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编制国有资本经营预算亟待解决的四个问题
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国有资本经营预算制度作为新型国有资产监管体制下保证国有资产有效运营、管理和监督，实现国有资本保值增值和国有经济结构战略重组的重要工具，已经从理论探讨到了逐步推进阶段，但在国有资本经营预算编制中，仍有一些问题亟待解决。一、国有资本经营预算
　　国有资本经营预算制度作为新型国有资产监管体制下保证国有资产有效运营、管理和监督，实现国有资本保值增值和国有经济结构战略重组的重要工具，已经从理论探讨到了逐步推进阶段，但在国有资本经营预算编制中，仍有一些问题亟待解决。 　　一、国有资本经营预算是否应该包括债务收支 　　对于国有资本经营预算中是否应该包括债务的收入和支出，学术界存在两种不同的观点。一种观点认为，国有资本经营预算不应该包括债务收支。国有资本经营预算收入主要包括：一般经营性收入，具体包括利润、股利、红利、投资收益等；国有资产出售与转让收入、国有企业的清算所得；政府公共预算转入资金。国有资本经营预算支出主要包括：一般经营性支出，包括注入和增加国有资本金支出、股份公司中国家股增资配股支出、扶持国有企业优化资本结构和调整产业结构支出等；专项支出；国有资产监管部门的运行费用；对社会保障预算的补充支出等。另一种观点认为，国有资本经营预算应该包括债务收支。国有资本经营预算收入主要包括：国有资产收益收入、公共预算转入、国内外债务收入和其他国有资产经营收入。与其相对应，国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展，主要包括：一是用国有资产收益安排的支出，具体包括：股份制企业国家股配股（或增资）支出；向新、老国有企业注入资本金支出；国家调整产业结构安排的投资支出；保证国家对重要行业和重点企业控股、参股的投资支出；国有资产保值增值的奖励支出；用国有资产收益安排的其他支出；等等。二是基本建设支出和国家专项建设基金支出。三是国有企业挖潜改造支出。四是科技三项费用支出。五是国内外建设借款还本付息支出以及其他支出。 　　笔者认为，债务收支是否列入国有资本经营预算应该根据债务收入的性质来定。债务收入是政府以债务人的身份通过信用的方式从国内外取得的借款收入，债务收入是一种临时性收入，将来是要还本付息的。因此，公债的发行有很强的目的性，债务收入通常要进行有收益性项目的投资，通过投资收益来还本付息。从政府公共预算和国有资本经营预算的支出性质来看，显然将债务收支列入国有资本经营预算更加合理，更有利于对债务支出项目经济效益的考核。当然，如果这样做，还有两个现实问题需要解决，一是由谁来发行公债，二是发债规模由谁确定。我国公债的发行主体是财政部，债务规模也是由财政部确定，笔者认为，公债列入国有资本经营预算后，公债（建设性）的规模首先应该由国资委根据国有资本运营和国有经济结构调整的需要提出，然后报到财政部，由财政部与国资委商定，最后由财政部发行。 　　二、国有资本经营预算是否应该年度收支平衡 　　对于政府公共预算而言，一般都强调预算的收支平衡。那么，国有资本经营预算是否也要做到预算年度收支平衡目前，很多学者也坚持年度收支平衡的观点，如邓子基（2006）将编制国有资本经营预算的原则概括为：量入为出、收支平衡、分级编制、保值增值。认为国有资本经营预算支出要以国有资本经营预算收入的多少来确定，即根据一定时期内公共预算有多少结余，国有企业税后利润有多少能够上缴的预算收入情况，科学合理地安排国有资本经营预算支出。如果国有资本经营预算支出超过了相应的预算收入，实际上是超额使用国有资本的经营收入，使下一预算年度的国有资本经营预算目标难以完成。 　　笔者认为，国有资本经营预算与政府公共预算的分配目的、收支性质是有本质区别的，这也决定了二者在预算平衡问题上有明显不同。政府公共预算的目的是为了满足社会公共需要，其收入主要来源于税收，其支出主要满足政府日常政务需要的开支以及提供公共产品、进行基础设施、公共设施等投资，具有非营利性特征。因此，在编制政府公共预算时通常是遵守&以收定支&、&量入为出&的原则，根据当年收入的多少来安排当年的支出，做到年度预算收支平衡，如果出现预算赤字就会影响到下一年度的各项社会事业的支出，即通常所谓的&寅吃卯粮&。如果出现财政赤字，通常采用的弥补赤字的方式是增税、银行透支、发行公债等。增税从短期来看可以增加预算收入，但同时又加重纳税人负担，不利于预算收入的长期增长；银行透支通常又会引起信用膨胀和通货膨胀；发行公债一般认为是弥补预算赤字的稳妥办法，因为它不会增加流通中的货币量，对经济的影响较小。但问题是由于政府公共预算的支出都是非营利性的，通过举债进行的支出不能创造收益来偿还所借举的债务。因此，政府公共预算通常要保持年度收支平衡。当然，特殊情况下，政府也可以采取赤字政策对宏观经济进行调控。而国有资本经营预算的目的是实现国有资本的保值增值，其预算收入主要来源于国有资本经营收益，预算支出主要是国有资本的再投入，具有明显的营利性特征。从国有资本经营预算的三个层次来看，国资委预算属于出资人预算，国资委作为国有资本出资人，为实现国有资本保值增值的目标，完全可以通过举债进行具有较高收益项目的投资。国有资本运营机构和国有企业预算都属于法人预算，作为独立的法人实体，在进行资本经营的过程中，不必做到按照其收入的多少来安排其投资和其他支出，负债经营是现代企业经营的常态，只要不会出现资不抵债或财务危机的情况，完全可以确定自己认为合理的资本结构。因此，笔者认为，国有资本经营预算不应该强调年度收支平衡，可以考虑做到周期相对平衡。 　　三、国有资本收益上缴比例应如何确定 　　国有企业上缴收益是完善国有企业收入分配制度，实现国有资本收益权的客观要求，也是建立国有资本经营预算的现实需要。根据财政部和国务院国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，国有独资企业上交年度净利润的比例，区分不同行业，分三类执行：中国石油天然气集团公司、中国大唐集团等18家烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，上交比例为10%；中国铝业公司、宝钢集团有限公司等99家钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上交比例为5%；军工企业、转制科研院所等32家企业，暂缓3年上交或免交。从地方国有资本经营预算试点来看，上海市对出资企业资本性收益按净利润20%收取，深圳市按不低于净利润30%收取，广州市按净利润20%收取。 　　笔者认为，中央与各地方确定的上缴比例是否合适还有待于实践检验，但确定上缴比例应该把握好以下几点：一是处理好政府统筹兼顾与企业自身发展的关系。政府收取的收益主要从全局出发，用于资本结构调整、国有资本的再投入，如果比例低，会影响到全局利益，而比例高又会影响到企业的积极性。二是做到行业有别。垄断行业占有国家的垄断资源，获得超额利润，上缴的比例应该高，一般竞争行业收取的比例低，有利于企业在市场上公平竞争。三是各地方应该根据本地区特点和经济发展实际，合理确定上缴比例。东部沿海经济发达的省份收取的比例可以高一些，西部经济欠发达地区比例应该低一些。当然，在预算执行中，要加强审计监督，防止企业隐瞒利润现象的发生。 　　四、国有资本经营预算应该由谁审批 　　对于国有资本经营预算应该由谁审批，也存在不同的观点。有人认为，各级政府应是国有资本经营预算的审批主体，经过审批由本级国有资产管理部门组织执行，并下达给下一级单位具体实施。也有人认为，国有资本预算按有关规定和程序编报，汇入同级政府预算，报同级人民代表大会批准。国有资本总预算汇入政府总预算，呈报全国人民代表大会批准。而国务院《》规定：各级财政部门商国资监管、发展改革等部门编制国有资本经营预算草案，报经本级人民政府批准后下达各预算单位。各预算单位具体下达所监管（或所属）企业的预算，送同级财政部门备案。 　　上述观点和规定仅仅是针对政府作为国有资本出资人层面的国有资本经营预算而言的，没有考虑国有资本运营机构预算和国有企业预算的审批主体问题。笔者认为，国有资本经营预算编制中三个层次预算的审批主体都必须明确。其一，国资委预算的审批主体是各级人大。具体审批程序是：国务院国资委编制中央国有资本经营预算草案后，报财政部审核汇总，连同公共预算上报国务院审核，最后提交全国人民代表大会批准。省、市国资委编制地方国有资本经营预算草案后，报财政厅、局审核汇总，连同公共预算报同级人民政府审核，最后提交同级人民代表大会批准。这样做的理由，一是国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，上述程序与公共预算的编制审批程序一致，符合《》的规定；二是政府预算经由权力机构批准是世界各国通行的做法；三是国有资本经营预算经由人民代表大会审批，有利于人大对预算的监督，保证预算的合法性、权威性。其二，国有资本运营机构预算的审批主体是国资委。由于国有资本运营机构与国资委是受托与委托的关系，该预算必须由国资委审批，并报财政部门备案。其三，国有企业预算的审批主体是上级国有资本运营机构。国有企业国有资本经营预算先由公司董事会审议通过后，报上级国有资本运营机构审批，并报国资委备案。
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详解中国式国有资本投资、运营公司 需做好八件事
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国有企业改革全文共七大项，30条，其中13-15条详细解读未来国有资本运营、投资公司定位及发展。
资料图 基本定义 根据定义，国有资本投资运营公司是国家授权经营国有资本的公司制企业。公司的经营模式，是以投资融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人监管职责。 国有资本投资运营公司可以进一步细分为国有资本投资公司和国有资本运营公司。 运营公司主要运营资本、不投资实业，营运的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中国有股权，运作主要在资本市场，既可以在资本市场融资（发股票），又可通过股权产权买卖来改善国有资本的分布结构和质量。公司运营强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值，运作的形式多种多样，通过资本的运营，实现国有资本保值增值。 投资公司以产业资本投资为主，主要是投资实业，以投资融资和项目建设为主。投资实业拥有股权，对持有资产进行经营和管理。国有资本投资公司通过产业资本与资本的融合，提高国有资本流动性，开展资本运作、进行企业重组、兼并与收购等。 事实上，国有资本投资运营公司不是第一次出现的概念。在国家层面上，2014年国资委就启动包括国有资本投资运营公司等&四项改革&试点工作，目前具体细节暂未披露；地方层面上，2015年山东启动组建国有资本投资运营公司试点，初步确定鲁信集团和省国有资产投资控股公司作为第一批试点改建成投资运营公司。 国有资本投资运营公司可以是新设，可以由原有的大型国有企业集团，通过剥离其经营性业务重组设立；也可以是原有的大型国有金融性投资公司。国有资本投资运营公司不能进行除投资管理业务之外的其他经营活动，对所投资企业仅作为股东参与经营管理。国有资本投资运营公司可在不同的企业持股。 国有资本运营的典范 成立于1974年的新加坡淡马锡控股，是一家由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的控股公司。公司成立近40年来，年均净资产收益率超过18%，远远超过同期私有企业的经营业绩。也正因如此，新加坡淡马锡的运营模式被称为国有资本运营的典范。 1974年，新加坡政府决定由财政部负责组建一家专门经营和管理原国家投入到各类政联企业资本的国家资产经营和管理公司。这家公司就是淡马锡公司，根据当时政府的委托，新加坡开发银行等36家政联企业总额达3.45亿新元的股权，被授权由淡马锡公司负责经营。政府赋予它的宗旨是：&通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司，从而为新加坡的经济发展做出贡献。& 20世纪70至80年代，随着新加坡大型工业项目发展需要大量资金，在国内小企业无法承受的情况下，淡马锡公司才开始真正以公司的性质运作这些项目。此时刚刚成立的淡马锡并没有形成公司治理框架下的&淡马锡模式&。直到80年代至90年代新加坡经济快速增长，&淡马锡模式&才渐渐成型，成为亚洲最庞大的主权财富基金之一。 1985年之后，随着新加坡制造业产业升级和大型工业项目的完成，淡马锡控股通过&私有化&和&私营化&两个过程，把其占据的一些领域退让给了私人资本和外国资本来经营，促进私营企业发展。2002年，淡马锡控股又更大规模地从新加坡市场&战略撤资&，并将撤资后的资本投资海外。目前，淡马锡控股在本地的资本只占其总资70%投资在海外，尤其是中国、印度等新兴市场。 中国怎么做？ 国有企业改革全文共八大项，30条，其中13-15条详细解读未来国有资本运营、投资公司定位及发展。 国有资本运营、投资公司主要作用有： 开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级，优化国有资本布局结构； 通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值； 坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率； 发挥国有企业在实施创新驱动发展战略和制造强国战略中的骨干和表率作用，强化企业在技术创新中的主体地位，重视培养科研人才和高技能人才。支持国有企业开展国际化经营，鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司。 国有资本运营、投资公司所有权与运营权的边界： 国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业形式股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。 国有资本运营、投资公司具体做什么（八件事）： 开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点； 紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中； 清理推出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化推出机制，充分发挥失业救济和再就业培训等作用，解决好职工安置问题，切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快重制低效无效自办，淘汰落后产能； 支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价值处置企业资本，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业； 支持国有企业开展国际化经营，鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司； 推进经营性国有资产集中统一监管，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司； 加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例； 建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比率，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生，划转部分国有资本充实社会保障基金。 【新闻内存】详解国有资本运营公司与国有资本投资公司区别 1、对象 国有资本运营公司以资本运营为主，运营的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中的国有股权。 国有资本投资公司以产业资本投资为主，主要是投资实业，以投资融资和项目建设为主。 2、目标 国有资本运营公司侧重改善国有资本的分布结构和质量效益，强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值。通过国有资本的运营，重塑科学合理的行业结构与企业运营架构，提高资源配置效率。 国有资本投资公司着力培育产业竞争力，重点是要解决国民经济的布局结构调整。通过资本投资而不是行政权力保持对某些产业和企业的控制力，实现政府的特定目标。 3、方式 国有资本运营公司的经营方式包括兼并或分立，成立合资公司、公司制改建、培育上市公司、产权转让置换等。国有资本运营公司是纯粹控股企业，不从事具体的产品经营，主要开展股权运营，行使股权管理权利，在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本。 国有资本投资公司通过投资事业拥有股权，对持有资产进行经营和管理。国有资本投资公司通过产业资本与金融资本的融合，提高国有资本流动性，开展资本运作、进行企业重组、兼并与收购等。 国有资本运营公司侧重于发挥市场机制的作用，推动国有资产实现形式由实物形态的&企业&，转变为价值形态的资本，包括证券化的资本。促进国有资本在资本市场上的流动，使国有经济布局和功能可以灵活调整，利用市场的力量让资本流动到最能发挥作用的地方，使国有资本发挥更有效的作用。国有资本运营公司意在降低市场中的交易费用，担负着建全国有资本市场体系的职责。国有资本运营公司要将国家所有实物形态的国有资产转换成可以用财务指标清晰界定、计量并具有良好流动性、可进入市场运作的国有资本，从而使&半政府工具，半市场主体&状态的国有企业，成为平等的市场竞争的参与者。 国有资本投资公司侧重于市场失灵或市场残缺的纠正和弥补。对于信息不对称和自然垄断的领域，对于市场无力或不愿意投资但对于国民经济又特别重要的领域，以及关系国家安全和国民经济命脉的领域，国有资本的投入都将发挥重要的作用。国有资本投资公司意在实施国家对经济的引导，实现政府特殊的公共目标，如减少社会不公、促进区域协调发展等。国有资本投资公司为了实现政策性目标进行产业类投资，通过资本投资而不是行政权力保持国有经济的控制力和影响力。 最精准经济形势政策分析、最专业经济研究方法教授、独家宏观新闻爆料与解读，尽在凤凰小报告，扫描二维码免费阅读。(ID：ifengxbg)
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48小时点击排行国有资本经营预算改革的探析_参考网
国有资本经营预算改革的探析
肖莹华【摘要】国有资本经营预算是我国政府预算体系的重要组成部分，也是我国预算管理体制制度改革的一项创新，在很大程度上推动了我国国企改革进程。国有资本经营预算实施过程中，虽取得了令人傲娇的成绩，但也存在不容忽视的问题。在我国经济社会转型和全面建设小康社会的大背景下，如何进一步加强国有资本经营预算改革，使其充分发挥社会效应是我国政府和国企深思的课题。笔者从自身工作入手，在文中就如何进行国有资本经营预算改革进行探析。【关键词】国有资本经营预算；问题；改革措施一、国有资本经营预算实施过程中存在的主要问题（一）立法工作缓慢，体制机制不健全目前国有资本经营预算最高层次的法律依据和保障为《中华人民共和国国有资产法》，但该法律针对性不强、操作性不足、原则性有余。有关政府部门也制定了一些了针对国有资本经营预算政策，但只规定了国有资本经营预算部分环节，缺乏完整性。此外，国有资本经营预算体制机制不健全，一是国有资本经营预算与公共财政预算边界不清，存在交叉重复现象。二是中央与地方国有资本经营预算对接工作不成功。（二）收入来源单一，规模小国有产权转让收入、清算收入、股利股息收入和红利收入是国有资本经营预算的收入来源，由此看出，国有资本红利是国有资本经营预算的主要收入来源。单一的收入来源导致国有资本经营预算收入规模偏小，在宏观调控中往往会力不从心。（三）支出规模小，支出方式落后国有资本经营预算支出受到收入限制，支出规模小，难以实现中长期发展目标。从支出方向和支出方式看，国有企业是国有资本经营预算的主要支出对象，众多非公有制企业难以得到国有资本经营预算的“照顾”，不利于市场经济公平竞争。且支出方式为直接支出，呈现散点式支出，支出重点不突出，很大程度上阻碍了国有资本经营预算发展目标的实现。（四）监督不利，难以发挥效用目前，国有资本经营预算监督缺乏相关法律依据，预算单位在编制国有资本经营预算时缺乏有效的法律监督，随意性较大。此外，在资本预算支出环节，国有企业财政部门和预算单位均没有及时跟踪资金后续使用情况，这极易导致私自挪用公款现象。二、加强国有资本经营预算改革的有效措施（一）改善管理体制，健全规章制度首先改善管理体制。一方面明确各级财政部门和预算单位的工作界限和职责，双方都要定位在本级次国有资本经营预算管理工作上。另一方面实现中央与地方国有资本经营预算有效对接。编制周期一致的国有资本经营年度预算，依托国有资本经营预算支出，按比例设立产业基金，在统一的政府预算平台上实现中央与地方国有资本经营预算对接。其次健全各种规章制度。针对国有资本经营预算专门立法，包括预算编制的目标、职责、原则、收支范围、审批、监督等内容，确保预算单位和编制单位有法可依，便于群众监督。（二）有效扩大国有资本经营预算收入来源与规模国有资本经营预算的高效发展必须建立在强大的物质基础上，扩大其收入来源与规模首先应扩大国有资本红利征收范围。如大型国有金融企业、行政事业单位、国有企业下属的独立核算的一、二、三级公司等都可以纳入征收单位。其次有效调整央企红利征收比例，可以适当提高垄断程度和盈利水平都较高的资源类国企红利征收比例。三是国有资本经营预算编制中长期预算国有资本变现预算，将证券市场上部分国有股权出售变现。（三）合理调整国有资本经营预算支出方向与方式调整国有资本经营预算支出方向，应当摒弃“取之国企，用之国企”的支出理念，而是为实现市场经济下的公平竞争，同时兼顾国有企业和非公有制企业。坚决不投资产能过剩产业、落后产业，而是将投资目光转向技术创新、生态环境保护、战略性产业等关系国家发展命脉、人民安全的重要领域。有机结合直接支出和间接支出是国有资本经营预算最佳支出方式。间接支出是指国有资本经营预算行政部门设立负责资本具体运营和投资行为的投资运营公司，让其根据国家发展战略和市场规律决定投资方向。或者成立多家产业发展基金，创新支出方式，吸引更多非国有资本和境外资本，有效弥补国有资本的不足。（四）加强国有资本经营预算监督考核力度国有资本经营预算主体有预算主管部门、预算单位、预算执行企业。针对其所扮演的角色应该加强监督与考核。首先对预算主管部门的监督由国务院或人民代表大会负责，政府审计部门执行。考核由专门的委员会以实地调查、调查问卷、日常抽查等形式考核。其次财政部门等相关政府部门负责预算单位的监督考核。监督部门定期或者不定期调查、访谈等，重点考核预算支出是否符合国家发展要求、是否造成重大影响和损失、是否产生良好的经济效益等。对预算执行企业的监督考核主要有预算单位负责。预算单位可定期或者不定期对企业进行抽查，或者聘请会计事务所对企业进行专项审计等。主要监督执行企业预算支出与申报预算计划是否一致、资本是否出现非法占用、挪用等现象。需强调，在监督与考核过程中，必须确保责任落实到人，真正实现国有资本经营预算的健康发展。三、结语综上所述，国有资本经营预算是我国政府宏观调控的重要辅助手段，唯有国有资本经营预算建立在国有资本投资和运营基础上，才能充分发挥宏观调控作用和杠杆效应，确保我国社会经济的稳定、和谐发展。参考文献：[1]谭啸.我国国有资本经营预算改革研究[D].财政部财政科学研究所.2014[2]马君.我国国有资本经营预算研究[D].财政部财政科学研究所.2015[3]谭静.论国有资本经营预算管理改革的着力点[J].中央财经大学学报.2014（03）
2016年39期
商情的其它新闻浅析国有资本经营预算存在的问题及对策--《现代工业经济和信息化》2015年24期
浅析国有资本经营预算存在的问题及对策
【摘要】：以国有资本经营在预算方面存在的问题为分析重点,就国有资本经营预算的相关概念、进行国有资本经营预算的重要意义,以及国有资本经营预算存在的问题分别进行分析,同时就解决措施进行深入探讨,以便更好地促进我国国有资本经营预算的发展,切实为国有资本经营提供前提和基础,促进我国经济的进一步发展。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：F123.7【正文快照】：
引言纵观国内外的发展,西方发达国家从20世纪30年代开始建立国有企业,在长期的推广执行中,各个国家根据他们不同的特殊国情和所处的不同经济发展阶段,逐渐的形成了一套独有的国有资本经营模式,使固定的国有资产达到最高的经济效益。而中国的国有资本从革命抗争时代到新中国成
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