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中国科技现状及反思
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中国科技人才政策分析
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一中国科技人才政策综述
（一）科技人才政策的基本内涵
国内外学者从不同角度给政策下了很多的定义，不过，本文所说的政策主要是指公共政策，即为解决社会公共问题的政策。
“政策是一个国家的执政者（包括执政党和政府）为实现一定历史时期的任务和目标，为调整一定的社会利益关系而制定的行动准则，是执政者的特定价值取向和策略措施的有计划的实践活动过程”。潘强恩：《政策论》,北京：西苑出版社，1999，第7页。
“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称”。陈振明：《政策科学》,北京：中国人民大学出版社，2002，第59页。
从广义上讲，公共政策包括法律，而狭义的公共政策与法律相对，本文所探讨的科技人才政策主要是指狭义的公共政策，不过也涉及部分相关法律、法规的内容。
本文认为，科技人才政策就是国家机关、政党及其他政治团体为了规范科技人才行为而制定的行为准则，以及主要目标诉求虽然不仅仅是为了针对科技人才，但含有科技人才的内容，或者是适用于科技人才的准则，主要包括谋略、法令、措施、办法、方法、条例等。
（二）中国科技人才政策的发展历程
1.古代中国的科技人才政策
在不同的历史时期，中国古代科技人才政策有着不同的特点，不过，也可以粗略地勾画出一个总体轮廓：尽管古代中国对于农业、天文、医学、建筑、瓷器、丝绸等方面的人才比较重视，一些朝代也采取了一些支持措施，但总的来说，中国古代对于科技人才活动采取的是既不反对但也不支持的政策，这一点同欧洲16~18世纪的科技人才政策比较接近，甚至还要宽松一点，因为，神学在中国从来没有取得在中世纪欧洲一样的地位。
从理论上讲，中国古代科技人才不存在从事科技活动的有形政策障碍，但以政治为核心的中国古代人才政策,把发明创造视为“奇技淫巧”的理念等因素却形成了多种无形政策障碍，这些障碍直接压抑了人们从事科技活动的积极性。因此，中国古代科技活动大都局限在少数士大夫的业余爱好、工匠父子师徒相传阶段，难以有大的突破。
2.近代中国的科技人才政策
“鸦片战争”打破了清朝政府的“天朝上国”幻境，西方的“坚船利炮”也让他们认识到了科技的威力，以及进行“洋务运动”的必要性。在这种环境下，科技人才建设也正式提上议事日程。清朝政府开始组建京师大学堂、船政学堂等机构，培养掌握近代科技的人才。在采纳“中国留学第一人”容闳建议的基础上，清政府也开始向国外派遣留学生。
尽管这一时期的科技人才政策依然存在许多局限，但毕竟打破了几千年形成的漠视科技人才建设的坚冰，使科技人才政策逐渐成为人才政策中不可或缺的一个重要组成部分。
3.现代中国的科技人才政策
“五四运动”前后，近代西方的教育模式在中国逐渐得到推广与巩固，科技人才的培养、选拔、使用方面也多向美国、英国、日本等国学习。由于当时国内掌握近现代科技的人才奇缺，包括科技人才在内的各类人才还是颇受重视的，在一个银元足以买一担大米的民国初期，大学老师的工资就有几十甚至是上百块银元。但由于当时国内局势动荡，内忧外患不断，因此，在1949年以前，我国科技人才政策一直处于初期建构、探索阶段，总体上显得支离破碎、缺乏连贯性。
只是在1949年以后，特别是在1978年以后，我国科技人才政策才随着国内局势的稳定、随着人事政策的完善而逐步规范，并日益形成体系。不过，其间也经历了曲折的历程。
中华人民共和国成立之初，由于国际局势复杂，包括科技人才政策在内的众多政策、制度都是参考当时苏联的计划经济模式。尽管“文化大革命”使科技人才政策受到很大冲击，但总的来说，在三十年时间里，中国科技人才政策为社会主义计划经济服务的宗旨没有实质性的变化。
20世纪80年代初，随着市场经济的实施，科技人才政策也开始符合市场经济规律，鼓励科技人才流动、提高专家待遇、提高科技人才队伍素质、鼓励出国留学、建立博士后制度等方面的政策陆续出台。特别是在1992年邓小平南巡讲话后，科技人才政策也同整个国家的局势一样进入了一个新的阶段，科技人事制度改革日益深化，科技人才政策越来越符合市场配置规律的要求，同国际大环境也日益协调。
当前，在科技人才的培养、选拔、使用、评价、激励、吸引等方面都有大量相应的政策予以规范、引导，并逐渐形成了自己的体系。
（三）中国科技人才政策体系结构分析
中国科技人才政策所包含的范围比较广泛，它不只是指针对科技人才的人事、人才政策，也包括所有适用于科技人才的专业技术人才政策，以及能推动科技人才队伍建设的其他公共政策。中国科技人才政策体系可以按照不同的分类方法来勾画整体结构，下面采用两种分类方法予以分析。
1.按政策类别来分
科技人才政策。这类政策直接针对科技人才的开发与管理，不过数量不多。
适用于科技人才的专业技术人员政策。这类政策包含了绝大多数推动科技人才队伍建设、规范科技人才行为的政策，构成了科技人才政策的主体。主要包括：关于事业单位改革、人才交流、职称、专家、博士后、留学生、继续教育等方面的政策。
含有科技人才内容的科技政策。这类政策包含了绝大多数科技政策，实际上，几乎所有科技政策都能直接或间接为科技人才队伍建设服务。主要包括：股权激励、知识产权保护、鼓励科技创新、深化体制改革、完善科技评估与转移机制、改善科研条件、鼓励民营科技企业发展等方面的政策。
其他人事政策。如，《关于印发〈年全国人才队伍建设规划纲要〉的通知》（中共中央办公厅、国务院办公厅）、《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》（），等。
2.按科技人才的开发与管理来分
人才培养政策。如，《国务院办公厅转发人事部等部门关于培养跨世纪学术和技术带头人意见的通知》（国办发［1995］28号）、《人事部等七部门关于强化“百千万人才工程”人选培养的通知》（人发［1996］98号）等。
人才选拔与使用政策。如，《人事部关于印发〈关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见〉的通知》（人职发［1995］2号）等。
人才激励政策。如，《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》（）、《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》（人发［2001］49号）等。
人才吸引政策。如，《关于吸引海外留学人员为西部服务，支持西部建设有关工作函》（教外厅［2002］30号）等。
人才评价政策。如，《人事部等七部门关于进一步作好“百千万人才工程”人选考核工作的通知》（人发［1998］62号）、《人事部、国家科委关于民营科技企业人员评定专业技术职称（资格）有关问题的通知》（人职发［1995］7号）等。
图1中国科技人才政策体系结构
人才市场与流动政策。如，《关于印发〈关于大力发展科技中介机构的意见〉的通知》（）、《自费出国留学中介服务管理规定》（教外综［1999］44号）等。
人才安全政策及其他。如，《关于转制单位部分人员延缓退休有关问题的通知》（）等。
二中国科技人才培养政策分析
科技人才培养政策不仅包括《关于培养跨世纪学术和技术带头人意见》〔国务院国办发(95) 28号〕等有针对性的科技人才培养政策，也包括体制改革政策、专业技术人员人事政策、高等教育政策、留学生政策等能在科技人才培养过程中发挥不同程度作用的政策。
（一）科技人才培养政策的框架及其调节重心
1.培养青年学术带头人政策，扩大优秀青年科技人才队伍
放手、大胆使用是培养优秀科技人才的一条重要途径，在国家颁布实施的政策文件中，涉及培养优秀科技人才的内容有很多，仅在1995年，人事部等国家部门连续发布了几项旨在培养优秀科技人才的政策。
1月，人事部印发了《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》（人职发［1995］2号）；3月，国务院办公厅转发了人事部等部门制定的《关于培养跨世纪学术和技术带头人意见》〔国务院国办发(95) 28号〕；11月，为进一步贯彻落实中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》和全国科技大会精神，做好《关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见》实施工作，人事部等七部门联合制定实施了“百千万人才工程”。为了推动“百千万人才工程”的实施，有关部门还陆续颁布了《人事部等七部门关于强化“百千万人才工程”人选培养的通知》（人发［1996］98号)等政策。
为继续做好年轻一代学术技术带头人培养工作，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见》(中办发［2001］14号)精神，2002年5月，中国科学技术协会又制定了《新世纪百千万人才工程实施方案》。
2.培养后备科技人才政策，推动科技人才队伍的可持续发展
为了提高本科生、研究生的培养质量，有关部门不仅出台了《中华人民共和国高等教育法》(日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过)等相关教育法规，也出台了大量政策，如，《国务院批转国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》（国务院、国家教委，）、《关于加强高等学校本科教学工作，提高教学质量的若干意见》（教高［2001］4号）等。
为了培养更多的留学人才，1978年以来，教育部及其他有关部门制定了400余件关于出国留学选派、国外管理、回国工作、为国服务、出入境便利、海关、工资待遇、科技活动资助等方面的文件，如，《教育部关于增选出国留学生的通知》（［78］教外字773号）、《批转国家教育委员会小于关于出国留学人员工作的若干暂行规定大于的通知》（国发［ 号）、《国务院关于自费出国留学的暂行规定》（国发［号）。
为了培养年轻高级人才，经国务院批准，我国从1985年7月开始试行博士后制度，有关部门先后出台了大量相关政策文件，如，《国务院批转国家科委、教育部、中国科学院关于试办博士后科研流动站报告的通知》（国发［1985］88号）、《人事部、国家教委关于进一步争取优秀留学博士回国做博士后的通知》（人专发［1992］16号）、《人事部、全国博管会关于进一步加强博士后管理工作的通知》（人发［号）等。
3.继续教育政策，持续提高科技人才队伍的能力
人事部在1995年制定实施了《全国专业技术人员继续教育暂行规定》，该项法规明确规定：“参加和接受继续教育是专业人员的权利和义务”。随后，国家人事部又印发了《全国专业技术人员继续教育“九五”规划纲要》（人发［号）。
2002年，人事部又印发了《年全国专业技术人员继续教育规划纲要》，该纲要的指导思想是：“按照构筑终身教育体系、创造学习型社会的发展方向，坚持面向现代化、面向世界、面向未来的方针，以专业技术人员能力建设为主线，以高层次人才培养为重点，以改革创新为动力，以提高专业技术人员队伍的整体素质和能力水平为目的”。这与《全国专业技术人员继续教育“九五”规划纲要》的指导思想“着眼于建设具有攻坚和创新能力的跨世纪专业技术队伍”相比，无论从广度上，还是从深度上，都有了明显改进。
（二）科技人才培养政策体系创新思考
当前我国人才队伍存在着总量偏低、能力培养不足、区域分布不均衡、中青年优秀科技人才需要更大的成长空间、人才流失问题严重等问题，这些问题可以折射出我国科技人才培养政策体系存在的一些问题，针对这些问题，在政策方面需要重视以下几个方面的建设。
1.加大科技人才培养规模
要应对科技人才总量偏低问题，就需要在支持普通高等学校发展的同时，扩大科技人才的培养路径，多角度、多层次、全方位地培养科技人才。在政策方面，要进一步推动民办高等教育发展，提高民办教育的质量与信誉；鼓励培养时间短、见效快的实用技术人才，这方面应充分借鉴德国培养蓝领人才、印度培养信息人才的经验；充分利用现代信息技术，加大对网络教育模式的政策支持；通过具体政策强化继续教育、终身教育，如，制定优惠政策引导民营科技企业加强对员工的继续教育，真正把员工当作“蓄电池”。
2.提高科技人才培养质量
要应对科技人才创新能力不强问题，在政策方面，就要进一步引导我国教育体制由应试教育向能力教育转变；培养出一个优秀的科技人才，需要从小抓起，因此，在政策方面要加强基础教育中的能力教育，培养青少年的科技兴趣；提高科技人才培养质量，还需要加强师资队伍的继续教育，因为，没有高素质的师资力量，就没有高素质的科技人才队伍；要提高科技人才队伍的质量，还需要严格考核认证，规范科技人才评价体系，没有严格的选拔、评价体系，科技人才队伍的质量就难以得到有效保障。
3.给中青年优秀科技人才提供更多的政策机会
要给中青年优秀科技人才提供更多的机会，应依托《新世纪百千万人才工程实施方案》等高层次人才培养规划，建立多层次、多渠道的青年拔尖科技人才培养体系；在院士、教授等高层次人才选拔方面，应打破论资排辈观念，以能力为中心；建立高层次科技人才研修计划，不仅在经费方面予以资助，在时间方面，也应提供方便，具体可采用灵活多样的学术休假模式；加强中外科技人才交流，为中青年优秀科技人才接触世界前沿科技提供更多条件。
要在短时间内培养出大批高素质的科技人才，以解决我国科技人才总量不足、质量不高等问题，既需要有关各方积极实践，也需要加大科技人才培养政策创新的力度。只有及时构建出符合时代发展要求，具有前瞻性，同国际接轨的科技人才培养政策体系，并能予以认真落实，才能有效保证我国科技人才队伍快速、健康、可持续的发展。
三中国科技人才选拔与使用政策分析
培养人才只是过程，有效选拔与使用才是主要目的。当前，我国科技人才政策体系包含了大量人才选拔与使用方面的内容，这些政策在开发我国科技人才资源过程中起了巨大的作用。
（一）科技人才选拔与使用政策的着力点
1.完善聘任制度，强调公平、竞争
聘用制度是有效选拔、使用人才的重要举措，也是我国科研机构转换用人机制的基本环节。
《中共中央国务院关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》（日）指出：“科研机构转制为企业后，实行企业的劳动用人制度和工资分配制度。继续由政府支持的科研机构要实行以全员聘任制为主的多种用人制度”。
《关于印发〈关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见〉的通知》（人发［2000］30号）更明确提出，要“全面推行聘用制”、“按照‘公开、平等、竞争、择优’的原则，按岗聘用，竞争上岗”。
《关于印发〈关于进一步增强原始性创新能力的意见〉的通知》（国科发基字〔号）也指出，要“全面推行聘用制。推行固定岗位和流动岗位相结合的用人制度，实行专业技术职务聘任与岗位聘用并轨”。
从我国近些年出台的一系列人事制度改革政策及实践可以看出，完善建立在公平、竞争基础上的聘任制将成为我国选拔与使用科技人才的基本制度。
2.重视高层次科技人才的选拔与使用
高层次科技人才队伍是科技人才队伍的核心，是推动科技创新、科技发展的重要力量。为了有效培养、选拔、使用包括高层次科技人才在内的高层次专业技术人才，我国有关部门出台量大量相关政策文件。如，《国务院批转中国科学院、国家科委关于增选中国科学院学部委员请示的通知》（国务院，）等。
高层次科技人才不仅包括科学家、工程师，也应包括高技能人才在内。由于认识到忽视技工人才不利于技术创新及科技成果转化，目前，我国已加大高层次技工人才队伍建设的力度。仅在2003年，劳动和社会保障部等部门就出台了一系列的政策文件，如，《劳动和社会保障部关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步加强人才工作决定做好高技能人才培养和人才保障工作的意见》（劳社部发［2003］37号）、《劳动和社会保障部关于印发〈三年五十万新技师培养计划〉的通知》（劳社部发［2003］38号）等。
3.加大选拔优秀青年科技人才力度
从世界经验来看，一个民族科学的振兴，都必须拥有一批平均年龄不超过50岁的杰出科学家队伍，加大选拔优秀青年科技人才力度对推动我国科技的进步具有很强的现实意义。因此，日出台的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明确指出：“要放手把大批专业造诣较深又富有朝气的中青年充实到学术、技术工作的关键岗位上来。要充分发挥五十多岁、四十多岁中年科学技术人员承前启后的骨干作用。要敢于支持青年拔尖人才脱颖而出”。
日，人事部又印发了《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》的通知，明确指出，要“鼓励事业和企业单位大胆选拔、聘任优秀青年人才，努力造就一批跨世纪学术和技术带头人”，“大胆选拔35岁左右的优秀青年科技人员担任正高级专业技术职务”。
“百千万人才工程”、“新世纪百千万人才工程”、“长江学者奖励计划”等人才工程也是以培养、选拔、使用年轻人才为主。
4.重视选拔使用留学生、国外高层次人才
为了有效发挥留学生的作用，有关部门制定实施了一系列吸引、使用留学生的政策。如，《人事部关于重点资助优秀留学回国人员开展科技活动的通知》（人调发［号）、《关于设立“春晖计划”海外留学人才学术休假回国工作项目的通知》（教外留［2000］81号）、《人事部关于印发〈留学人员科技活动项目择优资助经费申请与管理办法〉的通知》（人发［2001］33号）等。
为了吸引国外高层次人才，有关部门也出台了一些政策，如，《国务院办公厅转发公安部外交部等部门小于关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利规定大于的通知》（国办发［2002］32号）。
5.选拔、使用科技人才的权利下放
经过十多年的科技体制改革，我国科研机构已较普遍地实行了院(所)长负责制、专业技术职务聘任制等内部管理制度。但是，科研机构仍然不同程度地存在着用人机制不灵活等问题，人才资源配置不合理的状况还没有从根本上得到解决。因此，在日。中共中央组织部、人事部、科学技术部又联合印发《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》（人发［2000］30号）的通知，明确提出，要通过“进一步完善院(所)长负责制，落实科研机构的自主权”等措施，完善科研机构行政领导任用制度。
目前，作为主体，众多单位在选拔、使用科技人才方面拥有了更多的权利，但传统的人事管理制度的影响依然很大，这方面的改革有待于进一步深化。
6.由重视拥有人才本身到重视科技人才能力的发挥
近几年，我国人才选拔与使用制度逐渐呈现出一个明显特点：“不求拥有，但求有用”，为了有效发挥科技人才的能力，在政策方面也打破了许多原有的条条框框，表现出更加灵活的特点。
《关于印发〈关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见〉的通知》（人发［2000］30号）提出，“在坚持用人基本条件前提下，对研究开发人员要着重于学术水平和学术贡献”、“鼓励科研人员创办高新技术企业或在完成本职工作的前提下兼职从事研究开发和成果转化活动”。这种灵活的选人用人机制有利于科技人才充分施展才能。
规范科技人才选拔制度的政策还包括其他一些方面，如开发中西部科技人才、农村科技人才等方面的政策。
（二）科技人才选拔与使用政策面临的主要问题及对策思考
当前，我国科技人才选拔与使用政策面临的问题主要表现在以下两个方面。
1.选拔使用人才时过分关注官本位
官本位是中国历史上具有根深蒂固影响的一种不符时代的落后文化产物。“官本位”使科学研究带上了行政化的色彩，并不可避免地影响到了科技人才在学术方面的发展。现在有些科研人员不愿在第一线科研攻关，而总想着去当什么长，或愿意到管理部门去。如果长此以往，势必影响第一线专业技术骨干队伍的稳定。
有院士认为，“封官”做法使中国没科学大师。过早给科研人员委以“官职”制约了中国科学大师的诞生。在科技界形成惯例的“封官”做法，使很多具有世界科学大师潜质的年轻人都过早被埋没了。乔新生：《中国“官本位”扼杀世界级科学家》，《瞭望东方周刊》，.cn/c//.shtml。
科研领域的“官本位”心态，一定程度上反映了当今某些官员手中特权较多、社会地位较高的现实；同时，也显示出社会在尊重科研人员、建立有效的激励机制上，尚有很多有待改进之处。此外，科学大师的产生需要宽松的科研环境，不能催出成果，或拔苗助长，不断刺激。要按照科研的规律办事，过分急于求成，反而欲速不达。如何应对根深蒂固的“官本位”思想，是科技人才政策必须面对的一个难题。
2.人尽其才的用人机制有待完善
我国现行的人才选任制度，是在长期的计划经济条件下形成的，与社会主义市场经济体制的要求有很大距离，公开、平等、竞争、择优的制度尚未真正建立起来，科技人才的选拔与使用方面也存在这个问题。《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》（）指出，我国“市场配置人才资源的基础性作用发挥不够，人才流动的体制性障碍尚未消除，人尽其才的用人机制有待完善”。
要建立健全科技人才选拔制度，在政策方面需要重点关注以下一些方面：严格科技人才选拔条件、改进评选办法、提高津贴标准、强化考核和激励机制；各地要建立符合本地区特点的科技人才选拔机制，努力建设一支能满足当地社会、经济发展需要的高素质科技人才队伍；逐步建立以院士、有突出贡献中青年专家、享受政府特殊津贴专家、“百千万人才工程”国家级人选等为重点的国家高层次专业技术人才选拔体系。
四 中国科技人才激励政策分析
（一）科技人才激励政策体系建设现状
我国科技人才队伍的迅速发展，在很大程度上得益于一系列科技政策、人事政策的激励。这些政策中只有一小部分是专门为激励科技人才而制定的，绝大多数政策（如激励有突出贡献的中青年专家、留学生、博士后的政策）则有着更大的适用范围，但由于这些政策含有激励科技人才的内容，或者是能起到激励科技人才的作用，因此，也可以看作是科技人才激励政策体系的一部分。
当前，我国科技人才激励政策体系主要包括以下一些内容。
1.国家科学技术奖励政策
自1978年3月全国科学大会以来，我国恢复和重建了国家科学技术奖励制度，这项制度有力地激励了科技人才的创造热情。1999年，为了解决科学奖励制度存在的一些问题（如：奖励项目过多，获奖项目质量有所下降；缺少具有权威性的最高奖项；奖励项目促进技术创新、成果转化和高科技产业化的导向性不强；重复设奖、奖励名目多而乱），国家颁布实施《国家科学技术奖励条例》，通过立法设立了国家最高科学技术奖，并完善国家级四大科学技术奖——国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖、中华人民共和国国际科学技术合作奖。同时还规范了省、部级以及社会力量的科学技术奖励办法（参见表1）。
表1关于国家科学技术奖励的部分政策文件名出台单位及时间
国家科学技术奖励条例日，中华人民共和国国务院令第265号
国务院办公厅转发科技部《科学技术奖励制度改革方案》的通知国办发［1999］67号
国家科学技术奖励条例实施细则日科技部令第1号
省、部级科学技术奖励管理办法日科技部令第2号
社会力量设立科学技术奖管理办法日科技部令第3号
国务院关于修改《国家科学技术奖励条例》的决定日国务院令第396号
国家最高科技奖设立以来，吴文俊、袁隆平、王选、黄昆、金怡濂、刘东生、王永志先后获得该项大奖。
国家科学技术奖励政策在实践中不断被修订、完善，地方、部门和各类企事业单位设置科学技术奖也受到鼓励、规范。目前，新的国家奖励政策正在规划或酝酿之中，如国家功勋奖励制度。
2.政府特殊津贴政策
1990年7月，为了弘扬尊重知识、尊重人才的社会风气，经党中央、国务院批准，决定给部分高级知识分子发放特殊津贴。为此，人事部、财政部发出《关于给部分高级知识分子发放特殊津贴的通知》（人专发［1990］6号）。以后，又陆续发布了一系列的相关政策（参见表2）。
表2关于政府特殊津贴的部分政策件名出台单位及时间
人事部、财政部关于给部分高级知识分子发放特殊津贴的通知人专发（1990）6号
中共中央、国务院关于给做出突出贡献的专家、学者、技术人员发放政府特殊津贴的通知中发（1991）10号
人事部、财政部关于发放中国科学院学部委员津贴的通知人专发（1992）10号
人事部关于从1995年起实行政府特殊津贴发放办法改革的通知人专发（1995）27号
人事部办公厅关于院士津贴和政府特殊津贴经费发放工作有关事项的通知人办发（1999）25号
关于对做出突出贡献的专家、学者、技术人员继续实行政府特殊津贴制度的通知中发［2001］10号
享受政府特殊津贴专家的选拔制度实行十多年来，全国共有十几万人享受了政府特殊津贴。
3.有突出贡献的中青年专家政策
为了激励有突出贡献的中青年专家，日中央书记处第50次会议纪要提出：“对那些在国内外有名望的中青年科学家生活待遇方面的问题，如工资问题、级别问题、住房问题、两地分居问题、医疗问题等，中央组织部应作为特殊的情况，立即同有关部门协商加以解决”。后经国务院同意，1984年中央组织部、中央宣传部、劳动人事部、财政部联合发出《优先提高有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家生活待遇的通知》。此后，又陆续出台了一系列相关政策（参见表3）。
截止到1998年，全国共选拔八批有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家。这对于深入贯彻、落实中央知识分子方针、政策，促进中青年人才的成长，发展国民经济起到了良好的作用。为了进一步完善此项工作，中组部正在酝酿出台新的措施，因此，从1998年至今，国家有突出贡献中青年专家的选拔工作暂时停止。
表3关于有突出贡献的中青年专家的部分政策文件名出台单位及时间
中组部、中宣部、劳动人事部、财政部优先提高有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家生活待遇的通知中组发［1984］3号
国家科委、卫生部对于有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家医疗照顾的通知［85］国科发干字1051号
人事部、铁道部、交通部、民航局关于对有突出贡献的科学、技术、管理专家购买车、船、飞机票予以优待的通知人专发［1989］4号
人事部关于印发《关于进一步做好有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家的意见》的通知人专发［1995］11号
人事部关于印发《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》的通知人职发［1995］2号
人事部关于有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家奖励晋升工资有关问题的通知人发［1996］35号
4.激励青年高层次人才的政策
百千万人才工程。自1995年起，人事部会同有关部门组织实施了以培养造就年轻优秀学术技术带头人为目标的“百千万人才工程”。2002年，面对21世纪出现的新情况、新问题，人事部等部门又制定实施了“新世纪百千万人才工程”。相关政策参见表4。
表4关于百千万人才工程的部分政策文件名出台单位及时间
国务院办公厅转发人事部等部门关于培养跨世纪学术可技术带头人意见的通知国办发［1995］28号
人事部等七部门关于印发《“百千万人才工程”实施方案的通知》人专发［号
人事部等七部门关于强化“百千万人才工程”人选培养的通知人发［1996］98号
新世纪百千万人才工程实施方案人发［2002］55号
人事部关于做好“新世纪百千万人才工程”国家级人选推荐工作的通知人发［号
5.股权激励政策
股权激励是当前企业特别是高科技企业常用的激励企业核心人才的手段，为了激励科研人员发明创造的积极性，我们国家出台了一系列的政策鼓励、规范高新技术成果出资入股行为（参见表5）。
表5关于股权激励的部分政策文件名出台单位及时间
关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定国家科委、国家工商行政管理局，
国务院办公厅转发科技部等部门《关于促进科技成果转化若干规定》的通知国办发［1999］29号
关于以高新技术成果作价入股有关问题的通知科学技术部、国家工商行政管理局，
关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见财政部、科技部，
激励科技人才的政策所包含的范畴非常广泛，除上面重点提到的政策外，还包括评选优秀科技人才等多方面的政策，如，《中组部、中宣部、人事部、科技部关于评选表彰“全国杰出专业技术人才”有关工作的通知》（人发［2002］34号）。
（二）科技人才激励政策体系存在的主要问题及创新思考
根据我国人才队伍存在的问题及前面对科技人才激励政策体系的分析，可以看出，我国科技人才激励政策体系的不足之处主要表现在体系不完善、缺乏稳定性、手法相对单一、同国际接轨不足、落实力度不够等多个方面，特别是在物质激励、发展激励方面存在两个突出问题：
第一，物质激励政策没有充分体现出公平原则。根据美国行为学家亚当斯（J.S. Adams）1965年提出的公平理论，每个人会不自觉地把自己付出劳动的所得报酬与他人付出的劳动与报酬进行个人的、历史的比较，如果他发现这些比例不甚相等时，就会产生不公平感，从而影响工作情绪。目前，我国针对科技人才的物质激励政策体系还没有充分体现出这种公平性：股权激励能有效激励科研人员从事发明创造的积极性，但有关政策的制定与实施才刚刚开始；在工资政策方面，平均主义思想依然有很深的影响，科技人才的收入往往不能有效体现他们的贡献。
第二，发展激励政策存在多方面的缺失。除了物质利益，科技人才还比较关注发展空间问题。当前，我国科技人才发展激励政策的缺陷非常明显：人才流动渠道不畅说明人才市场政策不成熟、鼓励人才流动的政策力度不够；院士老化问题也说明选拔中青年优秀科技人才的政策存在不足；日益严重的科技人才流失问题也说明我们缺乏带有多种激励措施的人才安全政策；把提拔为官员作为激励科技人才重要手段的做法，既反映出“官本位”思想影响深远，也扼杀了一大批优秀科技人才的学术生命。
针对上述现实问题，科技人才激励政策体系应重点加强以下两方面的工作：
第一，推动建立多样化、市场化、国际化、菜单式的激励机制。多样化就是要突破激励手段单一的现状，实施灵活多样的激励措施；市场化是指国有科技型企事业单位要充分借鉴民营科技企业激励科技人才的做法，顺应市场经济发展的需要；国际化就是要在充分认识中国传统文化、制度环境的前提下，有效吸纳、借鉴国外先进的激励理论与激励措施；菜单式是指改变科技人才只能被动接受激励措施的现状，提供多样化、可选择的激励措施，提高科技人才的主动权，增加激励措施的有效性。
第二，把人才激励政策体系当作一个完整的系统予以建构。科技人才激励政策的建设也是一个系列的过程，它包括政策的制定、落实、评估、反馈、创新等多项内容，任何一个环节出现问题，激励政策的有效性就会大打折扣。
要建立一套适应社会主义市场经济体制要求的科技人才政策体系，就要把激励政策体系当作一个完整的系统予以建构。既要完善“国家科学技术奖励”、“政府特殊津贴”、股权、“全国杰出专业技术人才”、工资等直接激励政策，也要从培养、评价、选拔、使用等多个角度着手。如：进一步完善人才培养政策，大力培养青年拔尖人才；规范人才市场及人才流动政策、增加吸引国外高层次科技人才的政策及激励学习的政策；完善人才的评价、选拔和使用政策，推动以业绩和能力为主符合高层次科技人才特点的人才开发与管理制度的建立等。同时，还要加大科技人才激励政策落实的力度，因为，再完善的人才激励政策如果得不到有效落实，也就无法实现政策满足客体需要的诉求。
五 中国科技人才吸引政策分析
吸引人才也是人才开发、人才队伍建设的一项重要内容。《年全国人才队伍建设规划纲要》（中共中央办公厅、国务院办公厅，）明确提出，要“紧紧抓住培养人才、吸引人才、用好人才三个环节”，在这三个环节中，吸引人才起着承上启下的作用。
（一）吸引科技人才的主要政策措施
当前，我国吸引科技人才的政策不仅数量、种类越来越多，体系越来越完善。尽管吸引科技人才的模式呈日趋多样化，但吸引科技人才的政策措施、手段重点还是集中在以下几个方面：提高物质生活待遇（如工资津贴水平、住房、保险）；提供较好的学术及工作环境（如科研经费资助、奖励）；提高政治地位；关注家属及子女问题（如家属就业、子女入学）；来去自由的落户及居住证制度等一些方面。各个具体政策的不同之处也多表现在以上各项的取舍、排列组合、实施力度有所区别而已。
1.提高物质生活待遇
民以食为天，无论是在国内或国外，提高物质待遇都是吸引科技人才的重要手段，也是吸引科技人才政策的一项核心内容。物质待遇主要包括工资、福利津贴、安家费等。
为了引进海外高级人才，《年全国人才队伍建设规划纲要》（中共中央办公厅、国务院办公厅，）明确提出，要“通过给予优厚的薪酬、提供重点实验室和科研基地等措施，吸引海外高级人才”。
为了吸引科技人才，许多地方更是以政策形式开出明确价码：如，河南省规定：对来豫工作的外国专家，薪酬待遇由用人单位与本人协商，年薪一般不低于10万元。对引进的院士，可一次性给予安家费10万～12万元，博士生导师一次性给予安家费5万～7万元，博士、博士后流动站出站人员一次性给予安家费4万～6万元，并根据项目情况给予一定数额的科研启动资金。
2.提供较好的学术、工作环境
对于科技人才特别是高层次科技人才来说，是否有较好的工作环境也是他们选择工作、生活地点的一项重要指标。因此，提供较好的学术、工作环境也成为大多数吸引科技人才政策的又一项重点内容。具体措施主要集中在以下几个方面：
（1）提供科研资金。在各类吸引科技人才的政策中，几乎都有科研基金方面的内容，这些基金多以“科研启动经费”、“科研资助资金”、“配套经费”等形式出现。如，《人事部小于关于重点资助优秀留学回国人员开展科技活动大于的通知》（人调发［号）规定：“重点资助100 名优秀留学回国人员开展科技活动，资助金额每人10万元左右”。
（2）加大税收优惠及科技成果奖励力度。为吸引留学生中的科技人才到北京工作、创业，日北京市人民政府印发的《北京市关于进一步促进高新技术产业发展的若干政策》（京政发［1999］14号）规定，符合条件的留学人员“可享受本市外商投资企业的优惠政策”、“享受本市鼓励发展高新技术产业的各项优惠政策。留学人员开发、生产的高新技术项目和产品，经认定，可以申请市政府有关部门对科技产业投入资金的支持”。
（3）创新职称体制。职称制度是鼓励科技人才工作积极性的一种重要手段，原有的职称体系有力地推动了我国科技人才队伍的发展，但随着社会环境的迅速发展，原有职称体系暴露出许多不足。为更有效吸引科技人才，各地纷纷创新有关职称政策。如，《上海市加强高科技产业人才队伍建设的若干规定》规定：“对高科技企业中取得突出业绩的专业技术人员和管理人员，可以不受学历、任职时间等限制，予以破格评聘中、高级职务”。
随着科技人才流动性增强，流动人才的职称问题也凸显出来，为应对这一新问题，有关部门也出台了一些相关政策。如，《人事部、国家科委关于民营科技企业人员评定专业技术职称（资格）有关问题的通知》（人职发［1995］7号）、《关于在中关村科技园区高新技术企业开展社会化职称评审的通知》（京人发〔2001〕65号）、《广州市流动人员申报专业技术资格暂行办法》等。
3.提高政治地位
由于“学而优则仕”在中国有着根深蒂固的影响，因此，尽管“官本位”思想受到多方的批评，但给予官职及其他较高政治待遇依然是当前中国各地吸引人才的重要手段，在科技人才吸引政策方面也表现的很明显。
为吸引留学生回国，《年全国人才队伍建设规划纲要》（中共中央办公厅、国务院办公厅，）指出，要“按照充分信任、放手使用的原则，抓紧研究制定选拔优秀留学回国人员担任领导职务的具体办法，将符合条件的留学回国人员选拔到各级领导岗位，特别优秀的，可以破格任用。选拔德才素质好、有发展潜力的留学回国人员列入后备干部名单，进行重点培养”。
2004年，黑龙江、甘肃等省份在引进博士后时，明确规定给予正处级待遇。
4.关注家属、子女问题
家属的工作、子女户口及入学问题也是已婚科技人才比较关注的问题，有些科技人才甚至可以为家属、子女牺牲部分学术前途。鉴于此，当前吸引科技人才的有关政策大都考虑到这方面的问题，特别是旨在吸引高层次科技人才的有关政策基本上都有这方面的内容。有关部门甚至出台了一些专门政策，如，《关于妥善解决优秀留学回国人员子女入学问题的意见》（教外留［2000］1号）、《国家科委、公安部关于博士后研究人员及其配偶、子女落户等问题的通知》（［86］国科发干字0398号）、《国家科委、国家教委关于博士后研究人员子女上学问题的通知》（［86］国科发干字0751号）、《人事部、劳动部、公安部关于解决博士后研究人员配偶流动期间工作安置等问题的通知》（人专发［1994］22号）等。
《上海市加强高科技产业人才队伍建设的若干规定》规定：“鼓励高科技企业从海外和外省市引进大学本科以上学历且紧缺、急需的专业技术人员、管理人员特别是海外高层次留学人员。引进人员的配偶（含农业户口）及未成年子女可以随调随迁来沪。对引进人员及随调随迁人员免征城市建设费，有关部门和单位应当妥善解决引进人员配偶的工作及随迁子女的入托（园）、就读等问题”。
5.落户、居住方面确保来去自由
户口曾是制约中国人才流动的重要因素，为吸引科技人才，各地都不约而同地在落户、居住方面提供政策便利。《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》（人发［2001］49号）规定：“对在华任职的留学归来人员中的外籍高科技、高层次管理人才可以提供入出境便利”。
当前，除了北京、上海等少数城市外，大多数城市都放松了对本科以上人才的限制。即便是在户口政策还比较严格的北京、上海等大城市，对优秀科技人才还是提供了许多优惠政策。如，《北京市关于进一步促进高新技术产业发展的若干政策》（京政发［1999］14号）提出：“对经市政府有关部门认定的高新技术企业和高新技术成果产业化项目所需的外省市专业技术和管理人才，经人事部门批准，给予工作寄住证，享受本市市民待遇。工作满三年者，经用人单位推荐、有关部门审核批准，办理户口进京手续”。
为吸引国外优秀人才，经国务院日批准，公安部、外交部还在日联合发布实施了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（公安部、外交部第74号令）。2005年还准备出台《外国专家在中国工作管理条例》。
除上述提到的一些内容外，为吸引优秀科技人才，各地采取的政策措施还有在科研机构编制和人事管理制度、研究生招生和学位授予权、科研机构审批、进出口权等方面提供方便。
（二）科技人才吸引政策面临的困境及对策思考
尽管我国科技人才吸引政策建设已取得很大成效，但同时还存在诸多不足之处。问题主要表现在以下几点：
第一，优惠政策与现行体制的碰撞。为吸引包括科技人才在内的各类优秀人才，各地在政策上提供越来越多的优惠，这本来是件好事。但在政策上随意加码，也带来一些弊端，有些条款甚至同现行体制产生矛盾。如，为吸引高层次人才，一些地方在录用公务员时采取对高学历、高职称人员免考，或随意简化考试科目和程序作为吸引他们的优惠政策。这种优惠政策显然同公务员“凡进必考”制度发生碰撞，因此，中组部、人事部特别要求，“各级党政机关凡是补充主任科员以下非领导职务人员，一律实行职位竞争考试，以确保‘公开、平等、竞争、择优’的原则落到实处”。
中组部、人事部：《禁止把简免考试作为吸引公务员人才的优惠政策》，《中国青年报》日。
第二，政策均衡给欠发达地区带来的压力。当前，各地吸引人才的政策日益均衡，在这种情况下，政策优惠的吸引力日益降低，地区环境自身所起的作用越来越大，这种趋势显然给欠发达地区带来更大的压力。因为，这些地区无论是在物质环境，还是在文化、学术环境方面都有很大劣势，更何况有些地区自然条件也很恶劣。在同样的吸引科技人才的条件下，欠发达地区缺乏竞争力。近些年，西部地区的科技人才流失问题日益严重，这不是因为这些地区缺乏吸引科技人才的政策，而是由于综合环境的竞争力不足所至。
第三，重吸引，轻使用。一些地方出于政绩、形象的需要，推出一些优惠政策吸引了一些博士、博士后，但引进这些人才后，并不是放手使用，而是当作“花瓶”摆在那里。这既是对人才的浪费，当地为人力资源开发进行的投入也不能得到相应的回报。
针对我国科技人才吸引政策中存在的问题，建议加强以下几个方面的建设：
第一，加强科研环境建设。要有效吸引科技人才，在政策方面，不仅要尽可能提高科技人才的物质待遇，也要大力加强科研环境建设，确保他们学术发展的空间。
新加坡何以能吸引世界级生命科学研究人才？主要原因也是因为新加坡有良好的研究环境。新加坡政府不断加强对生物医学科学领域的领导、服务和支援。新加坡经济发展局和科技发展局还投入巨资，加强生命科学的基础设施建设，并建立各种研究所，进行生物医学范畴内的一些主要领域的研究。同时，新加坡在生命科学领域的研究水平与世界的研究水平比较高。由于人才济济，视野开阔，信息灵通，设施齐全，资金充足，使设在新加坡的科研机构在基因研究、干细胞研究等前沿领域的研究居世界领先水平。
第二，及时调整有关政策。要避免吸引科技人才的政策措施过时、滞后，就要在保证政策基本稳定的前提下，不断根据社会环境、投资环境的变化及时调整相应政策。但是，由于政策需要相对的稳定性，频繁的变化不利于政策的实施。为了解决二者的矛盾，作为政策一定要具有超前性。
第三，为优秀科技人才提供特殊政策。优秀科技人才是一种紧缺资源，对待紧缺资源当然要特殊对待，提供特殊政策的主要选择是提供多样化的选择，为优秀科技人才提供可选择的“菜单式”优惠政策，打破传统的“一榄子”解决方案，对待特别优秀的科技人才，更应该提供个别解决方案。
在长期的人才队伍建设和人才工作实践中，我们党非常重视政策法规的研究和制定，及时发现和总结各地各部门在人才工作中的有益经验和做法，使之上升为政策法规，先后研究制定了一系列人才人事方面的政策法规。这些政策法规中的大部分也都适用于科技人才，同时，有关部门也出台了一系列针对科技人才的政策法规。
目前，我国科技人才政策体系取得了很大成效，但也存在一些不足。如，用人单位缺乏用人自主权，科技人才管理过度行政化；人才政策鼓励创新力度不够，优秀人才难以全身心投入创新工作；现有政策体系未能体现以人为本，人才政策往往扮演配套角色；科技投入更多体现在项目和装备建设中，对人才的投入明显不足，并有不可逾越的政策障碍。提倡学术自由，鼓励百家争鸣的创新文化氛围远未形成，创新还远未成为每一科技人员追求的目标，等等。
我国科技人才政策存在的不足既是我国政策环境发展过程中必经的一个阶段，同时，也反映出我国社会发展变化速度空前加快导致部分人才政策落伍的现实。要实现人才强国战略诉求以及科技部在2002年提出的科技人才战略，在科技人才政策方面，就要加快完善、创新的步伐，及时增加新的具有前瞻性、同国际接轨的政策，修订落伍的政策内容，淘汰一些不合时宜的政策。同时，把一些科技人才政策上升为法规，以推动其落实。
作者：娄伟
（本文摘自《中国人才发展报告NO2》社会科学出版社 出版）
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