派驻乡镇检察室工作存在的问题及对策分析
----以仁寿县检察院派驻大化镇检察室为例
目前，仁寿县检察院派驻大化镇检察室是该院唯一正式运行的派驻乡镇检察室。自2014年以来，派驻大化镇检察室受理群众法律咨询、信访和举报44件89人，其中受理群众法律咨询13件22人、信访25件48人、举报5件19人，化解矛盾纠纷10余起，开展法治讲座8场次，监督案件1件。基层检察院派驻乡镇检察室作为检察机关延伸法律监督触角的有效载体，发挥着积极作用，但也存在着诸多问题，应引起重视。
一、派驻乡镇检察室存在的问题
（一）法律地位不清晰，工作职能模糊，法律依据不完善。根据《最高人民检察院组织法》第二条的规定，省级和县级人民检察院可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置派驻检察院，作为派出机构。因此，基层检察院可设置的派驻机构是专门检察院，不是检察室。而根据最高检《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》第二条规定，县（市）、市辖区人民检察院根据工作需要，可在乡（镇）有重点地设置检察室，作为派出机构。但该《条例》是高检院内部制度，没有上升到国家法律层面，即只对检察机关内部有约束力，对外无法律约束力。相比之下，基层人民法庭和基层公安派出所的设立和职责定位依据分别是全国人大《人民法院组织法》和全国人大常委会《公安派出所组织条例》，其履行职责对外均具有法律约束力。
（二）工作内容纷繁芜杂，法律监督职能弱化、边缘化。检察机关是国家法律监督机关，其法律监督职能是通过依法执法办案形式实施的。乡镇检察室作为基层检察院派出的综合业务部门，应该赋予其执法办案权。检察室不执法办案，法律监督职能就难以发挥作用。根据2010年高检院《意见》规定，检察室要重点在七个方面的工作职责内发挥应有作用，但规定“开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新”偏离了检察机关的法定职能。《意见》赋予检察室的职责“宽泛化”，法律监督职责弱化、不明晰、不具体。以仁寿县检察院为例，该院派驻大化镇检察室近年来围绕该《意见》规定的七个方面开展工作，主要工作是受理群众法律咨询、申诉以及化解矛盾纠纷和配合乡镇开展社会综合治理，履行法律监督职责、受理、查处乡镇村社基层干部贪污受贿等职务犯罪案件仅有5件19人，占总数的11%和21%，数量和比例明显偏低，法律监督职责不突出。
（三）缺少编制和办案人员，工作压力大。由于未赋予检察室独立的执法办案权，检察室人员配备多为兼职人员，力量相对薄弱。以仁寿县检察院为例，该院派驻大化镇检察室辐射大化镇、文宫镇、观寺镇、珠嘉镇、方家镇、板燕乡、古佛乡7个乡镇的检察联络工作，仅有工作人员两名，县编委未给检察院增加检察室人员编制，仅要求我院从现有科室人员中自行调剂。检察室任务繁重，工作量大，人员短缺的问题突出。
（四）乡镇检察室履行法律监督职责无震慑力，基层党政部门和工作人员配合性差。高检院《意见》规定乡镇检察室可对司法机关派出机构等执法单位的执法活动开展法律监督。被监督者不配合开展工作，乡镇村社基层干部处理问题不公、不严，检察室又该如何监督，《意见》均无明确规定。对乡镇检察室的检察建议，相关部门借故推脱，不予理会，检察建议权形同虚设。如，2014年7月，明朗村张某某到仁寿县检察院派驻大化镇检察室反映该村班子侵犯其土地承包经营权，将本应归属自己所有的承包经营补偿款强行划归他人所有。检察室依法调查核实后，向三方讲解了相关法律规定，向所在村社班子提出了处理意见，并将处理意见告知该镇相关部门，但该班子成员以风俗习惯、惯例为由推脱，至今未依法处理。
二、规范派驻乡镇检察室建设的意见、建议
（一）从立法层面而言，需制定统一的法律规范。由于缺乏统一的法律规范，乡镇检察室的建设进度较为缓慢，各地检察机关仅根据地方条例、意见开展工作，思想认识不到位，态度较为消极，工作主动性和创造性不够。因此，建议立法机关参照《人民法院组织法》对《人民检察院组织法》进行修改，以法律条文的形式，明确乡镇检察室的职能定位及法律依据，最大程度发挥检察室的法律监督职能。
（二）从工作保障层面而言，积极争取地方党委政府对乡镇检察室建设的支持。一是乡镇检察室的建设、工作开展等需依靠独立的财政支持。落实机构编制、办公经费、办公场所、信息装备等基本保障，都需要检察机关积极与地方党委政府沟通协调，探索适应地方实际的派驻乡镇检察室工作保障机制。二是应当提升乡镇检察室负责人职级，将其纳入所在乡镇党委班子建设。乡镇检察室作为检察机关派驻机构，代表着检察机关履行法律监督职责，其是以检察机关名义开展工作，将负责人纳入所在乡镇党委班子，更加利于检察室开展工作。
（三）从队伍建设层面而言，落实人员配置，确保队伍专业化。目前，乡镇检察室的人员配置大多是检察机关内部自行调剂，争取额外编制实属不易。因此，争取更多的人员编制，尤其是专业人才是确保乡镇检察室成功建设的根本保障，而专业化队伍则是开展好乡镇检察室工作的基本组织保证。以仁寿县检察院为例，该院派驻大化镇检察室承担着控申、民行、反贪、反渎、预防、政工等科室部分业务，联系7个乡镇的检察业务工作，仅有两名工作人员，工作压力较大，应配备3—4人为宜。
（四）从职能发挥层面而言，要明确自身定位，依法独立行使法律监督职责。一是立足检察职能，不越权，不擅权。乡镇检察室在开展工作过程中应当始终坚持检察机关的法律监督职责，以监督者的身份开展工作，不宜过多参与乡镇各项工作。二是明确职权，划分职责。目前，乡镇检察室的工作职责不仅与派驻院部分科室业务重合，且与其他司法派驻机构存在一定的职能重叠，部分工作也已经超出了检察机关职责范围。因此，基层院对派驻乡镇检察室的职责需在国家立法范围内再进一步细化，且与其他司法机构划清职责，明确分工，避免职责交叉重叠。
仁寿县人民检察院 吕智勇 王桢
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乡镇检察室的设置现状及前景分析
乡镇检察室的设置现状及前景分析——以建设社会主义新农村形势下的从化地区为视角发布时间： 10:45:55 阅读数：[摘要]检察机关是维护和促进社会主义新农村建设的一支重要力量，在新形势下检察机关工作中心下移，设置乡镇检察室是检察机关落实十七届三中全会提出的服务新农村建设的新举措，是检察机制改革中的一个新生事物，符合中国国情，具有重要的理论和实际意义。但目前乡镇检察室建设存在法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全等问题制约了乡镇检察室的发展，本文拟就从化检察室建设的现状分析，总结目前各地的实践作法，试图对乡镇检察室的设置现状和发展前景进行粗略探讨。关键词：乡镇检察室 服务 新农村建设一、乡镇检察室设置的必要性检察机关担负着为农村新一轮的改革发展提供司法保障的新任务，乡镇检察室作为基层检察院的派出机构，具有贴近农民群众、贴近农村基层的特点，在新形势下更有其存在和发展的必要。（一）建设社会主义新农村的客观需要当前农村社会关系总体是健康、稳定的，但是农村建设、农民生活和农业发展确实存在一些不容忽视的矛盾和问题，诸如农村流动人口引发的社会问题日益突出，尚存在相当数量的严重暴力、黑恶势力、破坏农业生产和侵犯农民生命财产的犯罪，有些农村基层干部职务犯罪、侵犯农民合法权益的行为时有发生；城乡居民生活差距拉大引发的矛盾比较突出；土地政策调整、征占农村土地等引发一些显性的和潜在的社会矛盾和纠纷，这些都是农村社会发展建设中不稳定的因素和不和谐的音符，与建设社会主义新农村所需要的法制环境差距甚远。最高人民检察院根据中共中央、国务院颁布的《推进社会主义新农村建设的若干意见》决议精神，下发了《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》，对检察职能服务社会主义新农村建设提出了明确的要求，检察机关通过严厉打击各种刑事犯罪，可以为农民创造安居乐业的社会环境；通过查办和预防职务犯罪，可以为农村创造廉洁高效的政务环境；通过运用法律手段促进经济关系的调节，可以为农村改革发展创造良好的法治环境；通过化解农村各类矛盾纠纷，可以为农村创造和谐稳定的生产生活环境。由此，乡镇检察室的设立是大势所趋、工作所需、群众所盼。（二）检察机关履行法律监督职能的需要检察机关具有宪法赋予的法律监督职责。目前乡镇基层政权中，已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构，部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种司法、行政权力已经延伸到农村基层，唯独只有乡镇检察室的建设依然停滞不前。检察机关在乡镇基层信息不通，对“两所一庭”的司法活动，以及行政派出机构的行政执法活动，难以纳入法律监督的视野，一定程度上造成少数法制观念淡薄的乡镇基层干部无视群众利益，侵害群众权益的行为时有发生，通过在基层设置乡镇检察室，扩大检察工作在农村的覆盖面，加强与其他政法机关的沟通协调，使检察资源配置落实到农村，形成合力，健全有中国特色的社会主义农村司法体系。此外，乡镇检察室与人民法庭、基层派出所、乡镇司法所共同组成完备的基层司法工作机制，能够一起发挥乡镇基层司法机构整体效能，进一步促进建设公正高效权威的社会主义司法制度。（三）服务农村经济建设、维护改革稳定大局的需要建设社会主义新农村，农村的社会稳定是前提。近年来，农村经济迅速发展，乡镇企业异军突起，社会问题纷繁复杂，这一新形势下，迫切需要检察机关积极为之提供法律服务和法律保护，使农村经济沿着充满生机活力的方向发展，乡镇检察室通过积极参与农村社会治安的综合治理，能够协助辖区党委、政府及有关部门妥善处理影响农村稳定的突发事件，通过分析辖区的犯罪特点和规律，协助案发单位建章立制，堵塞漏洞。二、 乡镇检察室设置的模式及特征乡镇检察室的建立源于上世纪80年代，随着经济社会的发展，不少地方的检察机关试点建设了一批乡镇检察室，延续至今的原检察室和各地逐步设立的检察室大概有以下几种模式：（一）职务犯罪侦查型检察室。职务犯罪侦查型是上个世纪80年代设立的检察室的基本形态，它符合当时经济发展态势，以江苏省常州市武进乡镇检察室为例，设立的初忠在于打击乡镇迅速发展中引起的贪污贿赂等经济犯罪案件。这种模式存在的前提是有“案”可办，随着刑法、刑事诉讼法的修改，乡镇企业的转制和乡镇权力的规范运行，这种单一的模式就面临着“无案可办、无所事事”的局面，在结构设置上，该检察室受派出院的直接领导并对其负责，其地位与院内设业务部门并列，职能的针对性决定了检察室在享有对贪污贿赂案件受理、立案、侦查的同时，又要接受院反贪局的业务指导、赃款赃物收缴等统一管理，但是这种犯罪侦查一体化的体制不利于乡镇检察室本身优势的发挥，而且存在职能片面的劣势。（二）服务型检察室。服务型检察室是近年来各地设立检察室的一种主要模式，如从化的检察服务室、佛山的检察工作办公室，该种模式的职能定位是接待当事人的申诉、进行法律宣传、开展专项预防、息诉等并将阳光检务工作纳入其工作范围，以听取民生、民声、民诉，更多的是为检察机关的职能部门服务，对检察业务工作需要移交职能部门处理，服务型检察室承担“服务、协调”的作用，没有独立的编制，性质上属于“非典型的乡镇检察室”。实践中，乡镇检察室挂靠在乡镇一级政府，需要地方党委政府的支持、检察院通过每月的座谈走访了解群众诉求、解决民生问题，这种“有案办案、无案服务”的模式很大程度上使检察室处于空置的状态。（三）全能型检察室。全能型检察室有一个重要的特征是双重领导，检察室除了接受派出检察院的领导，还需要接受当地乡镇党委的领导，这种模式的优势比较明显，不仅容易得到当地党委政府的支持，有利于各项检察工作的开展，而且职能比较齐全，更容易融入基层，服务群众，贴近一线。但是全能型检察室不符合我国现行宪法规定的权力架构，检察机关作为法律监督机关，其职能就要立足于检察职能，接受乡镇党委的领导并不符合权力层级划分规定。而且更为关键的是，乡镇检察室在双重领导体制下，非常容易被异化，成为当地乡镇政府的一个职能部门1[1]。2008年，海南省由省级检察院推动乡镇检察室构建，在规范运行方面，具有借鉴意义。综上，目前各地试行的县镇检察室虽然职能不一，模式不同，但是这些检察室的设立为检察机关派出机构的设立提供了探索性的模式，在维护农村改革稳定大局、强化检察机关法律监督等方面都发挥着重要作用。三、 乡镇检察室设置的可行性分析及存在问题（一）建设乡镇检察室的法理基础根据《人民检察院组织法》第2条第3款的规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据上级工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”这是组织法关于人民检察院在特殊区域设立派出机构的规定，其中对“特殊区域”的范围作了不完全列举，从中可以寻得检察机关在农村设立派出机构的法律空间，而所谓“根据工作需要”我们认为应理解为根据党和国家以及本级检察机关所在地区的工作大局需要，当前形势下，服务社会主义新农村建设就是服务大局，所以重建乡镇检察室，是符合组织法立法本意的。《人民检察1[1] 《重构乡镇检察室》，邵长生，人民检察，2009年第2期。院乡(镇)检察室工作条例》第4条规定：“乡镇检察室根据乡镇地域、人口、经济状况和工作需要设置”，最高检的这一内部规定为乡镇检察室的设立提供了法理依据。（二）乡镇检察室设置的理论基础设置乡镇检察室是在新形势下检察体制改革进程中作出的历史性选择，有其坚实和科学的理论基础：一是符合科学发展观的理论实践。设置乡镇检察室是实现科学发展观以人为本的要求，检察机关始终把实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益作为检察工作的出发点和落脚点，通过乡镇检察室，深入农村，惠及农民，认真倾听农民群众对检察工作的意见和建议，把农民群众满意作为对检察工作成效的重要依据，坚持司法为民、便民、利民的服务意识。此外，设置乡镇检察室是坚持科学发展观全面协调可持续发展的创举。通过乡镇检察室将法律监督延伸到广大农村，使检察工作内部机构改革能适应可持续发展。二是国家权利制衡理论和救济理论。权力制衡理论在现代被称作是否合宪的一个普适性标准，现代检察制度也是以权利的分立和制衡的宪政理论作为理论基础的。检察权应该是检察机关代表国家或政府所执行的国家权力，是行政权与司法分权制约的产物。作为法律监督机关的检察机关，其监督职能应辐射到行政权存在的每一个角落，可以发挥积极作用，促进机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的形成，保障社会主义法制在农村地区的实现。（三）实践中的探索设置乡镇检察室，是在中国特色社会主义检察体制，法律框架内的探索、创新和发展。从化市院2006年率先在两级院设立了第一个村级法律服务室——太平镇元洲岗村法律服务室。此后，相继在鳌头镇、良口镇、太平镇、吕田镇、温泉镇等5镇3街中都设立了检察室。我们从从化院的做法中或许能够生动地看到目前的实践情况，具有一定的代表性。实践三年来，我们一直依照“六个一”为依托开展工作。即是与各镇街政府达成一份协议后，悬挂一个检察室的牌子，开设一个箱子接受群众建议，组建一套领导班子后，布置一间房子，选定一个日子为群众排忧解难。具体是在每一个检察室都挂“一块检察服务室的牌子”；与当地党委（或政府）签订一份《关于共同建立检察法律服务联系点的协议》，阐明建立检察法律服务联系点的宗旨意义，并对联系点的组织机构、职责任务、工作内容、工作方式方法作出明确规定；组建“一套班子”，每个检察法律服务室都由检察院和各镇（街）的有关人员联合组成工作领导小组，检察长和镇街党委书记亲任组长，由一名副检察长和一名镇街党委（政府）副职任副组长，领导小组下设办公室，各指定一名专门工作人员负责检察法律服务室的日常沟通和联系工作；悬挂“一个意见箱”，在镇（街）主要路口专门设立方便群众反应情况、举报犯罪、提出意见和建议的检察长信箱；开设“一间房子”，在镇（街）设置专门的办公室，作为检察法律服务室工作人员办公和专门接待群众来访的工作场所；选定“一个日子”，根据各镇（街）的具体情况，每月固定一个日子（特别是农民群众比较集中的墟日），对一些涉检涉法信访实行开门接待或在集市墟场设置服务点，接待群众来信来访、举报申诉以及为群众提供法律咨询，开展法制宣传教育、帮教、社会调查等活动。同时，在检察法律服务工作的规范化方面，制定了相关制度，作出了《关于深入开展检察法律服务工作的决定》，制定了《关于本院业务部门轮流到驻镇（街）检察法律服务室开展检察法律服务工作的规定》，列出时间表，规定各个科室开展服务活动的对点镇街和具体时间，并设计了《检察法律服务情况登记表》，要求各个部门开展服务活动后都要填写登记表，建立档案，做到件件有登记，案案有落实。从以上设置来看，我院的法律服务室尚属于“非典型的乡镇检察室”，但是它为乡镇检察室的设置提供了典型的示范，可供探索的模式。法律服务室建立以后，我院结合各镇的实际情况，开展了一系列的工作：在5镇3街新农村建设试点召开“预防职务犯罪、服务新农村建设”主题座谈会，听取基层群众的意见和要求，把自行编印的一千余册法律宣传资料送到农村基层干部手中；从民事行政检察监督的角度对农村宅基地房屋买卖纠纷案件提出法律意见，深入基层开展送法下乡、法律咨询活动等等。这项工作虽然尚处于试点阶段，工作内容和机制还有待完善，但从各镇街群众的反应来看，可以肯定这一举措是检察工作近距离服务社会主义新农村建设的有效途径。四、 加强乡镇检察室建设的对策与路径（一）当前制约乡镇检察室发展的主要问题实践中，乡镇检察室积极发挥法律监督职能，为促进农村社会主义经济发展作出了贡献，但不容忽视的是，实践中乡镇检察室建设仍然面临着一些问题和困难。1、法律地位不明确。乡镇检察室是最高人民检察院为加强检察机关内部改革，更好的履行法律赋予的检察监督职能而确定设立的，其依据是最高检制定的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，相比而言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确，人民法院组织法规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定；“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》作为高检院颁布的内部文件，其效力不及法律，导致了目前的乡镇检察室建设是在探索中进行。2、工作职能不全面。最高检制定的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》确定的任务是（1）受理辖区内公民的举报、控告和申诉，接受违法犯罪分子的自首；（2）对发生在本辖区内，属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后侦查；（3）对发生在辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察；对人民检察院决定免诉的人员进行帮助；（4）结合检察业务工作，参加社会治安综合治理，开展法制宣传。上述任务只是《组织法》所规定的人民检察院任务的一部分。由于乡镇检察室的设置还没有像派出法庭和派出所那样配套，目前，乡镇检察室也只能履行《条例》规定的任务，而不能全面履行法律赋予的人民检察院职责。3、保障机制不健全。由于法律依据不足，乡镇检察室的设置与否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，就我院开展乡镇检察室的情况来看，我们的办公场所、基本建设和购置技术装备等费用基本就依赖于当地镇街政府的支持，经费不足、人员配备不够等问题都影响了乡镇检察室日常工作的开展，不利于乡镇检察室的发展扩大。（二）明确乡镇检察室建设的原则目前乡镇检察室建设还不可能做到像派出所一样全线铺开，其应遵循以下原则：1、有重点的设立原则。由于各个乡镇情况各异，人口数量、素质、地理环境、工商交通、政治经济发展不平衡，设立检察院派出机构必须坚持因其所需，因地制宜、实事求是有重点地设立。2、慎重稳妥的原则。乡镇检察室的工作法律性和政策性比较强，涉及到单位、人、财、物，因此，要统筹兼顾，慎重稳妥，做到成熟一个，设立一个，搞好一个。3、目标管理高效原则。乡镇检察室的工作效果效率，直接关系到乡镇的利益，关系到检察机关的声誉。因此，要加强对派出机构工作实行目标管理，明确责任，引入竞争机制，为乡镇的社会政治稳定和经济发展做出成绩。（三）乡镇检察室的职能定位检察事业的基础在基层、难点也在基层，发展希望也在基层，加强检察室建设是强化法制监督职能的大势所趋，乡镇检察室的建设要结合农村社会法制现状，依法履行好以下几方面的职责：一是收集、发现农村职务犯罪线索。乡镇检察室要及时发现农村基层组织人员职务犯罪案件线索，特别是在新农村建设中涉及土地征用、批租、征地补偿、政府专项资金拨付等管理环节出现的职务犯罪案件线索，以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、失职渎职给群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的犯罪案件，并积极配合反贪和反渎部门进行查处。二是促进民事行政检察监督工作。乡镇检察室要加强民事行政检察职能宣传，引导农民对民事行政诉讼环节中损害农民合法权益的案件，依法运用检察监督的手段来维护合法权益，减少涉法信访。三是协助解决农民信访。乡镇检察室要从维护农村社会和谐稳定的角度，大力协助处理农民信访问题，对属于自身管辖的，要耐心做好解释疏通处理工作，对属于公安、法院等部门行使管辖权的，可通过跟踪催办、协助监督等形式解决好信访问题。四是加强对公安机关和人民法院派出机构执法活动的法律监督。乡镇检察室要对工作中发现的公安派出所、人民法庭执法不公正、不规范问题及时处理和纠正。五是监督并配合社区矫正工作。在农村基层，社区矫正工作由乡镇司法所负责，而对这项工作的监督是基层检察院的薄弱环节，检察机关要参与到各乡镇的社区矫正工作，深入社区矫正组织，通过督促对矫正对象的登记分类，教育管理、考核奖惩等制度的落实，维护矫正对象的合法权益。六是对人民检察院决定不起诉的人员进行帮教。随着宽严相济刑事政策的提出，检察院作不起诉处理的轻微刑事案件量有所上升。乡镇检察室要掌握本辖区内被不起诉人员的基本情况，随时了解他们的思想和工作生活状态，有针对性地进行帮教，使他们彻底远离犯罪。七是参与社会治安综合治理，开展犯罪预防。乡镇检察室要拓展职能，提高服务大局的意识，针对可能滋生犯罪的新经济领域，协助有关政府部门提高对法律政策的把握能力，规范干部的行政行为，协助基层组织从制度上遏制腐败，完善先进的农村管理经济模式。（四）乡镇检察室的组织体制结构从目前的检察实践来看，乡镇检察室的组织体制比较混乱，有的隶属于基层院的派驻机构，有的实行基层院与乡镇党委双重领导，人员编制、建设经费等都存在困难，从长远发展的角度看，检察室的组织体制应该是“立体的二级结构”2[2]。横向上，检察室属于基层院的派出机构，受派出院的领导，同时要尊重乡镇党委的领导，争取基本的建设资金支持；纵向上，检察室统一纳入基层院的编制，为调动干警的积极性，对挂靠人员给与适当的补助与职位任职倾斜，挂靠人员可从控申、民行、预防等职能部门中抽调，明确责任分工与工作目标，使之定期与检察室进行业务联络，保证工作独立开展。 2[2] 《重构乡镇检察室》，邵长生，人民检察，2009年第2期。乡镇检察室是检察机关履行法律监督职能的重要桥梁和坚实平台，虽然目前存在一些制约发展的问题和困难，尽管仍处于摸着石头过河的探索阶段，但是我们欣喜地看到全国各级院正开始了乡镇检察室重建的热潮，这契合了当前的时代背景，契合了科学发展观的要求，契合了检察机关的本质属性，契合了检察机关强化法律监督的需要，我们有理由相信在中央和上级检察机关的领导下，在各地的试点经验总结中，乡镇检察室将会循着有序稳妥的目标普及发展。参考文献：1、《发展乡镇检察室，服务新农村建设》，郑红，人民检察，2008年22期；2、《重构乡镇检察室》，邵长生，人们检察，2009年第2期；3、《中国检察体制改革论纲》，童建明、万春主编，中国检察出版社；4、《法律监督向基层农村延伸》，李轩甫，检察日报，日；5、《建议重建乡镇检察室—以建设社会主义新农村形势下的北京地区为视角》，刘宝君，中国检察官，2008年第4期。6、《乡镇检察室设置的理论支撑与时代使命》，海南省人民检察院课题组，正义网，日。本文由()首发，转载请保留网址和出处！
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第11版：地方视窗·海南
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派驻乡镇检察室“八横八纵”工作模式研究
海南省海口市琼山区检察院课题组
&&&&编者按&日，最高人民检察院下发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，强调要加强和规范乡镇检察室建设。如何加强和规范乡镇检察室建设，各地进行了各有特色的探索和实践。海南省海口市琼山区检察院在调研海南省派驻乡镇检察室实践的基础上，提出派驻乡镇检察室实行“八横八纵”工作模式的课题报告，对各地派驻乡镇检察室建设有一定的借鉴意义。现将其调研报告摘发，以飨读者。&&&&历史与实践&&&&上世纪80年代，一批乡镇检察室在全国各地应运而生，但因缺乏法律支撑和制度规范，各地检察室普遍暴露出一些弊端，导致各地设立的乡镇检察室先是被整顿调整，继而纷纷被撤销。2008年底，海南省检察院首先在全省范围内整体推进基层检察院派驻乡镇检察室建设，这一实践为乡镇检察室研究提供了实证例子。&&&&上世纪80年代，随着经济社会的发展，一批乡镇检察室在全国各地应运而生，在服务农村经济建设，提升检察机关基层工作水平等方面发挥了重要作用。但由于缺乏法律支撑和制度规范，上世纪90年代初期各地检察室普遍暴露出一些弊端，如盲目设置，一哄而上，任务不明，权责不清、功能定位不准、内部管理不规范以及职能泛化、异化、虚化，不能体现法律监督职能等。这些问题制约着检察职能的正常发挥，严重影响了检察机关的形象，导致各地设立的乡镇检察室先是被整顿调整，继而纷纷被撤销。&&&&&2008年底，海南省检察院在深入调研、充分论证的基础上，提出了基层检察工作重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村的工作思路，创造性地整体推进派驻乡镇检察室建设。截至目前，全省21个基层检察院全部设立了派驻乡镇检察室，共设立36个派驻乡镇检察室，覆盖了158个乡镇、59个农场、13567个自然村，为占全省总人口近70%的546万农村群众提供法律服务，较好地适应了社会主义新农村建设对法律监督的需求，改善了法律监督在农村缺位的状况。&&&&&乡镇检察室的设立，构建了与法庭、派出所、司法所“两所一庭一室”的基层司法工作格局，填补了检察机关在农村机构设置的“空白”，解决了法律监督在基层缺腿的问题，完善了农村基层权力监督机制，使检察机关在农村有了固定的“阵地”和敏锐的“触角”。&&&&&2008年底，海南省检察院适应时代形势的需要，首开先河在全省范围内整体推进基层检察院派驻乡镇检察室建设，并赋予检察室新的时代内涵。几年来，派驻乡镇检察室基础设施及检务保障建设得到长足发展，海南省编委先后批复了36个派驻乡镇检察室机构编制和119名人员编制，省政府拨专款用于派驻乡镇检察室办公综合楼建设。目前，36个派驻乡镇检察室办公综合楼已全部建成，各市县党委政府对派驻乡镇检察室建设给予了大力支持，为派驻乡镇检察室建设提供了配套资金，将检察室办公经费全部列入市县财政预算。&&&&&日，海南省检察院举办派驻乡镇检察室工作业务培训班，提出派驻乡镇检察室的主要功能是:基层检察院的“侦察兵”;执法为民的一线平台;督促基层组织及其人员依法履责的“助推器”;参与农村社会管理创新的重要元素;检察专门工作与群众路线相结合的有效载体;历练检察队伍的实践基地。&&&&&日，海南省基层检察院建设暨派驻乡镇检察室建设会议召开，会议重申了派驻乡镇检察室“法律监督触角”的职能定位和六种机构功能、八项工作职责，在此基础上提出“四个掌握”、“六项延伸”的主要任务。&&&&&“四个掌握”是掌握维稳基本情况及社情民意，掌握社会治安突出问题，掌握农民群众反映强烈的问题，掌握特殊人群和流动人口的情况动态。&&&&&“六项延伸”是延伸控告申诉检察职能，畅通农民群众诉求渠道;延伸检察监督协调职能，及时有效化解社会矛盾纠纷;延伸参与查办和预防职务犯罪职能，切实维护农民群众权益;延伸各类诉讼监督职能，促进基层政法队伍公正廉洁执法;延伸民事检察职能，开展民事督促起诉工作;延伸联系群众的桥梁纽带职能，当好党委政府参谋助手。&&&&&这次会议提供的资料显示，全省派驻乡镇检察室已建立了横向到边、纵向到底、点面结合，覆盖全省158个乡镇、59个农场、13636个自然村的“检察室、工作站、检察信息联络员”农村检察组织体系，形成了“定点加巡回”的工作运行模式;初步建立了与派出院的反贪、反渎、侦监、公诉、民行、控申、预防、纪检监察、办公室等部门对接的内部工作机制。&&&&&日，海南省召开检察机关派驻乡镇检察室建设会议。会议显示，海南省36个派驻乡镇检察室2012年共深入走访乡镇、村委会、国营农场等4489次，化解各类矛盾纠纷196件2911人次，平息集体上访及群体性事件71件，发现职务犯罪线索212件，为群众排忧解难161件次;依托职务犯罪警示教育基地开展法治宣传教育378次;参与社会治安综合治理行动186件次，成功敦促80名在逃犯罪嫌疑人投案自首;向各级党委政府及相关部门报送调研报告和检察建议118份。此次会议提出:在当前和今后一个时期，海南省派驻乡镇检察室工作的总体工作思路和发展方向是:巩固、规范、提高、发展。&&&&&派驻乡镇检察室应以怎样的模式发展才能避免重蹈被边缘化的覆辙?海南省海口市琼山区检察院课题组从近几年全省派驻乡镇检察室的发展实际和已取得的成效出发，就派驻乡镇检察室“建立横向协作、纵向推动的八横八纵工作网络模式”作了初期的探讨。&&&&&将检察室工作模式定位为“横向协作、纵向推动的八横八纵工作网络”，是从横纵两个维度对派驻乡镇检察室的内部和外部职能关系作一个区分和厘清，更大程度上体现出其横向到边、纵向到底、点面结合的基本特征，也体现出其派驻的基本理念，形成鲜明的上下联动、点面纵横的模式特点。&&&&横向协作&&&&乡镇检察室是派出院内设的一个综合机构，是检察机关内部资源的优化重组，在定位上属于业务综合部门，与其他内设机构处于平行发展的地位，是一种横向的关系。&&&&检察职权配置包括横向和纵向两个方面。横向配置是指检察职权在检察机关内部各机构之间实现检察职权再分配。检察机关内设机构的设置，一定程度上体现出检察职权的法律属性和检察职权的基本内容，各内部机构所配置的检察职权相互之间要能衔接，且要能实现信息的互相流动。因此，检察职权的横向配置决定了检察机关内部各机构之间是一种横向上的协作关系。&&&&&全省各派驻乡镇检察室均是派出院内设的一个综合机构，是检察机关内部资源的优化重组，在定位上属于业务综合部门，与其他内设机构处于平行发展的地位，是一种横向的关系。派驻乡镇检察室只有加强与内设各业务部门之间的资源整合和相互协作，才能确保检察机关工作的整体性、统一性，体现出检察工作一体化的价值追求。&&&&&日最高人民检察院印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，就延伸法律监督触角、促进检力下沉工作作出统一规范。根据《意见》要求，乡镇检察室重点在以下工作职责内发挥作用:接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访;发现、受理职务犯罪案件线索;开展预防职务犯罪;受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督;开展法治宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建;监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新;派出院交办的其他事项。由此可见，乡镇检察室所履行的工作职责实质上是派出院各业务部门的工作职责，因此，派驻乡镇检察室在横向上必须与本院各业务部门进行联合，服务于各业务部门。&&&&&乡镇检察室是集多项功能为一体的综合性部门，是一个具备千里眼、顺风耳功能的信息平台，承担发现、收集、整理农村各类涉检信息，延伸各项监督职能，协助各业务部门办理农村涉检业务，并及时把涉农检察工作信息反馈到派出院的职责，为其他业务部门及时跟进当好侦察兵。从职责上看，与乡镇检察室联系最多的是反贪、反渎、控申、预防、公诉、侦监、民行和社区矫正检察科等8个业务部门。因此，检察室在横向要重点与8个部门加强协作，形成横向联动(“八横”)。要实现“八横”对接，首先要对派出院各项业务工作职责进行综合、融合和整合，建立“1十8”一体化机制。&&&&&与反贪部门协作查处涉农贪污贿赂犯罪案件。近年来，农村基层组织人员职务犯罪案件有增无减，成为影响农村社会稳定和经济发展的重要因素之一，也是引发当前农村社会矛盾的导火线。派驻乡镇检察室依托区位优势，通过受理举报、控告、接受犯罪嫌疑人自首，走访基层干部、群众等，及时发现和收集党委关注、群众反映强烈的涉及土地征用、征地补偿费用、拆迁、政府专项资金拨付、优抚、扶贫、救济款物管理等环节出现的涉农职务犯罪案件线索，积极配合反贪部门查处，弥补自侦部门对农村举报信息掌握不及时、不充分的缺陷。&&&&&与反渎部门协作查处渎职失职犯罪案件。派驻乡镇检察室通过对收集线索的分析评判和走访调查，发现派出所和法庭工作人员涉嫌玩忽职守、贪赃枉法、刑讯逼供、滥用职权和非法拘禁等渎职行为的，以及七站八所等国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、失职渎职给农民群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的渎职犯罪的，及时将线索移送控申部门分流，并配合反渎部门依法介入调查。现阶段农村土地持续升温，土地作为不可再生资源成为各方利益博弈的焦点，农村破坏土地资源犯罪也日益严重，群众反映强烈，派驻乡镇检察室要善于从一些能源资源和生态环境遭到破坏的现象背后挖掘渎职失职线索，为派出院反渎部门打击渎职失职犯罪当好“侦察兵”。&&&&&与预防职务犯罪部门协作开展法治教育和预防涉农职务犯罪工作。检察室通过参与查办辖区内基层组织人员职务犯罪案件，能较好了解、掌握本辖区基层组织人员职务犯罪的特点和规律。在预防职务犯罪部门协作下，依托农村干部警示教育基地开展以案说法等警示教育，对农村“两委”干部进行法律培训，与辖区各村官签订《预防涉农职务犯罪承诺书》，巩固党的“强核心”工程。帮助、指导辖区村级组织建立健全村级财务管理制度，督促涉案单位和犯罪易发单位完善管理，推动健全职务犯罪预防网络，协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。&&&&&与控申部门协作搞好信访工作。通过日常接访、定期接访和巡访等方式，做好群众举报、控告、申诉基层接收工作，及时掌握信访动态，妥善解决合理诉求，及时化解基层矛盾，维护社会稳定。结合禁毒日、宣传周等活动，配合控申部门深入辖区开展经常性的法律咨询和法律服务。通过接访、开设宣传栏、发放法律书籍、开展讲座、警示教育、法律咨询等方式，全方位宣传法律知识，引导群众依法有序地表达诉求，防止和减少涉检信访案件发生。&&&&&与民行部门协作开展民事督促起诉工作。当前我国正处于经济体制转轨与社会结构转型的特殊时期，国有、集体、社会公共资产流失屡有发生，而作为国有、集体、社会公共资产的主管或监管部门又时常监管不到位，致使大量国有、集体、社会公共资产得不到有效保护，损害了国家、集体和社会公共利益。派驻乡镇检察室在走访、接访、座谈中了解大量的民情信息，及时将其移交派出院民行部门，配合民行部门对农场、信用社等不行使或懈怠于行使监管职责，致使国有资产或社会公共利益遭受损害的国有单位开展民事督促起诉工作，有效保护国有、集体、社会公共资产。&&&&&与侦查监督部门协作开展立案监督和侦查活动监督。定期或不定期监督派出所受理的治安、刑事案件报案、受案情况及办理情况，发现有案不立、不应当立案而立案、应当立案而不立案、以罚代刑以及违法办案等线索的，及时移送侦查监督部门开展监督。对工作中发现的派出所、法庭执法不公正、不规范等问题依法发出检察建议书，监督纠正。&&&&&与公诉部门协作做好文书送达及案件和解、帮教工作。配合派出院公诉、未检部门，送达在检察室管辖乡镇的相关法律文书;对辖区未成年犯罪嫌疑人开展社会调查，了解其成长经历、家庭背景、性格特点、学校社会评价等情况;对派出院决定相对不起诉和附条件不起诉人员，跟踪了解其思想动态和工作生活情况，按照帮教方案开展帮教工作。依托农村“大调解”工作体系，配合公诉部门和解发生在农村由邻里纠纷引发的轻微刑事案件，促使双方恢复社会关系，减少对抗。&&&&&与社区矫正检察科协作做好社矫帮教工作。社区矫正检察科按照“派驻十巡回”监督工作模式要求，在派驻乡镇检察室成立流动检察官小组，负责各乡镇司法所的日常监督工作，根据刑罚执行监督程序，监督辖区被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释人员的社区矫正工作。每月到辖区各司法所巡回检查，检查监督交付活动、变更执行活动、解矫活动等矫正工作，防止脱管、漏管等情况。经常深入乡村走访，了解矫正人员的表现情况、思想状况和就业情况，有针对性地开展帮扶活动，并及时把监管中掌握的社区矫正人员的各种情况信息反馈给社区矫正检察科。&&&&纵向推进&&&&乡镇检察室代表派出院开展工作，其履行职责所引起的后果由派出院承担，从权力配置和职权履行角度看，乡镇检察室与相关职能单位之间的关系属于一种监督与被监督的“纵向关系”。&&&&乡镇检察室是检察机关在农村的最基层单位，是承担涉农检察工作的一线平台。派驻乡镇检察室开展工作代表的是派出院，其履行职责所引起的后果也一概由派出院承担。所以，从权力配置和职权履行角度看，派驻乡镇检察室与相关职能单位之间的关系属于一种监督与被监督的“纵向关系”。&&&&&检察室与辖区各乡镇党委政府、派出所、司法所、法庭、基层企业、社区(村委会)、七站八所、学校等，应根据具体职能情况，采取不同的方式建立对接关系，形成“1十N”联动机制，确保纵向推动深入细致，形成“八纵”推动的良好局面。&&&&&推动党委政府中心工作开展。检察室要对在打击和预防职务犯罪、下访接访和巡访中发现的容易引发社会矛盾的苗头性、倾向性问题以及社会管理中存在的突出问题及时调研、预测、研判和评估，做到早发现、早介入、早化解、早报告。及时发现农村中矛盾激化的因素和苗头，研究化解对策，依法向当地党委、政府提出解决建议和预防对策，帮助乡镇政府依法行政，为党委政府中心工作排忧解难、保驾护航。&&&&&推动涉检涉法诉求畅通。依托“定点十巡回”工作模式，在辖区非驻点乡镇(农场)设立巡回接访工作站，为群众表达诉求提供“零距离、低成本、面对面”的渠道和场所，引导农民依法有序表达诉求，维护自身合法权益。建立定期和不定期的巡回机制，深入了解农村社会热点难点问题，排查化解涉检涉法矛盾纠纷，在社区(村委会)的农村干部和群众中选聘一批检察信息联络员，建立信息联系网络，搭建起检察室与辖区内群众沟通联系的桥梁。通过联络员，检察室可迅速完成辖区的信息摸底工作，及时了解相关维稳动态信息。&&&&&推动社会治安防控体系建设。乡镇检察室要履行检察环节综合治理职能，积极参加基层综治维稳工作，开展民事和解、轻微刑事犯罪和解等工作，平衡各种利益关系，促进和谐。监督审判机关、侦查机关和基层调解组织依法公正处理涉法涉诉信访等问题。紧密结合检察职能和查办案件情况，针对乡镇社会治安突出问题和群体性事件苗头问题，及时开展调查研究，准确分析，迅速评判，及时向派出所和镇综治委提出检察建议，形成社会治安防控工作合力。定期监督刑事批捕在逃导致久侦不结的案件，协助督促犯罪嫌疑人投案自首，消除不安定因素。&&&&&推动“强核心”工程稳固。村(居)委会换届选举是农村政治生活中的一件大事，也是各级党委政府的中心工作之一。派驻乡镇检察室通过发放宣传资料、组织宣讲等方式广泛宣传选举法律法规和政策等内容，使群众充分了解换届选举的目的、意义、基本程序和纪律要求，以及破坏选举的危害和后果，引导选民依法正确行使选举权，防止在换届选举中发生违法犯罪，确保换届选举工作依法有序进行。对选举过程加强监督，确保“两委”选举“原则不变、程序不乱、步骤不少、环节不漏、合法有效”。换届选举结束后，对新当选的村委会干部进行普法培训和反腐倡廉警示教育，提高其法律意识和廉洁自律意识。形成选前调查、选中监督、选后培训的良好机制。&&&&&推动完善基层法律监督机制建设。乡镇检察室通过与“两所一庭”建立信息共享、工作协作、联席会议和巡查监督等工作机制，对辖区派出所的刑事立案、撤案、侦查活动，法庭的民事审判及执行活动，司法所的社区矫正工作以及人民调解工作开展法律监督，发现违法情况的，配合监侦、公诉等业务部门发出检察建议或纠正违法通知书进行纠正，促进“两所一庭”规范公正执法，防止执法不当引发新的矛盾，或行政不作为导致矛盾发酵酝酿。通过诉讼监督权能的发挥，与派出所、法庭、司法所形成相互制约、相互配合的乡镇司法体系，推动完善基层法律监督机制建设。&&&&&推动基层企业法制建设。海南国际旅游岛建设的推进使基层企业对法律服务需求不断扩大。为实现法律服务的全覆盖，派驻乡镇检察室可采取“检察室十工作站”工作方式，在基层企业建立检察工作站，每周定期巡访与适时介入事件处置相结合，为辖区重点项目建设提供及时有效的法律咨询和服务，帮助化解项目建设进程中产生的矛盾纠纷、群体性事件。积极做好辖区重点项目建设过程中的征地拆迁、资金使用、工程建设等可能发生职务犯罪隐患的环节和部位的预防工作。受理项目建设过程中群众的来信、来访、举报、控告、申诉，依法监督项目建设中的不当行政执法行为，配合相关部门依法打击破坏重点项目建设的违法犯罪行为。针对可能引发矛盾纠纷的苗头动向或倾向性问题，向党委、政府和有关部门提出加强防范的对策建议，为项目顺利推进、企业健康发展保驾护航。&&&&&推动行政执法规范化。乡镇检察室与各基层行政执法机关建立信息共享机制和联席会议制度，定期相互通报查处行政违法案件情况、移送涉嫌犯罪案件线索情况等，实现行政执法和刑事司法的信息共享和执法衔接。通过联席会议明确行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送程序，督促行政执法机关依法行政，防止有案不移、有案不立、以罚代刑、有罪不究等行为的发生，确保惩治犯罪无死角。同时，检察室要对“七站八所”调研摸底，监督支农惠农等专项资金的运用是否透明公开，是否存在虚报冒领、贪污受贿等问题，督促有关部门规范管理涉农专项资金，切实维护人民群众的合法权益，确保国家强农富农政策不折不扣得到执行和落实。&&&&&推动依法治校。预防未成年人犯罪是一项社会的未来事业，派驻乡镇检察室可以借助驻点优势，与未检部门联合建立“法治副校长”机制，选派优秀未检检察官到中小学担任法治副校长，与辖区农村学校开展长期合作。每学期定期举办法治讲座，结合真实案例以案释法，或联合开展法庭进校园活动，让农村中小学生“零距离”接触庭审，对法律产生敬畏，牢固树立知法、懂法、守法、用法的法治意识，有效预防和减少青少年犯罪。&&&&&总之，横向协作、纵向推动对于派驻乡镇检察室工作来说，犹如车之两轮、鸟之双翼，两者相互依赖、不可偏废。在统筹各项工作时，只有坚持横向协作和纵向推动的有机统一，才能真正有效发挥派驻乡镇检察室上通派出院、下接地气的职能效用。&&&&&(本课题系海南省人民检察院2012年度检察研究课题成果)