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国有资产运营管理存在的问题与对策
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国有资产运营管理存在的问题与对策
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openresty/1.9.7.4《厦门市企业国有资产监督管理办法》释义
第一条　为了完善企业国有资产监督管理体制，实现企业国有资产保值增值，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
【释义】本条是对《厦门市企业国有资产监督管理办法》（以下简称《办法》立法目的和立法依据的规定。
一、立法目的
（一）完善企业国有资产监督管理体制
按照国家国有资产监督管理体制改革的要求，我市于2006年组建了国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构），逐步形成了权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。但与中央要求相比较，仍存在一些不完善的问题，如政企、政资未完全脱钩、国资监管机构的性质界定模糊、出资人职能与公共管理职能混同、市、区两级存在不同程度多头监管、区、镇（街）企业国有资产监管力量相对薄弱等等。如果不结合我市实际以地方立法的方式加以细化明晰，上述问题将很难得到有效解决。
《办法》出台前，我市企业国有资产监督管理主要依据是《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《国资监管条例》）等法律法规，以及国务院国资委制定的《企业国有产权转让管理暂行办法》、《地方国有资产监管工作指导监督办法》等部门规章，这些上位法为促进企业国有资产保值增值提供了制度保障。然而，由于《企业国有资产法》、《国资监管条例》的规定相对较为原则，且国务院及国务院国资委关于经营性国有资产监管的部门规章、规范性文件又大多针对央企，无法直接适用于省、市、区级的地方国有企业。因此，我市亟需制定一部符合企业国有资产监管实际的制度规范，以充分发挥立法的引领、推动和保障作用。
《办法》立足解决上述企业国有资产监管的实际问题，从统一监管主体、统一监管制度、统一资产基础管理三方面确立了我市企业国有资产的统一监管体制，通过业绩考核评价、国有资本经营预算、重大事项管理等制度设计全面构建了企业国有资产监督管理的长效机制。这既填补了厦门企业国有资产监管的立法空白、为依法监管和依法治企提供了法律依据，又为推动我市企业国有资产监督管理体制改革良性发展、营造国有经济健康持续发展的良好氛围起到积极促进作用。
（二）规范企业国有资产监督管理
党的十八大及十八届三中全会提出全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，四中全会进一步明确推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。《办法》以《企业国有资产法》、《国资监管条例》等法律、行政法规为基础，深入贯彻中央深化国企改革发展的思路，按照符合方向、坚持特色、解决问题的原则，通过明确政府、履行出资人职责的机构、公共管理部门、企业等相关主体的各自权责范围及履职方式，构建适应市场经济环境的企业国有资产监管体系，提升我市国资监管机构依法治理的水平，将企业国有资产监管工作纳入法治化轨道；通过规定国有资本经营预算、国有资产基础管理、重大事项管理、企业国有资产损失责任追究制度等各项基本制度，形成系统完备、科学规范、运行有效的企业国有资产监管制度体系，提高企业国有资产监管规范化水平，为依法合规监管、提升监管成效筑牢坚实的法制基础。
（三）保障企业国有资产保值增值
国家出资企业作为市场主体和法人主体，在享有法人财产权的同时，应当依法自主经营、自负盈亏，努力提高经济效益，对其经营的企业国有资产承担保值增值的责任。履行出资人职责的机构是国家出资企业的出资人代表，必然要对企业国有资产的保值增值进行管理，维护所有者权益。为此，国务院国资委于2004年8月25日制定了《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》，从制度层面对企业国有资产的保值增值进行了全面规范。
自2006年市国资委成立以来，我市国有经济日益发展壮大，积累了数量巨大的国有资产，成为保障民生、推动厦门科学跨越发展、建设美丽厦门的重要力量。目前，厦门已整合形成了14家在全省乃至全国都具有一定品牌影响力和带动力的市属国有企业。其中，2014年建发集团、国贸控股、象屿集团等3家国企继续荣登&中国企业500强&排行榜，翔业集团、夏商集团等8家进入&中国服务企业500强&，翔业集团等4家企业入选&中国500最具价值品牌&，品牌价值达到400多亿元。据不完全统计，截止2014年底，我市企业国有资产总额6980亿元，占全省（含省属和9个地市的国有资产总量）比重接近1/3，企业营业总收入、净利润、已交税金均占全省比重约1/2，且国有资本还向关系国民经济命脉等重大行业和关键领域集中，承担起涉及国计民生、社会责任等重大项目。
为保证这些企业国有资产不断保值增值，《办法》一是坚持政企分开、政资分开的原则，提升企业自主经营的积极性。通过健全企业国有资产统一监管体制，明确出资人所有权与企业法人财产权的关系，落实了政企分开原则；通过厘清出资人职责机构与公共管理部门的职责，落实了政资分开原则；通过要求国家出资企业完善法人治理结构、规范内部运作，增强了国有企业的经济活力、提高国有资产运营效益；通过明确履行出资人职责的机构、公共管理部门对企业监管权限、范围的划分，达到了既尊重企业法人财产权，又确保企业国有资产监管&不缺位、不越位、不错位&的目的。二是规定企业国有资产监督管理的一系列制度。这些制度（如，国家出资企业管理者选用及业绩考核制度、关系出资人权益的重大事项管理制度、国有资本经营预算制度、企业国有资产基础管理制度、企业国有资产监督制度、企业国有资产损失责任追究制度、法律责任制度等）均以实现国有资产保值增值为基本目标，规范国有资产有序运营，极大地维护国有资产出资人的合法权益。三是确立履行出资人职责的机构依法监管、科学监管的方式和程序。如，《办法》要求市国资监管机构建立符合市场化要求的现代产权制度及国有产权流转制度，这将完善国有资产流转平台运营机制，发挥市场配置资源的功能，推动国有经济布局和结构的战略性调整，实现国有资本进退有序、流转顺畅、保护严格、保值增值的目标。此外，对于市国资委在监管实践中摸索出的经验做法，如重大国有资产项目实行专家评审等，《办法》也予以固化和提升，旨在用市场化的手段实现企业国有资产监管体系和企业国有资产监管能力的现代化、达到国有资本经营的最大效益，为下一步实施混合所有制改革、做强做优做大国有经济提供科学、有效的制度保障。
二、立法依据
《办法》是厦门市人民政府制定的规范企业国有资产监督管理的地方政府规章，也是自1994年厦门市获得地方立法权以来制定的第157部政府规章。《办法》的依据主要包括以下两个方面：
（一）法律依据
1.法律。法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件或作出的属于规范性范围的决议或决定，其效力仅次于宪法，是企业国有资产监督管理依据的重要表现形式。《办法》依据的法律主要有：《公司法》、《企业国有资产法》，以及《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》等相关法律。
2.行政法规。行政法规是国务院依据宪法和法律的规定，以及根据全国人民代表大会常务委员会的授权制定和发布的决定或者命令。《办法》依据的行政法规主要包括《国资监管条例》、《国有企业监事会暂行条例》等。
（二）实践经验
市国资委成立至今，逐步理顺企业国有资产监督管理体制，依法监管、规范运行，不仅有效地推动了我市国资国企健康发展，还逐步积累了一些企业国有资产监管的成熟经验和做法：一是坚持依法监管、依法治企。坚持&监管从制度入手、制度从监管出发&的理念，八年来共制订、颁布了80余项监管制度，建立起包括企业规范运行制度体系、战略和投资管理体系、考核评价体系、国有产权管理体系、出资人监督体系、法制工作体系等六大工作制度体系，基本构建了全市国资&一盘棋&的制度体系，形成了按制度办事、靠制度管人的运行机制。同时，还积极探索依法履职的科学途径，如规范重大事项决策程序、建立健全重大决策专家咨询论证机制、充分发挥法律顾问及市国资委法务咨询委员会的顾问咨询作用，不断提升依法决策、依法监管水平。二是深化企业法制建设。在市属国有企业连续开展两个三年法制目标建设，全面推行企业法律顾问制度，19家所出资企业已有15家独立设置法律事务机构，配备必要人员，法律顾问持证上岗率逐年提高。在推动企业健全法律管理工作体系的同时，促进企业健全法律管理的规范化、系统化、信息化，完善法律风险防范机制。近年来，企业法律工作与企业经营管理融合程度越来越高，因企业自身违规引发的重大案件已基本杜绝，未出现重大风险损失和大规模的劳动纠纷。
《办法》系统总结了我市国资国企改革制度建设方面的经验，在现行法律、法规和政策规定的基础上，将上述已为实践证明是行之有效的、成熟的做法以立法的形式固定下来，使之法定化、制度化、规范化。
三、全国其他地方企业国有资产监督管理立法经验借鉴
2003年《国资监管条例》颁布实施后，全国许多省、市都结合自身实际以政府规章的形式制定出台具体的实施办法，较好地规范了地方企业国有资产监督管理工作。据不完全统计，辽宁、河北、安徽、四川、新疆、广西、天津等省级政府，以及南京、青岛、南宁等享有地方立法权的市级政府，都先后制定政府规章贯彻实施《国资监管条例》。随着2008年《企业国有资产法》的出台，新一轮的地方企业国有资产监管立法工作再次蓬勃兴起。2011年湖北省、山东省人大先后以地方性法规的形式出台了《湖北省企业国有资产监督管理条例》、《山东省企业国有资产监督管理条例》。企业国有资产监督管理的地方立法的层级不断提升、效力不断增强。
各地有关企业国有资产监管的立法实践，探索形成了不少适应地方企业国有资产监管和国企改革发展的新经验，这也为我市制定《办法》提供了有益借鉴。
第二条 市、区人民政府对企业国有资产的监督管理，适用本办法。
本办法所称企业国有资产，是指市、区人民政府代表国家对企业各种形式的出资所形成的权益。
【释义】本条是关于《办法》的适用范围及企业国有资产含义的规定。
法律、法规、规章的适用范围是指法律、法规、规章的调整范围或者效力范围。《办法》明确企业国有资产监督管理的主体是市、区人民政府，适用范围为我市、区人民政府所有的经营性国有资产。此外，《办法》第二十三条、第二十四条还对我市机关所属国有企业、镇（街）企业国有资产的监督管理作了相应的制度安排。
一、 企业国有资产监督管理的主体
《企业国有资产法》规定国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，《办法》结合我市实际进一步明确本市企业国有资产监督管理主体是市、区人民政府。本条通过确定市、区两级政府的监管职责，确立了市、区两级政府作为国家出资企业的监管主体地位，特别是将区属企业国有资产监督管理监管职责落实到区政府，以此充分调动区级政府行权履职的积极性。考虑到镇（街）国有企业户数少、资产规模小等实际情况，《办法》第二十四条规定镇（街）企业国有资产由区人民政府参照适用实施监管。
二、 企业国有资产监督管理的对象
监督管理的对象是企业国有资产。这里所说的企业是国家出资企业，包括国家出资的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。
三、企业国有资产的界定
《办法》所称的企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，又称国家所有者权益，是企业扣除负债后由国家作为所有者所享有的剩余权益。从经济学角度分析，所有者权益包括三方面：一是所有者投入的资本，出资形式包括货币出资，以及实物、知识产权、土地使用权等可用货币估价并可依法转让的非货币财产出资；二是直接计入所有者权益的利得和损失；三是留存收益。从法律角度分析，企业国有资产不是指国家出资企业的各项具体财产，而是一种&权益&，是依据法律、行政法规和企业章程的相关规定所享有占有、使用、收益和处分的权利，具体表现为资产收益、参与重大决策和选择管理者等。鉴于《中华人民共和国物权法》、《公司法》等对企业出资人应享有权利、利益和责任均有明确规定，这些规定同样适用于国家出资企业的出资人，本条在界定概念后未将上位法有关权益的法律条文进行重复，而是针对企业国有资产的特殊性，通过对履行出资人职责的机构的具体职责作相应规定来阐明出资人的权益。
第三条　市、区人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与企业国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。
【释义】本条是关于企业国有资产监督管理应遵循原则的规定，也是对市、区人民政府在履行出资人职责时的义务性规定。
一、政企分开原则
政企分开是经济体制改革的重要环节，目标是使企业真正成为市场主体。随着我国国有企业改革进程的推进，政企不分的情况已大为改观，但仍存在着改革未完全到位，一些领域和部门依旧政企不分等问题。为此，党的十八大指出&经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用&，充分表明了加快政企分开的改革进程仍然是今后一段时期的重要任务。
实行政企分开，首先，要建立以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度、明晰政府及其有关部门与企业的职能划分。政府作为企业国有资产的出资人，按照现代产权制度的基本规则，明确自身享有哪些出资人权利来维护所有者权益、哪些又属于企业自主经营权利而不越位行使，企业也不承担本应由政府行使的社会管理职能；其次，政府及其有关部门与企业要各司其职、各负其责。政府把应由其管理的事项切实管好，不将社会管理职能转嫁企业，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；企业通过健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构以规范经营决策、实现资产保值增值、提高企业效率、增强企业活力。
二、社会公共管理职能与企业国有资产出资人职能分开原则
同样属于对企业的监管职能，社会公共管理职能和出资人管理职能在性质和行使的原则、方式上存在很大不同：社会公共管理职能的目标是实现社会福利的最大化，而企业国有资产出资人管理的目标是国有资产的保值增值。企业国有资产出资人职能应与社会公共管理职能分开，这是中央提出的建立与社会主义市场经济体制要求相适应的企业国有资产监督管理体制的基本要求。
实现社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，首先，要求政府清晰界定社会公共管理与国有资产出资人职能边界。社会公共管理职能指政府及有关部门依法行使经济调节、维护市场秩序、促进公平分配、保护环境和提供公共服务等职能，履职方式包括行政许可、行政处罚、行政给付等行政手段。国有资产出资人职能指政府作为国家出资企业的出资人，遵循市场经济规律，按照《公司法》、《企业国有资产法》、《国资监管条例》等法律、行政法规，行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，从国有资本管理与运营的角度对企业国有资产的保值增值负责，保障企业国有资产安全。其次，要求政府行使社会公共管理职能和国有资产出资人职能的组织机构互相独立。要实现政府两类不同职能的分开，必须设置专门的国资监管机构，代表政府对国家出资企业履行出资人职责，社会公共管理部门不再对企业行使出资人职责，这也是党的十六大以来企业国有资产监督管理体制改革的基本目标之一。
三、不干预企业自主经营原则
《企业国有资产法》规定，&国家出资企业对其动产、不动产和其他财产享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。&企业作为独立的法人，是自主经营、自负盈亏的市场经济主体，对包括国家在内的出资者投资形成的企业财产享有法人财产权，具有自主经营权。也正因此，《企业国有资产法》突出强调&履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动&。
不干预企业依法经营具体内涵包括：一是科学界定履行出资人职责的机构与企业的权利、义务和责任。履行出资人职责的机构切实做到所有权和经营权相分离，依照法律、法规和企业章程行使权利，不通过行政命令等方式干预企业经营，切实维护企业法人财产权。同时，履行出资人职责的机构应推进企业建立现代企业制度，完善公司法人治理机构，为出资人监管到位和国有资产保值责任落实到位提供制度保障。二是切实厘清履行出资人职责的机构与政府其他机构、部门的职责边界。其他机构、部门应依法合规行使公共管理职权，不能将国有资产监管职责混同于行政管理职能，不能越位行使企业国有资产出资人职责，更不能凭借行政权力直接干预企业国有资产经营活动。
第四条　市、区人民政府设立的国有资产监督管理机构，根据授权代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，对企业国有资产实行统一监督管理。未单独设立国有资产监督管理机构的区人民政府，应当授权一个部门履行国有资产监督管理机构职责。
市人民政府根据相关法律、法规和国家政策的规定，可以授权其他部门代表市人民政府，对特定的国家出资企业履行出资人职责。
前两款规定的国有资产监督管理机构和履行出资人职责的部门统称为履行出资人职责的机构。
【释义】本条是关于履行出资人职责的机构的规定。
《办法》将对企业国有资产履行出资人职责的主体分为两类：一类是市、区专门设立的国资监管机构，专门履行对企业国有资产出资人职责；另一类是根据法律、法规和国家政策的规定，对市属特定领域企业（如文化领域）履行出资人职责的机构（部门）。上述两类主体统称为履行出资人职责的机构。
一、企业国有资产监督管理机构的设置
《企业国有资产法》第四条确定了&国家统一所有，政府分级代表&的国有资产监督管理体制，并在第六条明确企业国有资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国资监管机构统一履行出资人职责。本条第一款规定，本市企业国有资产由市、区国资监管机构根据授权代表本级人民政府履行出资人职责、实行统一监管。这可以有效地防止我市企业国有资产监督管理上&政出多门、监督管理规则不统一、监管专业性不够&等问题，是我市企业国有资产监管体制改革必须坚持的方向。
对于区级国资监管机构的设置，《办法》作出既具原则性又富有一定灵活性的规定：一是区人民政府原则上应当设立专门的国资监管机构。目前，各区国资监管机构设置情况不尽相同，海沧区、翔安区成立了区国资监管工作领导小组及其办公室，依托区财政局开展工作；湖里区成立区属国有独资公司资产监管办公室，挂靠区财政局；思明区、同安区、集美区的国有资产监督管理职能由区财政局履行，思明区还有一些企业由区经贸局监管。六个区实际都未设置专门的国资监管机构，编制和人员也难以满足监管工作要求。由于《企业国有资产法》、《国资监管条例》没有明确县（区）级及其以下人民政府必须设立国资监管机构，为此，《办法》明确规定区级政府原则上应当设置国资监管机构，代表政府对区属企业履行出资人职责。二是立足现状灵活规定区政府可授权一个部门履行企业国有资产监管职责。考虑到各区国有企业数量较少、资产规模不一，而且推进企业国有资产监管体制改革也非一蹴而就，所以，《办法》没有简单地&一刀切&规定区级必须独立设置专门的国资监管机构，而是留有余地规定未单独设立国资监管机构的区人民政府应授权一个部门履行国资监管机构职责，既契合企业国有资产集中统一监管的要求，也符合我市各区企业国有资产监督管理的实际。需要特别指出的是，《办法》对区级政府授权部门履行企业国有资产监管职责作了更加刚性的要求，即只能授权一个部门，而不能是多个部门。这较之《企业国有资产法》在统一监管主体方面更加明确和具体。
二、关于对特定国家出资企业履行出资人职责的机构
按照中央确定的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有资产由国务院和有关地方人民政府特设的国资监管机构统一履行出资人职责，但有些行业仍有其特殊情况，如根据党的十八届三中全会 &建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一&的精神，我市授权市委宣传部门对文化领域企业的国有资产进行监管。因此，《办法》对监管主体作了特别规定，即市人民政府根据法律、法规和国家政策的规定可以授权其他部门代表人民政府对特定的国家出资企业履行出资人职责，符合目前实际情况，使特定领域的企业国有资产监管有章可循。
掌握本款规定要注意以下三点：一是集中统一监管是原则。北京、上海等由市国资委对金融资产实行统一监管，湖北、山东等则进一步通过&统一纳入、委托管理&的方式将文化企业国有资产纳入国资委集中统一监管范围。根据国家国企改革精神和《中共厦门市委、厦门市人民政府关于印发〈厦门市人民政府职能转变和机构改革的实施意见〉的通知》的要求，集中统一监管经营性资产是今后我市企业国有资产监管的发展趋势。《办法》赋予了国资监管机构在履行出资人职责方面的唯一性、专门性和统一性的地位。二是严格限制特定企业的范围。基于国家对文化等意识形态领域企业的特殊政策，《办法》将实行企业国有资产统一监管体制的例外情形严格限制在法律、法规和国家政策明确规定的范围内。换言之，只有法律、法规和国家政策有明确具体规定例外的，才适用此款规定，以消除对于特定企业认定的随意性，防止再次出现政出多门、多头监管、监管规则不统一的痼疾。三是限定特定企业的层级。各区国有企业数量和资产规模有限，区级也没有必要在机构配备和监管程序上繁冗设置，故对特定企业履行出资人职责的部门限定在市级，区级实行一个机构或部门统一监管。
第五条　市国有资产监督管理机构依法对区人民政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。
【释义】本条是关于我市市、区两级企业国有资产监督工作关系的规定。
《企业国有资产法》从立法层面构建起&国家统一所有、政府分级代表&的企业国有资产监督管理体制，其中坚持和落实&国家统一所有&原则，必然要求上级国资监管机构要从面上加强对下级国资监管机构的工作指导和监督。《国资监管条例》第十二条第二款规定&上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督&，国务院国资委于2011年颁布的《地方国有资产监管工作指导监督办法》进一步对指导监督工作机制、工作事项和工作方式作了相应规定，全面规范上下级国资监管机构之间的指导监督关系。因此，指导监督既是集中统一监管的体制要求，又是法律赋予国资监管机构的一项重要职责。立足上位法的相关规定，本条明确对区政府的企业国有资产监督管理工作进行指导监督的主体是市国资监管机构，从而进一步强化了企业国有资产集中统一监管的制度。
第六条　国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能。社会公共管理部门依法行使行业管理及业务指导职能，负责相应的企业安全生产监督、突发事件应对、信访办理等行业行政管理工作。履行出资人职责的机构配合社会公共管理部门指导督促所出资企业贯彻落实法律、法规、规章规定的相应职责。
【释义】本条是关于国资监管机构与社会公共管理部门职能界定的规定。
《企业国有资产法》第六条规定 &国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责&，《国资监管条例》第七条也规定 &国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能&。由于上述规定均为概括性规定，加之实践中个别部门在理解上出现偏差，因而在一定程度上存在一些因职责不清而造成的监管缺位、越位、错位问题，具体表现在：一些公共行政管理部门要么以不再对企业履行出资人职责为由，将原本属于其法定职责范围的安全生产、信访、维稳等事项推给国资监管机构；要么混淆政府宏观经济管理、监督职能与国有资产出资人职能，多头交叉管理现象突出，导致企业无所适从。
本条对上位法的原则性规定作了进一步细化，具体规定：社会公共管理部门依法行使行业管理及业务指导职能，负责相应的企业安全生产监督、突发事件应对、信访办理等行业行政管理工作；国资监管机构负责企业国有资产的保值增值，不行使政府的社会公共管理职能。
此外，考虑到企业国有资产监督管理的实际，本条还规定了履行出资人职责的机构具有配合社会公共管理部门指导督促企业贯彻落实法律、法规、规章规定的相应职责。以安全生产为例，企业作为安全生产责任主体，也是安全综合管理部门及行业管理部门的监管对象，必须接受上述部门的监管，履行出资人职责的机构具有指导督促所出资企业贯彻落实法律、法规、规章规定的相应职责。
第七条　国有资产监督管理机构依法制定企业国有资产监督管理制度。
对特定的国家出资企业履行出资人职责的部门，根据需要制定相应的企业国有资产监督管理的单项规定；制定单项规定过程中，应当征求市国有资产监督管理机构的意见。
依照前两款规定制定的区企业国有资产监督管理制度、单项规定应当自发布之日起３０日内报市国有资产监督管理机构备案。
【释义】本条是关于企业国有资产监督管理制度制定权限及程序的规定。
市场经济的本质是法治经济。履行出资人职责的机构对国家出资企业履行监管职责，必须完善各项配套制度，确保企业国有资产监督管理有法可依、有据可循。本条具体规定了市、区级国资监管机构，以及对特定企业履行出资人职责的部门具有企业国有资产监督管理制度的制定权限。
（一）国资监管机构具有全面的企业国资监管制度制定权限
市、区级国资监管机构代表本级人民政府专门对本级国家出资企业履行出资人职责，所以，根据法律、法规、规章以及&三定&方案的相关规定，赋予其作为依法全面制定国资监管相关制度的唯一主体的地位，国资监管机构制定的制度适用范围可以涵盖本级所有的企业国有资产。
(二)对特定企业履行出资人职责的部门有单项制度的制定权
为提高企业国有资产监管工作的针对性、有效性，《办法》赋予对特定企业履行出资人职责的部门一定的制度权限，即可根据监管工作需要，制定企业国有资产监督管理的单项制度。
这里注意两方面内容：其一，制定单项制度的范围要求。制定的单项制度是诸如企业投资、担保等业务性的具体规定，而不包括综合性制度。这是因为，综合性制度由市级国资监管机构制定，可以确保全市层面企业国有资产监管制度的统一，而且对特定企业履行出资人职责的部门不具备专业监管优势，由其制定综合性制度缺乏专业和技术的基础。其二，制定单项规定的程序要求。为确保企业国有资产监管制度体系的统一性、防止对特定企业履行出资人职责的部门制定的单项制度违反法律、法规、规章，出台单项制度前应事先征求市国资监管机构的意见。单项制度如与法律、法规或综合性制度的相关规定抵触的，市国资监管机构应当要求其修改；市国资监管机构与对特定企业履行出资人职责的部门就制度修改达不成一致意见的，可按有关规定提请市人民政府协调。
（三）实行备案制度
本条第三款规定区国资监管机构和对特定企业履行出资人职责的部门制定的制度事后应向市国资监管机构备案，备案时限是自监管制度、单项规定公布之日起30日内。需要说明的是，这里所指的30日是指自然日、而非工作日。至于具体备案程序，市国资委将根据《办法》及时出台相关配套措施予以明确。
第八条　市国有资产监督管理机构应当建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，推动建立国有资本运营公司，完善国有资本投资运营机制。
市国有资产监督管理机构应当制定企业国有产权流转制度以及重大国有资产评估项目专家评审制度，完善国有资产流动平台运营机制，发挥市场配置资源功能，防止企业国有资产流失。
【释义】本条是关于健全企业国有产权管理制度的规定。
产权是所有制的核心。建立&归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅&的产权制度，是构建现代企业制度的重要基础，也是完善社会主义经济制度的根本要求。国有产权流转可分为行政划拨（无偿划转、置换等方式）、协议转让、进场交易等方式。一直以来，国家不断探索实行有效的国有产权流转方式、健全企业国有产权管理制度，尤其是国务院国资委成立以来，把制度建设作为企业国有产权管理工作的基本前提和重要内容，先后以国资委令和规范性文件的形式出台相关配套制度，为推动建立现代产权制度、防止国有资产流失提供了重要的制度保障。
按照&依法合规、市场机制&的原则，国家建立起涵盖企业国有产权登记制度、流转制度和保护制度三方面的企业国有产权管理制度，形成了国家法律、行政法规、部门规章、规范性文件和工作指引构成的基本制度框架，具体包括《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部令第3号）、《国务院国资委、财政部关于企业国有产权转让有关事项的通知》（国资发产权﹝2006﹞306号）、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权﹝2009﹞239号）、《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权﹝2009﹞25号)、《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）、《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国务院国资委、中国证监委令第19号）、《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》（国资发产权﹝2007﹞109号）、《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（国资发产权﹝2007﹞124号）、《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行债券有关事项的通知》（国资发产权﹝2009﹞125号)等。
结合我市实际，市国资委在相关上位法规定的基础上制定了《厦门市企业国有资产评估项目管理暂行办法》、（厦国资产﹝2007﹞546号）、《关于所出资企业国有产权协议转让有关事项的通知》（厦国资产﹝2010﹞86号）、《厦门市国有企业担保管理暂行办法》、《厦门市企业重大国有资产评估项目专家评审暂行规定》等制度。实践中，遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则，企业国有资产的转让依法在依法设立的产权交易场所公开进行，转让上市交易股份的则按照《中华人民共和国证券法》的相关规定进行。
党的十八届三中全会决定提出&要积极发展混合所有制经济，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，着力改善国有企业股本结构，实现投资主体和产权多元化，提高国有资本流动性，更好地发挥国有资本的带动作用。&国企混合制改革是今后改革发展的重点，必然关注国有产权依法有序流转，使国有资本和社会资本从所有权层面&混&以达到公司治理、资源整合、效率提升的&合&。
随着新形势的变化，市国资委将以国有资本运营和股权管理为重点、以&管资本&为主依法监管，进一步完善国有资产流动平台功能，充分发挥产权市场在非上市公司增资扩股、引进战略投资者方面的作用，将产权交易市场建成国有企业吸引带动非公资本共同发展的阳光平台、国有资本规范流动的平台，实现国有资本的有序流转，防止企业国有资产流失。因此，本条分两款的内容，第一款是对我市企业国有资产产权制度的总体要求，第二款是则是更加具体细化的规定，从而全面地对现代产权制度的下步重点发展方向进行框架性地规定。
第九条　履行出资人职责的机构依法制定、修改其所出资的国有独资企业和国有独资公司的章程，依法参与制定、修改其所出资的国有资本控股公司和国有资本参股公司的章程。
【释义】本条是关于履行出资人职责的机构对国家出资企业章程制定、修改权限的规定。
企业章程是由企业出资者制定，对企业、股东、董事、监事及高级管理者具有约束力的调整企业内部组织关系和经营范围的自治规则。企业章程素有&企业根本法&和&企业宪法&之称，是建立和完善国家出资企业法人治理结构的前提和基础。《公司法》规定&国有独资公司章程由国资监管机构制定，或者由董事会制订报国资监管机构批准&，因此，履行出资人职责的机构必须把制定或者参与制定企业章程作为行权履职的一项重要工作，将出资人意志体现在企业章程中，建立起权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，以维护出资人权益。
企业章程是企业设立、运营过程中处理内部关系的重要文件，体现了全体出资人（股东）的合意，故原则上应由全体股东共同制定，但其制定主体和程序亦会因企业组织形式及股东数不同而有所不同。因此，本条按企业性质对企业章程制定、修改权限作了区分：一是国有独资企业、国有独资公司的章程，由该类公司的股东，即履行出资人职责的机构依照《公司法》等有关法律、行政法规的规定制定或修改；二是国有资本控股公司、国有资本控股公司的章程，由履行出资人职责的机构通过委派股东代表行使其作为公司股东的权利，与其他股东共同制定、修改。
第十条　国家出资企业应当依照法律、法规、规章和章程的规定，建立权责明确、有效制衡的法人治理结构。
国家出资企业应当确立董事会在法人治理结构中的核心地位，具备条件的设立董事会专门委员会、外部董事。
国有独资企业、国有独资公司监事会由履行出资人职责的机构委派的监事和职工代表共同组成，其中职工代表的比例不得低于三分之一。
【释义】本条是关于健全国家出资企业法人治理结构的规定。
企业法人治理结构是为保证企业有效运行，由法律和企业章程规定的有关企业组织机构之间权利分配和制衡的制度体系，具体指公司通过股东会、董事会、监事会、经理层的机构设置和权利配备，形成所有权和经营权相分离、各机构之间有效监督制约的权力运行机制。
《公司法》以分章、节形式确定企业法人治理结构的四个组成部分，规定了企业组织机构的基本模式，以及其产生和组成、权责划分、议事规则等内容。国务院国资委在2004年6月7日下发的《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》中，将履行出资人职责的重点放在对董事会和监事会的管理，既实现出资人职责到位，又确保企业依法享有经营自主权。因此，本条第一款首先规定我市国家出资企业的法人治理结构应以权责明确、有效制衡为目标，第二款、第三款则对董事会和监事会这两个重点环节作了具体要求，推进国家出资企业建立健全符合现代企业制度要求的法人治理结构，提高公司管理的科学性、合理性和有效性。
一、董事会在企业法人治理结构中的核心地位
董事会是公司的最高决策机构。《公司法》规定了董事会具有召集股东会会议、执行股东会决议、决定公司的经营计划和投资方案、决定公司内部管理机构设置、决定聘任或者解聘公司经理、公司副经理和财务负责人及其报酬事项等职权。董事会在法人治理结构中居于一种承上启下的委托代理者的角色,具有决策和监督的作用：对出资人或股东会而言，董事会是公司重大决策的代理人；对于高层管理者来说，董事会是重大决策实施方案的监督人。因此，董事会是企业治理的核心。
二、发挥董事会在公司治理中的核心作用
董事会建设的关键就是要通过一系列内部、外部机制来实施共同治理，保证决策的科学性和监督的有效性，从而实现公司各方面利益相关者的利益最大化。国务院国资委《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》从董事会专门委员会和外部董事入手强化中央企业的董事会建设、推进现代企业制度建立。按照国务院国资委的上述工作思路，本条以健全董事会组织机构、完善董事会运作制度为支撑，提出完善企业法人治理结构的路径：
（一）健全组织架构，提高董事会决策水平
董事会专门委员会是董事会下设的专门工作机构，对董事会审议的重要事项进行基础性研究，并提供专业咨询和建议。董事会专门委员会的设立，不仅可提高董事会决策的专业化水准，还可提高董事会的工作效率。
国务院国资委《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》中提到&董事会应下设战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会，也可设立法律风险监控委员会等董事会认为需要的其他专门委员会。专门委员会要充分发挥董事长和外部董事的作用。&本条第二款要求具备条件的企业应设立专门委员会，实际操作中，一些属于国有经济控制的大型企业、企业投融资等重大决策事项较多、企业经营状况较好的国家出资企业，本着提高董事会运作效率的原则，可根据企业实际需要设立诸如战略投资委员会、薪酬与考核委员会、审计与风险控制委员会、预算委员会和提名委员会等专门委员会，提高科学决策能力，实现董事会对公司进行有效的战略控制和监督。
（二）优化董事构成，完善董事会的决策机制
外部董事制度是近年来国务院国资委在央企推行董事会试点工作的一项创举，北京市、上海市、江苏省等省市也相继启动了外部董事试点工作。外部董事制度，是履行出资人职责的机构在国家出资企业中任命、聘用非本单位员工来专门担任外部董事。外部董事不在企业担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。国务院国资委《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）的通知》中对外部董事选聘条件、程序和管理作了具体要求，将行业专家、专业人士及优秀企业家引入董事会，形成外部董事与内部董事相结合的多元化的董事结构。外部董事可以通过以下五方面发挥规范公司治理结构、防范重大风险的作用：一是实现决策权和执行权的分离，二是加强风险管理与控制，三是创新公司治理理念，四是提高决策质量，五是提升经营管理水平。从试点工作推行的成效来看，外部董事制度有利于董事会科学决策和有效监督，还有利于国资监管机构强化对企业的监管，避免和减少国家出资企业出现&一长制&和&内部人控制&现象。
本条第二款规定推行外部董事制度，贯彻执行中要注意以下三点：一要提升外部董事的专业化、职业化和市场化水平；二要保障外部董事在董事会上独立发表意见和进行表决；三要充分发挥外部董事的特殊身份及个体独特价值，激活其作为&决策专家、执行督导、经营顾问和沟通桥梁&的角色效能。
三、监事会构成及比例的规定
监事会是国家出资企业的内部监督机构，依法对企业高管履职行为和企业财务进行监督检查，以维护企业和出资人的合法权益。《公司法》、《国有企业监事会暂行条例》等对国家出资企业的监事会设置有规定。目前企业国有资产监管实践中，市政府办公厅制定了《关于印发厦门市国有企业监事会管理办法的通知》，对市国资委履行出资人职责的18家市属国有企业实行委派1名监事会主席和2名专职监事、与2名职工监事共同组成监事会的&3+2模式&，科学规范市属国有企业监事会的工作。今后，还可借鉴其他省市集中统一监管的经验，对市国资委统一向文化、金融等非直接监管企业委派监事的做法进行有益探索和尝试，在市级层面构建起企业国有资产监管大格局，强化国有资产的监督管理，推进企业持续健康发展。
立足相关上位法的立法精神和实践的成熟经验，本条第三款对监事会结构和职工代表比例要求作了强调，规定监事会由出资人委派监事和职工代表组成、职工监事比例不低于三分之一，既反映国家出资企业的性质，也保障国家出资企业职工的合法权益。
第十一条　国家出资企业应当依照法律、法规、规章和章程的规定，加强企业国有资产风险管理。
国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当设立专门的风险管理机构或者确定相关职能部门履行风险管理的职责。
国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当设立专门的财务机构；大型的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当设立专门的法律事务机构，其他国家出资企业应当明确法律事务机构，配备专职法务人员。
【释义】本条是关于企业国有资产风险管理及相关机构设置的规定。
随着全球经济一体化进程的加快，市场竞争环境日趋复杂，加强风险管理已成为现代企业目标管理实现的基本前提。国家出资企业应当合理设置企业组织机构，配置各机构权利，明确机构运行规则和业务流程，确立权责明确、有效制衡的监督制约机制。《企业国有资产法》第十七条和《国资监管条例》第三十六条均有&建立健全内部监督管理和风险控制制度&的规定，但未有相应的细化内容。本条贯彻上述立法精神，对企业风险控制提出具体要求，即要求企业内部建立专门的风险管理部门、财务机构、法律事务机构等部门，完善企业风险管理体系。
一、 关于设立风险管理部门
风险管理是指企业及时识别、系统分析经营管理活动中的风险，并根据风险评估结果采取积极措施，将风险控制在企业可承受范围之内。加强风险管理，必须落实风险管理责任部门，本条第二款规定国家出资企业应当设立专门的风险管理部门，确保国家出资企业对各种风险进行有效控制、合法合规经营、提高管理的效率和质量，促进企业健康快速发展。由于企业对自身内部机构设置有充分的自主决定权，且在以往实践中，一些未设置风险管理部门的企业也委托审计部门或法律事务部等具有风险防控能力的部门履行职责，故本款还从实际状况出发规定未设置专门部门的，授权相关部门承担风险管理职责。企业既要建立全面风险管理体系，以重大风险、重大事件的管理和重要流程的内部控制为重点积极开展全面的风险管理，又要健全覆盖企业的内部控制体系，开展内部控制年度评价与审计工作，切实抓好内部控制的有效执行、评价和监督检查。
二、关于设立财务会计机构
《企业国有资产法》第十八条规定&国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息&；《中华人民共和国会计法》第三十六条规定&各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员；不具备设置条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记帐业务的中介机构代理记帐& 。一般来说，大、中型企业基于经济业务和财务收支事务繁多、财务收支数额较大、财务管理要求较高、各相关主体对会计信息需求较大等因素，应单独设置财务会计机构。结合我市实际，市、区国家出资企业均具备一定的规模，皆有设立的需要，《办法》据此规定，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应设立专门的财务机构，并按照上述法律、法规的相关规定建立健全财务会计制度，与企业经营规模、竞争状况、风险水平等相适应。
三、关于设立法律事务机构
目前，国企改革面临着推进企业转型升级，推动混合所有制改革和加快国有经济布局结构调整等一系列重大任务，全面深化改革的艰巨性前所未有，尤其是受宏观经济下行、市场需求不足、产能过剩以及融资成本偏高等不利因素影响，推进改革重组中遇到的风险问题亦将更加错综复杂。但由于多种因素的影响，我市部分国家出资企业对法律管控风险的作用仍认识不足，企业法律顾问制度建设推进缓慢，一些企业还未设立专门的企业法律机构，企业法律顾问人员配备不足，法律顾问队伍的能力素质仍需提升，个别领导干部运用法治化解风险的能力仍不强等。这些问题表明，一些国家出资企业的法律风险防范机制建设难以满足企业快速发展的需要，难以适应目前和今后一段时期日趋复杂多样的市场竞争环境。因此，市属国家出资企业在顺利推进二个三年目标建设后，继续全面加强法治国企建设，是企业应对市场风险挑战的现实需要。
党的十八届四中全会提出&全面推进依法治国&，确立了&建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家&的总目标，这在国家政策层面上为我市国有企业在法治轨道上推进改革发展提供了强大的新内生动力。在依法治国的框架下，国家出资企业必将自觉运用法治思维谋划国有经济发展、用法治手段推进国企改革，着力在推动企业法律工作体系和建设法律风险防范机制的再深化、加快实现合规管理能力和依法治企能力的再提升上做好文章，而推进这项工作的关键最终还将回归到法律机构配置的健全和法律顾问队伍素质的提升。
综合实践发展的多方面需求，《办法》总结了多年来市属国企推进法制建设的经验，在本条第三款中明确规定大型的国家出资企业必须专设法律事务机构；其余的国家出资企业若未专门设置法律事务机构，也应明确一个部门承担企业法律管理职责，并配备必要的法务人员，力求达到所有国家出资企业法务管控&全覆盖&的基本目标。通过此举措，进一步加强企业法律组织机构建设，不断壮大既懂法律又懂经营管理的复合型人才队伍，充分发挥法律在企业国有资产法律风险管理中的基础作用。
第十二条　履行出资人职责的机构应当建立国家出资企业管理者优胜劣汰机制，按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取组织选拔、竞争上岗、公开招聘等方式依法任免或者建议任免相应的国家出资企业人员。
【释义】本条是关于国家出资企业管理者选择、聘用与考核的规定。
《企业国有资产法》第二十二条规定国家出资企业管理者选用范围包括国有独资企业的经理、副总经理、财务负责人和其他高级管理人员，国有独资公司董事长、副董事长、财务负责人和其他高级管理人，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、监事。《办法》所称的&国家出资企业管理者&涵盖这个范围。
选择国家出资企业管理者是履行出资人职责的机构的一项重要权利，也是一项重要职责。这项权利正确有效行使，对于促进国家出资企业健康发展、维护企业国有资产出资人权益具有重要意义。理顺国家出资企业管理者的管理体制，就是要明确界定党委及党委组织部、履行出资人职责的机构、企业董事会的管理权限，逐步改变企业管理者选用主体不明、权责不清的问题；要遵循&党管干部原则及出资人、董事会依法选用相结合&的实现路径，积极探索市场契约化管理和分层分类岗位管理，既解决企业国有资产出资人到位问题，又解决好决策、执行、监督分离问题。
本条从企业管理者选拔任用的主体、原则和方式三方面进行规定：
第一，明确选用主体是履行出资人职责的机构。《公司法》第六十八条、第七十一条规定了国有独资公司董事会成员、监事会成员由国资监管机构委派,《企业国有资产法》规定了国家出资企业管理者选用主体为履行出资人职责的机构。本条在选用主体上虽引用《企业国有资产法》的表述，但本质与上述规定是一致的。
第二，确定选用原则是公开、平等、竞争、择优。党的十八届三中全会提出&国有企业要合理增加市场化选聘比例&。按照这一要求，要创新适应现代企业制度要求的企业管理者激励约束机制，建立健全有别于行政干部的企业管理者选聘、考核、奖惩和退出制度。本条确定了上述选用原则，也就是说，要深化企业管理者能上能下的制度改革，完善对国家出资企业和企业管理者的激励约束，通过竞争和筛选实现优胜劣汰，充分调动起企业管理者的积极性；要建立健全企业管理者市场，让企业成为市场主体，探索建立起企业管理者市场化选用机制和职业经理人制度，尝试部分企业的经理层管理者、特别是紧缺型专业人才由董事会实行任期制契约化管理或由履行出资人职责的机构实行任期制聘任管理模式。
第三，规范了选用方式是依法任免和建议任免。首先，按照&谁出资谁委派&的原则，国家出资企业中的国有独资企业、国有独资公司中，履行出资人职责的机构作为单一股东，在&党管干部&原则的框架下，可以依法任免国家出资企业管理者；其次，由于国有资本控股公司、国有资本参股公司的出资者除履行出资人职责的机构外还包括其他股东，因此按照《公司法》的规定建议任免企业管理者，这是法定程序。
第十三条　履行出资人职责的机构应当建立国家出资企业管理者经营业绩考核评价制度，按照年度和任期实行分类考核，并依据考核结果决定相应奖惩，确定薪酬。
履行出资人职责的机构对其委派的国家出资企业董事会成员进行考核时，应当将其在重大决策时的表决意见纳入考核内容。
依法任命的国家出资企业人员在任职期间出现考核不合格或者不符合法定任职情形的，履行出资人职责的机构应当依法予以免职或者提出免职建议。
【释义】本条是关于国家出资企业管理者经营业绩考核制度的规定。
所谓的经营业绩考核制度，是指履行出资人职责的机构根据不同行业分别制定一定时期内企业经营业绩的考核标准和体系，据此对企业管理者进行考核并作为奖惩依据的制度。制定客观、公正的考核体系和标准，通过全面评价企业负责人的经营业绩，一是有利于全面、客观地评价企业管理者，全方位反映其经营业绩、履职表现等情况；二是有利于企业管理者把握好职责定位、履行好岗位职责，建立权责明确、运转协调、制衡有效的企业治理机构；三是有利于加强企业管理者的监督，实现市场认可、出资人认可、职工群众认可相统一；四是有利于建立有效的激励约束机制，进一步调动企业管理者干事创业的积极性；五是有利于维护企业国有资产出资人的权益，落实国有资产保值增值责任。
《企业国有资产法》第二十七条明确了履行出资人职责的机构应当建立国家出资企业管理者经营业绩考核评价制度，第二十九条进一步规定履行出资人职责的机构依照规定对国家出资企业管理者进行考核、奖惩并确定其薪酬标准。对此，国务院《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》中规定中央管理企业负责人薪酬由基本年薪、绩效年薪和任期激励收入构成，其中绩效年薪根据年度综合考核评价结果确定，任期激励收入根据任期综合考核评价结果确定，并明确地方所属国有企业负责人薪酬制度参照该意见精神积极稳妥推进。近年来，按照上述规定的要求，中央和地方初步建立了&年度考核和任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩激励相挂钩&的业绩考核体系，有效改善长期以来国家出资企业导向不清、责任不明、激励约束不到位的问题。随着国企改革的深入推进，国家出资企业法人治理结构的不断完善，必履行出资人职责的机构必须遵循依法科学、公开公正和激励约束的原则，建立以经营业绩为主全面考核评价管理者履职行为和履职结果，并与经营业绩考核制度互为补充、业绩考核与薪酬分配挂钩的综合考核评价体系。因此，本条从以下三方面规定了经营业绩考核评价制度：
一是明确规定业绩考核机制。《办法》规定业绩考核主体为履行出资人职责的机构，包括市、区级国资监管机构，以及对特定企业履行出资人职责的部门；业绩考核对象为国家出资企业管理者；适应企业分类监管的要求，采用按年度与任期相结合的方式，考核内容包括企业管理者经营业绩考核和履职情况评价，实行业绩考核结果与奖惩、薪酬挂钩。通过完善考核方式、健全考核制度，逐步形成履行出资人职责的机构考核董事会成员、监事会成员，董事会考核经营班子成员的新格局。
二是将董事对重大决策的表决意见纳入考核内容。《公司法》第一百一十三条规定&董事应对董事会的决议承担责任。董事会的决议违反法律、行政法规或者公司章程、股东大会决议，致使公司遭受严重损失的，参与决议的董事对公司负赔偿责任。但经证明在表决时层表明异议并记载于会议记录的，该董事可以免除责任。&为避免不当利用该条款规定逃避责任的情况，本条第二款规定将履行出资人职责的机构委派的董事会成员在重大决策时的表决意见纳入考核内容，以切实增强董事会成员参与决策的责任心，促进其勤勉履职。
三是确立国家出资企业管理者奖惩机制。在国企改革的进程中，对企业管理者的奖励经历了从精神奖励到物质奖励与精神奖励相结合的发展方式，目的是为建立多种奖励方式相结合的激励机制。目前，我市市属国家出资企业已普遍建立了业绩考核制度及薪酬制度，根据考核结果兑现绩效年薪和任期激励收入，对于业绩考核优秀的管理者，给予较高的薪酬奖励；对于没有完成考核目标的企业管理者，扣减薪金或降低薪酬收入；对于考核不合格的企业管理者，予以岗位调整或提请有关部门免职。《办法》总结我市业绩考核工作经验，要求履行出资人职责的机构建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度，根据业绩考核结果决定奖惩、确定管理者薪酬。同时，对于业绩考核不合格的、或者不符合法定任职情形的企业管理者，履行出资人职责的机构应当依法予以免职或者提出免职建议，完善了国家出资企业不合格管理者的退出机制，从而调动管理者的积极性、主动性和创造性。
第十四条　履行出资人职责的机构依法对国家出资企业进行财务监督，建立和完善国有资产保值增值体系。
履行出资人职责的机构应当建立健全审计监督制度，依法对国家出资企业履行审计监督职责。
【释义】本条是关于对国家出资企业的财务监督、审计监督的规定。
一、 财务监督
财务监督是为保证财务会计信息质量，防止信息失真而对会计信息进行的监督，其目的是确保企业财务活动在规范、科学的轨道上运行，保证企业日常财务活动符合相关法律、法规和规章制度的规定，符合企业决策程序规范化和科学化的要求。
财务监督按监督主体分为内部监督和外部监督，而外部监督包括财政、审计、国资监管机构等部门的财务监督。财务监督的方式有委托中介机构对企业年度财务决算的审计、委派财务总监、派驻专职监事等方式。目前，对市属国家出资企业的财务监督主要是采取对企业年度财务预决算的审查、委托中介机构对企业年度财务决算的审计和派驻专职监事等手段。
《办法》所指的财务监督是指履行出资人职责的机构依照《会计法》等法律法规，指导督促国家出资企业建立健全财务会计机构，对国家出资企业的财务会计信息进行事前的核准、事中跟踪和事后监管，以促进国家出资企业加强国有资产经营管理，合理配置并有效使用国家资产，防止企业国有资产非正常损失或流失，维护国家利益。为保证企业国有资产监督管理的质量，本条第一款与《国资监管条例》第三十五条规定作了相应衔接，以此完善国有资产保值增值体系。
一、 审计监督
目前，有权对企业国有资产进行审计的主体包括国家审计机关、第三方审计机构、履行出资人职责的机构和企业内部审计机构等。监督对象为国家出资企业，即国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本占控股地位或主导地位的企业。监督范围包括国家出资企业的资产、负债、损益情况的真实、合法和效益进行审查、作出审计评价。
在上述审计主体当中，国家审计机关审计是一种行政性经济监督行为，《企业国有资产法》第六十五条明确规定了其对企业国有资产的审计监督职责，主要包括两方面：一是对国有资本经营预算的执行情况的审计监督；二是审计机关依据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等相关规定对国家出资企业进行审计监督。第三方审计机构审计是指注册会计师依法接受委托、独立执业、有偿为社会提供专业服务的活动，根据《公司法》的要求，目前国内上市公司的年度及中期财务报告都必须由注册会计师进行审计并公告。
本条第二款规定的审计监督制度指的是规范履行出资人职责的机构对国家出资企业的审计监督及企业的内部审计监督。由于审计机关对国有企业的审计监督职责由《审计法》法律法规明确规定，不属于履行出资人职责的机构制定的制度的规范范围。
履行出资人职责的机构的审计监督是出资人深入分析企业经营管理状况和依法实施监督检查的有效手段，是推动企业依法经营、稳步发展的重要保证。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会中强调&要着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。要完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。&因此，履行出资人职责的机构要强化对企业国有资产实施审计监督的职责，包括：一是根据国家有关法律法规制定有关审计监督工作的规章制度；二是组织实施所出资企业领导人员经济责任审计工作；三是根据企业国有资产监管工作需要，开展财务收支审计、绩效审计、资产质量审计以及各类专项审计工作；四是监督和指导国家出资企业按照有关规定开展企业内部审计工作。履行重出资人职责的机构开展审计监督可根据需要采取以下方式：一是按照有关规定委托有关审计机关具体实施审计工作；二是聘请具有相应资质条件的社会审计组织承担审计工作任务；三是组织或抽调企业内部审计人员实施审计工作。
企业内部审计是由企业内部审计机构对本企业及所属企业财务信息的真实性和完整性、经营活动的效率和效果以及内部控制的有效性进行监督和评价的活动。企业内部审计的目的，既是反映企业资产、负债和盈亏的真实情况，也是为了防止经营者的内部控制和财务作假，避免国有资产流失。加强企业内部审计，是企业建立健全现代企业制度不可或缺的重要环节，也是转变经营机制，依法经营、规范管理，增强市场竞争力的重要手段。因此，本条第二款规定履行出资人职责的机构在健全自身审计监督制度的同时，还负有指导、推动国家出资企业完善内部审计监督体系、规范企业内部审计监督行为的职责。
第十五条　建立关系企业国有资产出资人权益的重大事项管理制度。关系企业国有资产出资人权益的重大事项，按照法律、法规、规章的规定报履行出资人职责的机构批准、核准或者备案。
履行出资人职责的机构，根据其所出资的国有资本运营公司、国有资本投资公司以及其他国家出资企业的实际情况，明确相应企业承担有关重大事项管理的具体职责。
【释义】本条是关于关系企业国有资产出资人权益的重大事项管理制度的规定。
国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，与出资人权益关系重大，也是实践中容易发生国有资产流失的重要环节，必须加以针对性的法律规定。政府或履行出资人职责的机构建立健全关系企业国有出资人权益的重大事项管理制度，达到&以制度管事&，既有利于保障企业依法享有的经营自主权、保证经营活动的效率和效益，又有利于履行出资人职责的机构依法加强监管、防止国有资产流失、维护国有资产权益。
《企业国有资产法》对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，特别对易发生国有资产流失的企业改制、与关联方的交易、资产评估、国有资产转让等环节分节细化。《国资监管条例》也将国有独资企业、国有独资公司的重组、股份制改造方案、章程、分立、合并、破产、增减资本、发行公司债券等列为重大事项，并以&企业重大事项管理&专章对重大事项管理的程序逐项规定。《办法》将重大事项定为 &关系企业国有资产出资人权益&，具体而言，上述法律、法规规定的企业合并、分立、改制、上市、增加减少注册资本等均纳入管理范围，《企业国有资产法》、《国资监管条例》未规定的，还可根据《公司法》等法律、法规增加企业发展战略规划、年度投资计划等重大事项。
本条还从以下两方面明确重大事项的决定权限及程序，规范了重大事项管理：
一、依法监督
一是法律、法规规定必须由政府和履行出资人职责的机构决定的事项必须遵守法律、法规的规定，法律、法规规定可以由国家出资企业决定的，尊重企业的法人财产权，可以在企业章程中对重大事项范围、权限和程序作自治性规定；二是重大事项应当依照法律、法规、规章的规定的权限和程序报履行出资人职责的机构批准、核准、备案。本条第一款所规定的&按照法律、法规、规章的规定&主要指《企业国有资产法》、《公司法》、《国资监管条例》等法律、法规，以及福建省、厦门市制定的地方性法规和国务院国资委及省、市政府规章等，而该款规定的批准、核准和备案的范围以及程序将在今后实施时通过制定具体制度予以细化完善；三是《企业国有资产法》、《国资监管条例》对资产评估、国有资产转让等特别的重大事项有规定的，要依其规定执行。
二、明确职责
党的十八届三中全会提出了以&管资本&为主加强国有资产监管的企业国有资产监管新体制，这是深化国企改革、完善企业国有资产监督管理体制的重要举措。下一步，我市将组建或者改组国有资本运营公司、国有资本投资公司，可以预计在未来的一段时间内，将会形成国有资本运营公司、国有资本投资公司、实业集团公司并存的局面。因此，有必要扩充企业国有资产监督管理的范围，监管范围将包括国有资本运营公司、国有资本投资公司以及其他国家出资企业。对于国家出资企业的监管依法延伸到子企业，但这种监督管理是以管资本为主进行监管，这就要求履行出资人职责的机构要找准出资人职责定位，明确划分其与国有资本运营公司、国有资本投资公司、集团公司在重大事项管理上的权责界限，调整优化企业国有资产监管方式，对经营性的国有资产依法合规监管。
本条第二款规定有两个重点：一是履行出资人职责的机构根据所出资企业的实际情况确定相应的重大事项管理职责，不直接干预企业生产经营。如，根据企业的属性和运作机制不同，可以对国有资本运营公司、国有资本投资公司赋予更多重大事项管理权；根据企业规模、董事会运作规范程度、经营绩效排名等因素，赋予其他国家出资企业不同的重大事项管理权，以实现重大事项管理权在履行出资人职责的机构与所出资企业之间的合理配置。二是履行出资人职责的机构坚持突出重点原则，强调对企业经营业务有重大影响的重大事项进行监管，并通过制度制定或章程规定明确关系国有资产出资人的重大事项管理的职责范围。
第十六条　市、区人民政府对国家取得的国有资本收入及其支出实行预算管理，并按照规定逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例。
国有资本经营预算的收入包括：
㈠从国家出资企业分得的利润；
㈡国家出资企业国有资产转让收入；
㈢从国家出资企业取得的清算收入；
㈣其他国有资本收入。
国有资本经营预算的支出包括：
㈠费用性支出，即国家出资企业改革成本支出、履行出资人职责的机构的监管费用支出等；
㈡资本性支出，即对国家出资企业和重点产业资本性投入等；
㈢市、区人民政府规定的其他支出。
【释义】本条是关于国有资本经营预算的规定。
国有资本经营预算是国家以出资人身份依法取得的国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本运营预算制度，有利于规范国有出资企业的收入分配关系、增强政府宏观调控能力、推进国有经济产业布局和结构调整、促进国有企业的深化改革发展，也有利于全体人民共享国有资本的经营成果。
2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发﹝2007﹞26号），标志我国开始正式建立国有资本经营预算制度。根据该文件精神，中央本级国有资本经营预算从2007年起试行，地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。2008年制定的《企业国有资产法》以专章形式确立国有资本经营预算制度的法律地位，明确&国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案&。此后，按照全国人大要求，中央本级国有资本经营预算于2010年首次提交全国人大审查。结合地方实际，我市也在推进国有资本经营预算编制方面作了制度探索，为国有资本经营预算工作奠定实践基础：市政府于2010年8月2日制定《厦门市市级国有资本经营预算试行办法》，确定&市国资委及其他市属企业监管职能部门和单位为国有资本经营预算单位&，并对市级国有资本经营预算的编制、变更、执行和决算进行规范；市国资委于2011年出台了《所监管企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》，具体细化了预算草案编制工作，并于当年启动市级国有资本经营预算草案编制工作。特别需要说明的是，2014年8月31日新修订的《中华人民共和国预算法》明确将&国有资本经营预算&纳入预算范围，规定&国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算&，国有资本经营预算应当保持完整、独立，并与一般公共预算相衔接。在总结近年国有资本经营预算试点经验的基础上，政府及相关部门要健全完善地方国有资本经营预、决算的汇总上报体系；履行出资人职责的机构作为企业国有资产的出资人，要履行自身工作职责、加大工作力度、完善配套制度，发挥履行出资人职责的机构在国有资本经营预算编制过程中的积极作用。
本条第一款要求建立健全国有资本经营预算制度，并将企业国有资本经营预算工作延伸到区一级，确定实行预算管理的主体为市、区两级人民政府，凡是以国家出资企业出资人身份取得的收入和支出都要纳入预算管理，以发挥对国有资本经营预算的约束作用。
一、国有资本经营预算的收入项目范围
《企业国有资产法》第五十九条对收入项目有较为具体的规定，《办法》衔接上位法，对国有资本经营预算收入范围作了进一步明确和细化：一是从国家出资企业分得的利润。二是国家出资企业国有资产转让收入。根据《企业国有资产法》规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，国家将其出资人权益有偿转移给其他单位或者个人的行为就属于《办法》规定的国有资产转让。为更清晰地说明本条所说的企业国有资产是指国家直接持有的出资人权益，《办法》专门在企业国有资产前面增加了&国家出资&的限定语。三是从国家出资企业取得的清算收入。四是其他国有资本收入，指国家作为国家出资企业的出资人所获得的其他收入。
二、国有资本经营预算的支出项目范围
对全部国有资本经营预算收入所做的分配，即各项支出，属于国有资本运营预算支出。本条在《企业国有资产法》第五十九条规定的基础上对支出项目范围作了补充具体化规定，明确国有资本预算支出分为费用性支出、资本性支出和政府规定的其他支出，有利于提高企业国有资产监管的透明度。这其中：
1.费用性支出，是用于国有企业改革成本、履行出资人职责的机构的监管费用等方面的支出，有利于今后更好的服务和保障企业改革发展的目标。
2.资本性支出，是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求等需要安排的资本性支出。
3．其他支出，是由市、区人民政府根据当地实际统筹安排的资本性、费用性支出以外的支出。
三、提高国有资本预算收益上缴比例
党的十八届三中全会决定要求&完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生&。提高国有资本收益上缴公共财政比例，使其更多地用于社会保障和民生支出，更好地发挥国有资本收益弥补社保缺口、服务社会、保障民生的作用，既有利于增强国有资本经营预算的宏观调控作用、推进国有经济布局和结构的战略性调整力度，又有利于继续深化改革、完善社会保障体系。由于中央提出的提高国有资本收益上缴公共财政比例的目标并非一步到位的，《办法》据此提出&按照规定逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例&，一方面赋予一定灵活性，另一方面也为今后不断提高国有资本收益上缴公共财政比例预留了制度空间。
第十七条　市人民政府建立统一的国家出资企业国有资产基础管理制度。
国家出资企业的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等企业国有资产基础管理职责，由本级国有资产监督管理机构统一履行。
国有资产监督管理机构应当依照法律、法规、规章的规定，指导国家出资企业开展企业国有资产基础管理工作。
【释义】本条是关于我市统一企业国有资产基础管理的规定。
企业国有资产基础管理工作是国家掌握企业国有资产总量、结构、变动和收益等基本情况的重要途径。为保证其准确性、全面性和权威性，应当建立统一的、适用于履行出资人职责的机构和国家出资企业的企业国有资产基础管理制度。《企业国有资产法》对资产评估进行了具体规定，《国资监管条例》对国有资产基础管理工作范围、管理主体进行了规定。
《办法》主要从三个方面对国有资产基础管理工作进行规范：
一是明确我市国有资产基础管理制度的制定主体。国家实行统一的基础管理制度，而贯彻实施国家制定的有关基础管理的法律、法规、规章则需要进一步统一制定具体实施办法。为贯彻我市企业国有资产集中统一监管原则，《办法》规定市人民政府是建立统一的企业国有资产基础管理制度的唯一主体。
二是细化国有资产基础管理工作范围。企业国有资产基础管理工作范围主要包括产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等。产权界定、产权登记是依法确定国有资产的产权边界，明确产权归属的行为；资产评估监管是政府通过制定资产评估行为规则，对评估项目进行核准或者备案等方式进行监管的行为，从而准确体现国有资产的价值，防止国有资产损失；清产核资是履行出资人职责的机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为的需要，组织企业进行财务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损益，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动；资产统计是对国有资产运营情况进行收集、审核、汇总和分析的行为，是全面掌握国际出资企业发展情况和国有资产分布状况的基础工作；综合评价即综合绩效评价，是以投入产权分析的方法，通过建立综合评价体系，对企业特定期间的盈利能力、资产质量、财务风险、经营增长以及管理状况等进行的综合评判。
三是明确市、区国资监管机构统一执行企业国有资产基础管理职责。考虑到对特定企业履行出资人职责的部门，不是专司企业国有资产监管职能，在职责机构和人员配备相对不足、熟悉企业国有资产监管基础管理业务的人员也相对较少，《办法》规定由市、区国资监管机构统一履行企业国有资产基础管理职责，并承担指导企业开展企业国有资产基础管理工作的职责。需要说明的是，本条第三款规定的法律是指《公司法》、《企业国有资产法》等；法规是指《国资监管条例》、《国有企业监事等会暂行条例》等；规章是指《企业国有产权转让管理暂行办法》、《国有企业清产核资办法》等国务院国资委制定的部门规章。
第十八条　国家出资企业应当按照规定向本级国有资产监督管理机构报送企业国有资产统计报表和企业国有资产经营报表等资料；属于特定国家出资企业的，还应当同时报送履行出资人职责的部门。
区国有资产监督管理机构应当按照规定编制本级国家出资企业的国有资产统计报告，并与国家出资企业的分户统计数据一并报送市国有资产监督管理机构。
市国有资产监督管理机构应当对本市国家出资企业的财务状况和生产经营状况进行统计分析，定期向市人民政府报告统计分析结果。
【释义】本条是关于企业国有资产统计资料报送的规定。
企业国有资产统计是指国资监管机构对所拥有的国有资产的存量、分布、结构及其变动和运营效益等基本情况进行收集、汇总和分析。《企业国有资产法》第十八条第一款规定，国家出资企业应按规定建立健全财务会计制度，规范会计核算，依照法律法规及企业章程规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。实践操作中，市属国有企业每年汇总填写企业财务决算报表、国有资产统计报表等资料上报市国资委，市国资委依据《企业国有资产法》、《国资监管条例》及国务院国资委《企业国有资产统计报告办法》（国资委令第4号）的相关规定对统计报表进行审核、汇总，依法对企业国有资产保值增值进行监管，并于每年6月底向市委、市政府报告上年度企业国有资产运营情况，确保企业国有资产的层层监管、责任到位。
为保证履行出资人职责的机构全面掌握全市国有企业的生产经营、财务状况，本条规定了企业国有资产统计资料的层层报送程序和内容：一是国家出资企业向本级国资监管机构报送企业国有资产统计报表和企业国有资产经营报表等资料，特定国家出资企业还应同时报送对其履行出资人职责的机构。这里注意，目前我市特定企业系由市政府授权其他部门履行出资人职责，但为确保国有资产及财务统计信息的完整性、一致性，本条规定了由市国资监管机构统一负责汇总统计并报送市政府。二是区级国资监管机构向市级国资监管机构报送区级国家出资企业的国有资产统计报告和国家出资企业的分户统计数据。国务院国资委在企业国有资产监管工作中要求各省市上报的国家出资企业国有资产及财务统计资料必须涵盖下属各级政府出资企业的数据资料，为全面掌握、上报全市企业国有资产情况，故本条第二款规定了区国资监管机构的统计报送职责。三是市国资监管机构定期向市人民政府报送本市国家出资企业的财务状况和生产经营状况统计分析报告。《企业国有资产法》第十五条第二款规定，履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。本条第三款在上位法基础上作出了更为具体和明确的规定。
第十九条　履行出资人职责的机构应当完善企业国有资产损失责任追究制度，监督和指导国家出资企业开展内部资产损失责任追究工作。
【释义】本条是关于完善企业国有资产损失责任追究制度的规定。
建立企业国有资产损失追究制度，是落实国家出资企业资产经营管理责任、规范企业经营管理行为、实现国有资产保值增值的重要保障。近年来，随着国有资产监督管理体系的逐步完善，健全企业国有资产责任追究制度对于加强企业国有资产监督管理、防止企业国有资产流失作用越来越受到政府、履行出资人职责的机构和国家出资企业的重视。为此，国务院国资委制订了《中央企业资产责任追究暂行办法》，我市也专门制定《厦门市市属国有企业资产损失责任追究暂行办法》，近期，党的十八届四中全会强调要&建立重大决策终身责任制度及责任倒查机制&、十八届中央纪委五次全会也提出&没有问责，责任就落实不下去。&&今年开始，尤其要突出问责，&&要建立完善责任追究典型问题通报制度，通过问责，把责任落实下去。&因此，本条确定了企业国有资产损失责任追究的主体及其职责。
按照&谁主管、谁负责、分级实施追究&的原则，规定企业国有资产损失责任追究制度的主体，在政府层面是政府及代表市、区政府履行出资人职责的机构，包括市、区国资监管机构和对特定企业履行出资人职责的部门，在企业层面是国家出资企业。由于我市的国家出资企业层级很多，每级企业都有独立的法人财产权，国家出资企业也应负责其内部资产损失责任追究工作。
《办法》还规定了履行出资人职责的机构两方面职责，即完善企业国有资产损失责任追究制度，监督和指导国家出资企业开展内部资产损失责任追究工作。具体可包括：一是研究制定企业国有资产损失责任追究有关规章、制度，二是负责企业国有资产损失责任追究工作，三是负责特别重大或连续发生的重大资产损失责任追究工作，四是负责子企业法定代表人由企业负责人兼任的子企业资产损失责任追究工作，五是指导监督企业国有资产责任追究工作，六是受理企业直接追究责任的相关责任人的申诉和复查申请，七是其他有关国有资产损失责任追究工作。
第二十条　国有独资企业、国有独资公司出现重大投资损失、发生重大法律纠纷案件等影响企业正常经营的重大事件，应当及时向履行出资人职责的机构报告；国有资本控股公司、国有资本参股公司发生上述重大事件的，履行出资人职责的机构委派的股东代表也应当及时向委派机构报告。
未履行前款规定的报告职责的，由履行出资人职责的机构予以通报批评；情节严重的，对直接负责的企业管理者或者其他直接责任人依法给予处分。
【释义】本条是关于对影响企业正常经营的重大事件报告制度的规定。
代表政府履行出资人职责的机构与国家出资企业的关系是出资与被出资的关系，履行出资人职责的机构需要时刻了解国家出资企业的财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况，从而加强对企业管理者履职情况的监督管理。《国资监管条例》第三十七条规定国家出资企业中的国有独资企业、国有独资公司应按规定定期向国资监管机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况，第三十九条规定了上述企业未履行报告义务所应承担的法律责任。对于国家出资企业中的国有资本控股公司和国有资本参股公司，《公司法》第九十七条还规定股东有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告，对公司的经营提出建议或者质询。履行出资人职责的机构可据此通过行使股东权利，了解掌握国家出资企业的经营状况。
履行出资人职责的机构除通过企业报告等途径定期了解企业经营外，还需掌握企业经营管理动态，特别是对于影响企业经营的重大事件，需要及时掌握。由于法律、法规对于国家出资企业向履行出资人职责的机构报告已有明确规定，《办法》没有将上述法律条文进行重复，而在本条确立了企业重大事件报告制度，从报告的主体、报告的内容、未履行报告义务的法律责任进行明确。
一、报告主体
报告的主体为国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司及国有资本参股公司。具体来说，对于国有独资企业、国有独资公司而言，具体由国有独资企业厂长（经理）、国有独资公司董事会、监事会或者监事代表企业履行报告职责；对于国有资本控股公司及国有资本参股公司，由履行出资人职责的机构委派的股东代表履行报告职责。
二、报告内容
报告的内容为重大投资损失、重大法律纠纷案件等影响企业正常经营的重大事件，一般应当包括：一是包括企业面临的重大经营风险，二是企业重大诉讼、仲裁，三是重大投资损失，三是企业重大财产的查封、冻结、扣押和拍卖等可能重大财产损失事项，四是企业董事、监事、高级管理人员未履行或未能正确履行职责，等等。
三、报告时间
本条规定企业发生了影响企业正常经营的重大事件要及时报告，以便履行出资人职责的机构尽快掌握情况，并及时处置。至于如何落实&及时&，应依照重大事件的性质和紧急程度等情况，通过具体制度进行细化规定。
四、未履行报告义务的责任
发生影响企业正常经营的重大事件未及时报告的责任主体是国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司的委派股东代表。根据违反《办法》规定的行为情节的轻重不同，设置相应的法律责任：行为情节不严重的，予以通报批评，具体可由履行出资人职责的机构对违法主体、违法事由以书面形式公布，指出违法行为，避免再犯；对于行为情节严重的，对直接负责的管理者和其他直接责任人员依法给予处分。
第二十一条　履行出资人职责的机构发现企业国有资产转让过程中有下列行为之一，可能造成企业国有资产损失的，应当及时制止并依法处理：
㈠违反法定程序的；
㈡超越权限擅自转让的；
㈢恶意串通低价转让的；
㈣采取欺诈、隐瞒等手段转让的；
㈤法律、法规、规章禁止的其他情形。
【释义】本条是关于履行出资人职责的机构对企业国有资产转让行为的监督职责的规定。
《企业国有资产法》、《国资监管条例》及国务院国资委、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》对企业国有资产转让权限、程序和操作流程有规定，但对采取违反法定程序或者超越权限擅自转让的、恶意串通低价转让、采取欺诈、隐瞒等手段转让侵占企业国有资产等违法行为的制裁措施不够。党的十八届三中全会决议明确了混合所有制经济的发展方向和路径，可以预计，今后我市转让企业国有资产的行为将日益增多。因此，贯彻《企业国有资产法》等法律、法规的规定，规范企业国有资产转让行为，必须明确企业国有资产转让行为的监督主体。
为防止企业国有资产流失、维护出资人合法权益，本条在衔接前述规定的基础上，列举转让资产过程中的违法行为范围，赋予履行出资人职责的机构依法采取措施制止或根据相关规定进行处理。除此，履行出资人职责的机构作为出资人还可根据《公司法》的相关规定行使股东权利。如转让中出现上述情形的，应及时终止转让行为，必要时可以根据《公司法》第一百五十一条、第一百五十二条的规定，依法向人民法院提起诉讼。
第二十二条　国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的管理者有下列行为之一，造成企业国有资产损失的，除依法承担赔偿责任外，履行出资人职责的机构应当对管理权限内的相关责任人扣发绩效薪金（奖金）或者依法予以处分，并视情节依法给予不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司管理者的限制；对管理权限以外的责任人，由履行出资人职责的机构向相关部门提出处理建议；涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关处理：
㈠利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益的；
㈡侵占、挪用企业资产的；
㈢在企业改制、财产转让等过程中，违反法律、法规和公平交易规则，将企业财产低价转让、低价折股的；
㈣违反规定与本人任职企业进行交易的；
㈤未如实向资产评估机构、会计师事务所提供有关情况和资料，或者与资产评估机构、会计师事务所串通出具虚假资产评估报告、审计报告的；
㈥违反法律、法规、规章和章程规定的决策程序决定企业重大事项的；
㈦其他违反法律、法规、规章和章程的行为。
国家出资企业的管理者因前款所列行为取得的收入，依法予以追缴。
【释义】本条是关于国家出资企业管理者违法行为的法律责任的规定。
法律责任是一种对违法行为的事后惩戒措施，只有严格责任才能使国有资产监督管理的法律规定落到实处，堵塞国有资产流失漏洞。本条对企业管理者造成企业国有资产财产损失的法律责任做出了全面规定。掌握本条注意以下三方面：
一、关于违法行为的责任主体
本条规定的责任主体是国家出资企业的管理者，管理者范围包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。
二、关于责任追究的条件
本条规定管理者具有上述七项行为，造成企业国有资产损失的，必须根据违法行为性质和情节轻重，依法追究其相应法律责任。
三、关于法律责任
按违法行为违反的法律关系不同，责任主体应承担的法律责任分为民事责任、行政责任、刑事责任三种。对于履行出资人职责的机构管理权限内