。除氮肥行业外，其余行业均主要针对化学需氧量、氨氮等耗氧型指标设计治污工艺，脱氮能力较弱，达不到总氮控制要求，但现有设施的升级改造投入较大。又如，2013年全国规模以上水泥企业总产量24.1亿吨，若水泥行业加大颗粒物控制要求，需要电除尘改袋式除尘，滤袋更新一次性投资，增加5%～30%，运行费用方面增加30%～50%。
　　清洁生产、产业园区集中处理设施建设
　　清洁生产已上升为国家战略，是工业行业突破减排关键领域和薄弱环节、降低行业排污强度的关键措施。为加快清洁生产技术应用推广，提升企业清洁生产水平，中央财政已设立清洁生产专项资金，用于补助和事后奖励清洁生产技术示范项目。要特别抓好重污染行业、工业园区管控。要启动有毒有害微量物质的防控工作，避免累积性环境问题出现。产业集聚发展，建设集中处理设施也是减少治污成本、降低能耗的重要方式。因此，需加大资金投入，鼓励产业集聚发展、集中治污，实施园区资源、能源、废物循环利用。
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西方国家工业污染场地管理经验及其对中国的借鉴
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我国土地污染问题的法律规制
发布日期：&&& 文章来源：北大法律信息网
【摘要】　　土地是人类生存和发展的&命脉&，在社会经济发展中起着至关重要的作用。然而土地污染问题并未引起足够的重视，成为日趋严重的全球性环境问题之一，不断威胁着生态安全和生命健康，解决土地污染问题越来越重要而紧迫。从我国现行环境资源保护的法律体系看，土地污染问题的相关规定松散而且不系统，专项立法至今仍是一个空白，不能为防治土地污染提供有效的法律保障。因此，有必要进行加强土地污染防治法律制度的研究，完善土地污染防治的行政管理体制、监督管理制度和法律责任等。 【关键词】土地污染；防治；法律规制 【写作年份】2007年 【正文】 　　一、土地污染防治立法的重要性 　　 　　（一）土地污染的危害性 　　 　　土地是一个开放的系统，土地系统以大气、水体和生物等自然因素和人类活动作为环境，各种因素通过土地系统与环境间的物质和能量交换来实现相互联系、相互作用的。在土地污染发生过程中，人类从自然界获取资源和能源，经过加工、调配、消费，最终再以&三废&形式直接或间接通过大气、水体和生物向土地系统排放。当输入的物质数量超过土壤容量和自净能力时，土地系统中某些污染物破坏了原来的平衡，引起土地系统状态的变化，发生土壤污染。 　　 　　严格地讲土地污染是指各种有机物、污染物通过不同方式进入土地并在土壤中积淀，从而破坏土壤生物群体组成，破坏土壤结构，当其数量日渐增多，超过土地自我调节阈值，便使土地生态平衡被破坏，土地生产力下降。 　　 　　土地污染会产生严重的后果，对环境和对人体健康都是如此。（1）通过食物链途径危害人体健康。土壤生物直接从污染的土壤中吸收有害物质，这些有害物质通过土壤参与食物链最终进入人类食物链，所以土壤是污染物进入人体食物链的主要环节。作为人类主要食物来源的粮食、蔬菜和畜牧产品都直接或间接来自土壤，污染物在土壤中的富集必然引起食物污染，最终危害人体的健康。（2）有些污染的土地直接具有放射性的危害，对人类健康以及其他生物的生存造成影响。在切诺贝利事件受到污染的大面积的土地被迫闲置，其原因之一就在于此。（3）在生态环境效应方面，土地污染将直接导致土壤性质恶化，从而使植被减少，生物多样性降低，除此之外，土地污染还可能会引起大气、地表水、地下水污染和人畜疾病等次生环境问题，威胁着生态安全和生命健康。 　　 　　（二）我国土地污染的状况 　　 　　目前，我国土地尤其是耕地的污染形势相当严峻。(1)污染程度加剧。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，其中多数集中在经济较发达的地区。 (2)污染危害巨大。仅以土壤重金属污染为例，全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。(3)污染防治基础薄弱。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度不清，导致防治措施缺乏针对性。防治土壤污染的法律还是空白，土壤环境标准体系也未形成。资金投入有限，土壤科学研究难以深入进行。有相当部分的干部群众和企业对土壤污染的严重性和危害性缺乏认识。[1] 　　 　　从以上的一组组数据我们可以看出，我国当前的土地污染情况非常严重。土地是一国之本，同时也是人民生存的基础。我国作为世界上第一人口大国，虽然我们创造了用7%的耕地养活了差不多五分之一的世界人口的奇迹，但是如果我们不能从现在起抓紧时间，抓住时机对污染的土地进行治理，对未污染的土地给予合理保护，未来的发展将举步维艰。所以，在中国，土地问题不单纯是一个环境问题，它还是一个涉及到生存与发展的大问题。我们需要严肃对待。 　　 　　（三）法律手段防治土地污染的优越性 　　 　　维持土地资源的可持续利用，必须把预防作为中长期目标。目前，技术是治理土地污染的关键，但技术的复杂性会使它们在实践中无法得到广泛使用。而且受污染土地的整治是困难和昂贵的。直到最近，发达国家所采用的主要方案还一直是封闭污染点以阻止公众进入或与地下水隔离开，或挖出污染土壤并把它倾倒到别的地方，但即使这些原始的方法也很昂贵。例如，英国一个受重金属和蓝石棉污染的60公项地点处置时挖掘了120万立方米土壤，在两年半时间内以平均每天7列火车的速度把土运到一个持有执照的填埋场，再用100万吨从部近河口疏浚的砂子替代。仅这个地点的清除就花费了近4500万美元。[2]我国被污染的土地日益增多，治理费用高昂，如果所有被污染的土地都做修复，成本太高，无法接受。 　　 　　与此相比，采用法律手段加强对土地污染的防治具有独特的优越性。首先，法律手段具有稳定性的特点。土地污染的预防与治理不是一朝一夕的事情，它需要长期的关注。因而，稳定的法律手段可以使守法者不会因为政策的变动而焦头烂额，也更有利于减少守法者的投机心里，从而更有利于保护土地。其次，法律手段具有一定的威慑性。法律手段的威慑性包括两个方面：一是对污染者的直接处罚，这种处罚将迫使污染者在做出污染行为之前更加谨慎；一是法律对于企业或者个人的负面评价，现代社会对企业的环境责任越来越重视，污染行为所导致的负面评价往往会影响到企业的发展，这也要求企业在发展过程中更加注意自己的形象。鉴于土地污染局面的严峻性和其产生后果严重性，迫切需要对土地污染防治提供足够的法律支撑， 　　 　　二、我国现行土地污染防治法律规制的局限性 　　 　　在我国，《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，对防治土地污染确实起到了一定的积极效果。但是相关法律条款都是原则性、概括性规定，并未形成系统的、可操作性的具体法律制度。同时上述法律法规在执法上缺乏必要的力度，使土地污染的防治和治理工作更是难以执行。其法律规制的局限性具体表现在： 　　 　　（一）对慢性、隐性的土地污染规制不够明确。对潜伏期较长的过度使用农药化肥所造成的土壤生态恶化、过度使用耕地导致的土地退化，《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。条文看似可以起到保护耕地的作用，但在实践中进行操作却相当困难。比如，对农民使用农药化肥的监控如何进行、县级以上人民政府多长时间监测一次以及监测的费用来源等问题都没有解决，这对于本来就财政困难的基层政府来说难以实现其最初的立法目的。 　　 　　（二）侧重于对单一类型的破坏行为的规范与治理，缺乏整体性与综合性法律保护对策。在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律规范中只能找到单一类型的规制，对由于大气、水、固体废物在许可范围内的排放所可能导致的土地污染没有明确规定，不利于从&源头&上得到真正的扼制土地污染。同时，适用于大气与水污染的&超标罚款&&排污收费&等法律制度在土地保护中很难有效实施，因为土地污染的潜伏期相对较长，滞后性特别明显，从一定程度上妨碍了对土地污染的有效预防治理。 　　 　　（三）对于已经被破坏的土地生态环境无有效的治理与监督机制。目前，一般只在相关的法律条文中规定造成土壤资源破坏的当事人应当承担何种责任，但对于没有对破坏的土地进行复垦的应当承担何种法律责任却没有规定，因此，导致一些对于土地修复和整理的法律规定在很大程度上形同虚设，没有真正发挥法律的威信，法律的实践性也没有得到应有的体现。 　　 　　（四）对土地生态破坏的预防性措施规定不具体。虽然我国《环境保护法》第二十条规定有：&各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。&其中提出了土地环境保护的要求，但是如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制。 　　 　　（五）《土地管理法》不足以对土地进行全面保护。虽然新修改的土地管理法在强化土地管理、控制耕地流失等方面规定了一系列制度和措施，但在如何依法有效防止土地生态环境恶化以及后期的治理补救却少有规制，更没有具体的操作准则。 　　 　　（六）现行土地污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定。法律责任是实现土壤污染防治目标的重要保障。现行有关土地污染防治的法律规范中没有规定法律责任主体、相应的法律责任，致使一些严重污染土地的行为得不到法律追究。 　　 　　三、我国土地污染防治法律制度的健全和完善 　　 　　我国土地污染防治法律规制存在着一定的缺陷，已经无法满足土地污染防治的现实之需。因此，针对我国严峻的土地污染现实，有必要加强相关法律制度研究，借鉴吸收发达国家关于土地污染防治的先进经验，逐步健全我国关于土地保护和利用各项法律制度，依靠完善的制度力量使土地污染防治进入正常的法治运行轨道。 　　 　　（一）树立整体立法观念 　　 　　我国现有的与土地环境保护相关的法律规范是以利用主义为中心的，并没有突出土地的环境价值与生态价值。因此，在健全和完善有关土地污染防治的法律规范时，应引入生态系统协调性与整体性的理念，确立生态优先与生态整体观念。这种整体观念是指环境保护，包括土地污染的防治不应该只是环境法的目标，而应该将环境保护的观念渗入到各个法律部门中，当各个部门法律之间发生冲突时尽量避免牺牲环境与自然生态而保护经济生产利益的情况的出现。 　　 　　现在许多的法律规范体系中都确立了以人为本的观念，对于这种观念我们应该正确理解，而不应从狭义的角度单纯的解释为经济利益，而应将自然、生态、环境纳入法律的框架内。因此，在健全和完善土地污染防治相关法律规范或法律制度时，还必须注意其他各个法律部门理念的调整，真正将环境保护的观念融入其中。 　　 　　（二）确立&谁污染谁治理&原则的具体实施措施 　　 　　&谁污染谁治理&的原则是指对土地造成污染的组织或个人，有责任对其污染源和被污染的土壤进行治理。土地污染主要是工矿企业排放污染物、农业过度使用农药化肥造成的，从法律上说，工矿企业和农业生产者在其生产活动中有义务防止对土地造成污染，那么由污染者治理自己造成的污染是理所当然的。在此确立&谁污染谁治理&的原则，目的就在于明确污染者的责任，预防土壤污染、治理土壤污染，保护环境。 　　 　　在这一方面美国具体实施措施就很值得我们借鉴。美国《土壤污染防治法》规定，企业不再使用某块土地时，要检测它是否符合生态安全标准。如不符合，企业需要将其恢复。这个恢复的成本很高，据广东省生态环境与土壤研究所研究员介绍，一个10公顷的厂房用地如被污染，可能需要上亿美元的投入来恢复，所以，公司很少敢于冒这样的风险，使其所在的土壤受到污染。对被污染的土壤，国家先进行治理，做了风险评估后把地圈起来，再进行修复。同时保留追溯责任的权利，其原则仍是谁污染谁治理，比如这块地在 5 年前或 10 年前是另一家工厂在用，再往前还有另外的厂家也可能造成了污染，不断地找出上家，把历史问题追挖出来，到最后确认谁多大责任可能要花很长时间。如果时间等不起，可以由政府先垫着，到最后向责任方追究。[3]欧洲和日本也有类似规定。 　　 　　（三）土地污染防治的行政管理体制 　　 　　我国在土地污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门&都管一点，又都不太管&。这种&婆家&太多的状况，会出现多家管理主体互相推委、扯皮或者争相管理的现象，不能对土地污染防治起到积极的作用。对此，解决的办法就是规定相对完善的土地污染防治行政管理体制，以法律的形式明确各主管部门的职权范围。笔者认为，我国对土地污染防治应实行人民政府领导，政府各行政主管部门按照职权划分，实施统一监督管理与部门分工负责管理的行政管理体制。由县级人民政府对土地污染防治实行统一领导；县级人民政府的环境保护部门是对土地污染防治实施统一监督管理的机关；各级人民政府的农业行政主管部门根据其职责范围对农用地土地环境进行调查、监测，防治农用地土地污染；各级人民政府的土地管理部门负责对非农用地，尤其是工矿企业所在地的土地环境进行调查、监测，防治土壤污染。 　　 　　（四）土地污染防治的监督管理制度 　　 　　根据土地污染防治的特殊性，应完善监督管理，具体包括以下几项重要制度：污染源控制和清洁生产制度。土壤一旦受到污染，要清除其中的污染物则非易事，因此，土地污染预防远比土地污染治理重要的多。实践证明，污染源的控制是避免土壤污染切实可行的方法。[4]采用能源利用效率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，则为污染源的控制提供可靠的保证。农药、化肥的合理使用制度。农药、化肥的过度使用是造成农田土壤污染的重要原因，因而要建立和完善农药、化肥的使用制度，尤其要禁止使用剧毒农药，对于高毒、高残留及残留期较长的农药要限制使用。 　　 　　土地污染应急措施制度。随着工业化进程的不断加快，各种突发性环境污染事故也不断增多。因发生事故或其他突然性事件，排放和泄露有毒有害气体和放射性物质，极有可能造成土壤污染的单位，必须立即采取防治土壤污染危害的应急措施，并报告当地环境保护部门接受调查处理。实施应急措施制度的目的就是把突发性污染事故造成的土壤污染程度及其危害控制在最低水平。 　　 　　（五）土地污染防治规划的制定与变更 　　 　　日本《农业用地土壤污染防治法》第 5 条就规定了都、道、府、县知事在指定对策地区时，就该对策地区，应立即制定农业用地土壤污染对策计划。并列举了在对策计划中应规定的各种事项。我国的土壤污染防治立法也需要对土壤污染防治规划的制定与变更作出规定，要求县级以上人民政府应当针对不同的&土壤污染对策区域&制定相应的防治规划，包括：农业用地用途的合理确定与污染土壤的利用用途的变换；生物技术和化学制品使用的监控与风险防范；污染土壤的改良计划；[5]工业用地土壤的有害物质检测、生态风险评估与改良规划等。同时，根据土壤污染对策区域实际情况的变化，及时调整和变更土壤污染防治规划。 　　 　　（六）法律责任 　　 　　我国现行土地污染防治的法律规范中没有有关法律责任的规定，对土地污染主体几乎无任何约束，不用承担任何责任，这也使得一些在国外难以生存的污染工业迁移到中国。因而在土地污染防治法律规范中设立法律责任的规定成为必需。法律责任主体主要有：疏于职责应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；[6]导致土地污染的农业生产经营组织和农业生产者；导致土地污染的工矿企业及其责任人员。造成了土地污染的主体应当承担土地污染修复或赔偿责任，对于严重污染的行为要追究相关当事人的刑事责任。 【作者简介】 窦强，山东科技大学文法学院，山东青岛。 【注释】 [1] 《国土资源》2006年，总第65期，王永生《遏制土地污染，确保生命线安全》。 [2] 《产业与环境》第16卷，1994年，第3期，《致力于解决土地污染》。 [3] 我们拿什么拯救被污染的土地? http://tech.memail.net/,33,.shtml。 [4] 朱荫湄 周启星．土壤污染与我国农业环境保护的现状、理论和展望．土壤通报.1999。 [5] 桑东莉，论我国农业用地土壤污染防治的法律保障，国土资源科技管理。 [6]桑东莉，论我国农业用地土壤污染防治的法律保障，国土资源科技管理。
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