导读：法律法规授权组织，摘要：法律法规授权组织是行政法和行政法学的重要范畴，本文简要论述法律法规授权组织的基本概念和主要类型，并对授权行政组织和其他行政主体的区别进行简单比较，粗浅探讨法律法规授权组织的不足，关键词：法律法规授权组织类型行政主体建议，一、法律法规授权组织的概念、渊源及特征，(一)、法律法规授权组织概念及特征，依宪法和行政组织法规定[1]，在行政机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获
法律法规授权组织
摘要：法律法规授权组织是行政法和行政法学的重要范畴，是行政主体范畴之基本组成部分。本文简要论述法律法规授权组织的基本概念和主要类型，并对授权行政组织和其他行政主体的区别进行简单比较，粗浅探讨法律法规授权组织的不足，并如何完善这些局限性及不足提出一些建议。
关键词：法律法规授权组织 类型 行政主体 建议
一、法律法规授权组织的概念、渊源及特征
(一)、法律法规授权组织概念及特征。
依宪法和行政组织法规定[1]，在行政机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织的职权行政主体不同，所谓法律法规授权组织，就是除国家行政机关以外，因法律法规的授权而取得行政主体资格的组织。[2]行政授权也即是法律、法规将某项或某一方面行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。授权性行政主体的突出特点，就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以法律、法规的授权规定而获得。如《行政处罚法》第17条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，《行政许可法》第23条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可”。
作为行政权力一种重要形式，法律法规授权组织具有如下一些法律特征：第一、法律法规授权组织一般不是国家行政机关，国家行政机关通常是职权行政主体。第二、法律法规授权组织享有一定行政权。第三、法律法规授权组织的存在是来自于合法授权。第四、被授权组织自身应该是具有管理公共事务职能的组织。从上面法律法规授权组织概念和法律特征可以进一步理解，作为法律法规授权组织，应该具备有如下条件：首先，做为行政主体最基本条件是有法律、法规或规章明确规定。其次，有确定权利的最终归属。法律、法规规定的“权”依其性质是否归属于国家，也即授权者合法而正当地拥有所“授予”“它人”的“权”，而且该权应该属行政权，应该属于行政权范畴，如果不是行政权，就不能算为所说的授权。如宪法规定的公民权利就不属于授权范畴，因这是公民与生具来必然享有的权利。再次，被授权者必须是具有管理公共事务职能，如果不是也不可能获得授权，如个人，就不可能是法律法规授权组织。另外，授权，还应该是外部权力的授予，如果是内部权力授受，也不能称为所述授权。如任何一个组织，如公司、企业等，其内部事务管理权，并不溯及公司外部人或事，因而不具有公共管理性质，不属于行政权范畴，同样任何一个行政机关内部人或事的管理，如果权力转移也不是所述授权。
(二）、法律法规授权组织渊源
我国法律法规授权组织，经有效授权取得行政主体资格主要有两种途径：①有关法律、法规直接授权。②由有权机关的合法授权。这种形式又具体分为两种：其一，由有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权，如《行政处罚法》第十六条，省、自治区、直辖市人民政府经国务院授权，就可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权（但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使、吊销营业执照只能由工商行政管理机关行使）。其二，由法律、法规规定的有权机关依法授权，如《中华人民共和国公民出境入境管理法》第12条“因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部授权的地方外事部门颁发，海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发，因私事出境的中国公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。中国公民在国外申请护照、证
件，由中国驻外国的外资代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发。”无论何种形式授权，只要其授权有法定依据，即可成为有关组织取得行政主体资格依据，从而取得法律法规授权组织资格。
对于法律法规授权组织，所谓“法律、法规授予”，“法律、法规”，应该是来自于《立法法》所规定的包括全国人民代表大会立法、全国人民代表大会常务委员会立法和国务院立法。但是，现阶段，由于中国立法制度的特殊，可以立法而又具有效力（部门规章以上）的立法主体数不胜数，规章更是多如牛毛，其中多有涉及到“授权”，如国家工商行政管理局第45号令《工商行政管理暂行规定》第11条第2款“上级工商行政管理机关也可以授权下级工商行政管理机关直接行使其部分职权，接受授权的机关，对其在授权范围内实施的行为，承担法律责任。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第20条21条把规章授权也包括在“法律、法规”授权范围，从这来理解，则对于规章所授权的主体也应该视为法律法规授权组织。
二、法律法规授权组织的类型
1、行政机关内部机构。行政机关内部机构一般不能以自己的名义对外行使行政权，在处理公务时，须以行政机关的名义作出行政决定。但是。行政机关内部机构在得到法律法规的明确授权的情况下，可以在授权范围内以自己的名义行使行政职权，作为行政主体进行活动。如《商标法》第2条第2款规定：“国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议事宜。”这里的商标评审委员会就取得授权而具有行政主体资格。按照法律规定，行政机关的内部机构包括各级人民政府的内部机构，也包括各职能部门内设的内部机构，法律法规授权组织主要指后一种内部机构。
2、政府职能部门的派出机构。派出机构是政府职能部门根据行政管理的需要而在一定区域内设立的，代表政府职能部门从事某方面行政管理工作的机构。如县区公安局的公安派出所；县区工商局设立的工商所；县区税务局设立的税务所等。政府职能部门的派出机构只在法定授权的范围内才享有行政主体资格。但是，这里要注意派出机关和派出机构的法律地位是不同的，派出机关具有行政主体地位，而派出机构除法律法规授权外没有行政主体地位。①
3、行政性公司。行政性公司是指以公司的构成要件成立，主要从事经济活动，但经授权具有某一方面行政管理职能的组织。我国目前正处在经济体制转型期，为适应市场经济的需要，由原政府主管部门转变或改建而成的行政性公司大量出现，如铁路公司、烟草公司、自来水公司等。由于这些公司所处的过渡性位置和管理的需要，姑法律往往授权其履行某些政府职能。这类公司作为行政授权组织，在授权范围内行使行政职能。
4、事业单位。事业单位是政府以外靠政府财政拨款运作且不实行经济核算的非营利性组织，如学校、医院、科研院所等。事业单位经法律法规授权，可以自己的名义对外行使行政职权，成为法律法规授权的组织，取得行政主体资格。如《教育法》授权公立学校及其他公立教育机构招收学生或者其他受教育者，并向受教育者颁发学位证书。
5、社会团体。社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。包括群众团体、学术团体、宗教团体、公益团体等，如工会、共青团、妇联、残疾人联合会、律师协会等。法律法规往往授权社会团体在某一特定范围内行使行政职权。
6、基层群众性自治组织。基层群众性自治组织是指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。基层群众性自治组织的工作受政府派出机关或基层人民政府的指导：城市居民委员会受市或市辖区人民政府的派出机关――街道办事处的指导；村民委员①派出机构法律地位的转换：有法律法规授权时，它是法律法规授权组织；无法律法规授权时，它是行政机关的派出机构。
会受乡、镇的人民政府指导。居民委员会和村民委员会根据相应组织法的授权行使多种行政职能。[3]如《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，维护村民的合法权益等。
三、法律法规授权组织和职权行政主体及委托行政主体关系。
（一）与职权性行政主体的主要区别
1、取得主体资格的法律依据不同。获得职权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法，取得授权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法以外的单行法律、法规。
2、主体的组织性质不同。取得职权性行政主体的组织是行政机关，是国家设立的专门履行行政职能的国家行政组织，而获得授权性行政主体的组织，除行政机构外，是国家行政组织以外的社会性组织，包括社会团体、群众组织、事业组织。
3、职权内容与范围不同。职权性行政主体是以完成一定的国家行政职能为目的而设立的，故宪法和有关组织法对其行政职权与职责的规定，具有一定的原则性、概括性，授权性行政主体是以单项法律、法规的明确具体授权规定取得主体资格的，其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的，必须按照授权规范所确定的职权标准去行使。
从上述所列那些法律法规授权组织，所行使行政职能都不是自身固有职能，是一种代理行为，和这点非常相似，委托行政主体所行使行政职能也非自身职能，也是一种代理行为，为了更能清楚理解法律法规授权组织，现再就法律法规授权组织和委托行政主体作一个比较。[4]
（二）与受委托行政主体的区别
行政委托是指行政机关在其职权职责范围内，依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。它有如下特征：第一，行政委托主体的职权来源是行政机关的委托行为。第二，行政委托主体对象应当是符合法定条件的有关行政机关、社会组织和个人。如行政处罚的委托就应该符合《行政处罚法》第十九条的条件。第三，行政委托不发生职权职责、法律后果及行政主体资格转移。
行政授权与行政委托是两个不同法律概念，在职权来源方式、授权或委托对象，法律后果等方面有着根本区别：
1、来源不同。行政授权必须以法律、法规的明文规定为依据，也就是说行政授权是特定法律规范的结果，是基于立法行为而产生；而行政委托是行政机关实施行政行为的结果，基本上是基于具体行为而产生。
2、方式不同。行政授权一般由法律、法规规定授权，或由法律、法规规定由特定行政机关授权。行政委托以委托决定（“委托书”等形式）来进行，有关事项均在委托书中予以明确。
3、属性不同。行政授权是单方性，不需以被授权者同意为授权成立的前提，而且被授权者也无可能拒绝；而行政委托一般要征得受委托组织同意，它具有双务性。
4、实施主体不同。行政授权主体能够以自身的名义独立地行使所授行政权；而行政委托主体只能以委托人的名义行使委托行政权。
5、法律后果归属不同。行政授权主体在法律上具有独立人格，能够以自己名义独立地承担所发出具体行政行为法律后果，充当行政复议被申请人和行政诉讼被告；而行政委托主体不具有独立法律人格，其法律后果仍由委托原机关承担，自身不能充当行政复议被申请人和行政诉讼被告，只能由委托人来充当。
6、接受授权或委托的对象不同。行政授权只发生于原来没有取得行政主体资格的一定组织机构身上，而且这个组织机构必须是“具有管理公共事务职能的组织”，更不能是个人；
而行政委托可以发生于没有取得行政主体资格的社会组织身上，也可以发生在已取得行政主体资格的行政机关身上，还可以发生在个人身上。
四、法律法规授权组织存在的不足
1、缺乏系统理论指导。在我国，有关行政法的理论研究起步较晚，至今还不到20年。现有法学理论，没有比较系统的有关法律法规授权组织理论，法学相关教科书，基本上也是简单地表述法律法规授权组织定义及其法律特征，而未进行较为深入表述，就是现有法学理论探讨、研究也很少涉猎。所以时至今日，在我国还没有形成比较完整的有关法律法规授权组织理论对法律法规授权组织的行为进行理论指导，没有理论的实践只能是一种探索，这也在所难免地会出现一些失当行为。
2、固有属性先天不足。成为法律法规授权组织，最关键是“依法”授予，但这法律没有较为明确具体条件，现有理论和法律、法规只有简单地体现具备：（1）法律、法规授权；
（2）以自己名义实施行为；（3）承担该行为责任。[5]从这三点来看，实质点也仅仅是第一点。众所周知，一个企业设立，尚且需要较为细化的条件，如章程、人员设备、资金、场地、资格、技术等，而行政行为实施者的“法律法规授权组织”，却仅仅是如此简单的条件，再也没有如自身职能、性质、人员素质、管理经验等的条件。由于没有较为严格条件限制，所以一部分法律法规授权组织或会在某些情况下有先天不足之嫌。对此，有学者认为可以从两方面来界定授权组织：其一，授权方面的条件，授权必须符合法定的条件和要求才有法律效力，否则，授权不为法律所认可，被授权组织行使行政职权就不具有合法性。其二，被授权组织方面的条件。一般而言，一个组织只有同时具备下列条件才能作为被授权组织：（1）必须是依法成立的组织；（2）具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员；（3）能独立地承担因行为而引起的法律后果；（4）具有与所授行政管理职能相应的技术、装备条件等。由于存在的“不足”，所以那一部分的法律法规授权组织实施行政管理，或会造成一个不那么对称行政管理模式，或最终是否胜任行使所授予的行政管理职能会产生一个疑问。
3、行政权经营权并存，行政管理有违公正性。从上述知道，法律法规授权组织其中有很大原一部分是既有以猎取利润为目的的经营权，又通过授予获取了行政管理权，因此，当在履行其与经营利益相关行政职权时，就“既当运动员又当裁判员”，出于自然属性，这肯定无法同时扮演好两种角色，很难以保证其行政活动公正性。从这看出，所述的违法主体从另一个角度来看大体也就是法律法规授权组织，由此可见，这些主体作为经营主体时其经营行为确实存在着不同程度不规范或也是不公正，而这些不规范或不公正产生直接原因，在很大程度上是由于这些主体的另一方面是行政主体，它们凭借行政权力来为其经营权报务。可是，如保险业，工商行政管理机关对其违法行为的查处，管辖权问题还值得深入商榷：对于工商局监管行为，保险公司就提出了质疑，工商部门是否有权监管保险公司，这在全国不同地方出现了好多有关这个问题的诉讼，结果或胜诉或败诉。但无论如何，“自己孩子自己管教的行为”公正性委实也值得商榷。
4、行政诉讼主体不清晰。实践中法律法规授权组织做为被告的确认往往有模糊不清现象，体现在：（1）“法律、法规授权组织”概念没有明确的解释，其内涵不清，导致了被告主体难以确认。如闻名全国的北大学生刘燕文诉“北京大学学位评定委员会”案，对于被告主体资格，就曾经引起了全国范围内法学界热烈争论。[6]（2）我国行政机构林立，职权交叉，专门性法律、法规、规章中授权也有不完全规范、表述不明确现象，诸如“负责管理”、“执行”、“有权”的表述，就难以界定准确含义。由于这些客观因素存在，所以作出具体行政行为的组织是否能成为适格被告确实存在疑问。法院审理案件就存在因为现有理论下被告确认问题而产生困惑。（3）内设机构、派出机构作为被告主体难以确认，由其发出的具体行政行为，能承担责任则承担，不能承担责任的还可以说是上级授权，这你怎么能够分清是以它们为被告还是以上级机关为被告，而这却又往往损害了行政相对人的合法权益。（4）从《 最
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法律法规授权组织
摘要：法律法规授权组织是行政法和行政法学的重要范畴，是行政主体范畴之基本组成部分。本文简要论述法律法规授权组织的基本概念和主要类型，并对授权行政组织和其他行政主体的区别进行简单比较，粗浅探讨法律法规授权组织的不足，并如何完善这些局限性及不足提出一些建议。
关键词：法律法规授权组织 类型 行政主体 建议
一、法律法规授权组织的概念、渊源及特征
(一)、法律法规授权组织概念及特征。
依宪法和行政组织法规定[1]，在行政机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织的职权行政主体不同，所谓法律法规授权组织，就是除国家行政机关以外，因法律法规的授权而取得行政主体资格的组织。[2]行政授权也即是法律、法规将某项或某一方面行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。授权性行政主体的突出特点，就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以法律、法规的授权规定而获得。如《行政处罚法》第17条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，《行政许可法》第23条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可”。
作为行政权力一种重要形式，法律法规授权组织具有如下一些法律特征：第一、法律法规授权组织一般不是国家行政机关，国家行政机关通常是职权行政主体。第二、法律法规授权组织享有一定行政权。第三、法律法规授权组织的存在是来自于合法授权。第四、被授权组织自身应该是具有管理公共事务职能的组织。从上面法律法规授权组织概念和法律特征可以进一步理解，作为法律法规授权组织，应该具备有如下条件：首先，做为行政主体最基本条件是有法律、法规或规章明确规定。其次，有确定权利的最终归属。法律、法规规定的“权”依其性质是否归属于国家，也即授权者合法而正当地拥有所“授予”“它人”的“权”，而且该权应该属行政权，应该属于行政权范畴，如果不是行政权，就不能算为所说的授权。如宪法规定的公民权利就不属于授权范畴，因这是公民与生具来必然享有的权利。再次，被授权者必须是具有管理公共事务职能，如果不是也不可能获得授权，如个人，就不可能是法律法规授权组织。另外，授权，还应该是外部权力的授予，如果是内部权力授受，也不能称为所述授权。如任何一个组织，如公司、企业等，其内部事务管理权，并不溯及公司外部人或事，因而不具有公共管理性质，不属于行政权范畴，同样任何一个行政机关内部人或事的管理，如果权力转移也不是所述授权。
(二）、法律法规授权组织渊源
我国法律法规授权组织，经有效授权取得行政主体资格主要有两种途径：①有关法律、法规直接授权。②由有权机关的合法授权。这种形式又具体分为两种：其一，由有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权，如《行政处罚法》第十六条，省、自治区、直辖市人民政府经国务院授权，就可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权（但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使、吊销营业执照只能由工商行政管理机关行使）。其二，由法律、法规规定的有权机关依法授权，如《中华人民共和国公民出境入境管理法》第12条“因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部授权的地方外事部门颁发，海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发，因私事出境的中国公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。中国公民在国外申请护照、证
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行政许可的范围包括哪些
　　第十二条 下列事项可以设定行政许可：　　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项；　　（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项；　　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；　　（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；　　（五）企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项；　　（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项.　　第十三条 本法第十二条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可：　　（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；　　（二）市场竞争机制能够有效调节的；　　（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；　　（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的.　　第十四条 本法第十二条所列事项,法律可以设定行政许可.尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可.　　必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可.实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规.　　第十五条 本法第十二条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可.临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规.　　地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可.其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场.　　第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定.　　地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定.　　规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定.　　法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件.　　第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外,其他规范性文件一律不得设定行政许可.
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